中国式分权与土地征收：理论及实证

文/彭旭辉 杨迎亚 陈春春

（彭旭辉系中国社会科学院财经战略研究院博士后，杨迎亚系安阳工学院商学院讲师，陈春春系北京联合大学管理学院助理研究员；摘自《山西财经大学学报》 2022年第2期）

引言

在快速城镇化的大背景下，土地征收已成为普遍现象，其是城市地区获取土地资源的重要渠道。然而，大规模的征地会带来一系列的特殊问题，如公共利益界定的困境（高飞，2020）、过度泛滥的征地（Tan et al.，2011）、失地农民的大量出现、日益激化的征地冲突等（谭术魁，2008）。中央政府一直高度关注征地问题，并采取了一些改革措施，党中央及国务院发布的相关文件也强调要推进征地制度改革。2008年，十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了缩小征地范围等改革举措。征地制度改革虽然一直在推进，但仍然未能很好地抑制地方政府的圈地冲动。其实，在中国式分权体制下，地方政府可能并未受到多大激励去大力推进征地制度改革，以缩小征地范围。那么，究竟是什么因素致使征地规模不断扩大呢？中国式分权体制在其中又起了什么样的作用呢？这些都是本文想要探究的问题。

本研究的核心内容是中国式分权体制下土地征收规模的决定机制。首先建立了一个有关地方政府征地决策的动态最优化模型，以此获得理论假说，并基于中国省级面板数据建立动态面板数据模型，检验相应的理论假说。本文可能的创新点主要体现在三个方面。（1）通过深入分析土地征收的决定机制及影响因素，本文填补了土地征收方面量化研究的空白，同时也对土地出让的相关研究进行了延伸和补充。已有关于土地征收问题的研究尚未从实证的角度严谨分析征地规模的驱动因素，本文可以为此提供系统的经验证据。（2）从中国式分权的视角出发，本文剖析了财政分权对土地征收的影响效应，为理解土地征收增添了新维度。财政分权对中国经济发展的众多方面都有着重要影响，其对土地出让的影响方面已涌现出一些研究成果，但目前尚未有文献研究财政分权与土地征收的关系，本文对此进行了有益补充。（3）本文通过建立动态最优化模型刻画地方政府土地征收的决策机制，并与实证模型进行有效结合，为进一步理解地方政府经营土地的行为提供了一定的理论启示。地方政府既是土地征收的主导者，更是土地经营的操盘手，弄清地方政府征地的动机对征地制度改革也具有一定的启示意义。

分权化改革与土地征收

自1978年改革开放以来，随着一系列分权化改革的推进，逐步形成了中国式的特有分权体制，其突出特点是政治集权和经济分权的紧密结合。一方面，中央政府对政治、人事进行高度集权的控制；另一方面，在行政和经济事务方面向地方政府高度放权，两者紧密结合使得中国的分权体制成为世界上独一无二的，这被许成钢称为“地方分权式威权体制”（Xu，2011）。中国式分权体制为地方政府提供了两大核心激励，即政治激励与财政激励，这两大激励都会促成地方政府的大规模征地冲动。

（一）政治激励对土地征收的影响。政治激励主要体现在地方政府及官员之间的竞争方面。在政治晋升激励的作用下，地方政府官员会充分动用各种资源促进经济增长。为了推进经济发展，地方政府渐渐成为土地征收、开发及出让的主角。无论是建立新开发区还是招商引资，都需要大量的土地资源，而征收农村的土地是最为廉价的选择，因为征地补偿标准低且阻力相对较小。由此来看，在政治晋升激励的作用下，地方政府的大规模征地尤其是征收农用地就成为一种理性选择。

（二）财政激励对土地征收的影响。分税制改革带来的财政激励推动着地方政府大规模征地。分税制改革给地方政府带来极大的财政压力，改变了地方政府面临的激励，使得地方政府逐渐由经营企业向经营城市及经营土地转变。因为经营土地可以同时推动经济增长并缓解财政压力，具有“一石二鸟”的效果，所以大规模的土地开发及征收就在各个地方流行起来。在财政激励的作用下，地方政府面临着双重目标，既要缓解地方财政压力，又要促进经济增长。无论出于哪种目的导向，地方政府首要的就是通过土地征收的方式获取大量土地资源，征地的动机都会很强烈。

（三）我国特殊的征地制度为分权体制下的土地征收提供了制度条件。在欧美等法治化国家，土地征收权的实施属于国家的最高权力，除非为了公共利益需要才能依法实施征收权。然而在中国特殊的分权体制及征地制度下，往往是各地的地方政府代表国家行使了征地权，土地征收的目的早已脱离公共利益原则，所以各地为了发展地方经济进行大规模的征地就成为常态，似乎地方政府追求的地区经济增长就是最大的公共利益。地方政府在征地中具有非常大的决策权，征地补偿标准的制定、征地规模、征地方案的实施以及争议的裁决等几乎都由地方政府主导决定。在征地过程中，相对于中央政府来说，地方政府具有信息优势；而相对于农民群体来说，地方政府又具有权力优势。可见，中国特殊的征地制度也间接地助推着各地大规模的征地冲动。

分权体制下的政治晋升激励及财政激励其实是具有内在一致性的，且都会促使地方政府更大规模地征地以促进经济增长以及财政收益的增加，且现行的征地制度也为此提供了有利制度条件。总之，中国式分权体制下形成的财政激励、政治晋升激励以及特殊的征地制度都使得地方政府有强烈动机实施征地权并大规模征地。

实证结果

（一）基本回归结果

首先使用总量层面的财政收入分权指标进行估计，土地征收变量分别使用了总面积、农用地面积和耕地面积。为了分析财政分权的不同维度对土地征收的影响，本文也使用总量层面的财政支出分权指标进行估计，以刻画支出层面分权的影响效应。

综合分析相关估计结果可以发现，各地的征地行为显示出稳定的路径依赖性，当年征地面积增加10%会使下一年的征地面积增加2%～3%，征地越多的地区延续这种趋势的可能性越大。在中国式分权体制下，地方政府为了发展经济会展开激烈的竞争，这种源自地方竞争的惯性作用在短期内是很难逆转的，这也是近年来城镇化进程中各地区圈地冲动无法有效遏制的重要原因。

回归结果还显示，无论是财政收入分权还是财政支出分权，其对土地征收规模的扩大均具有显著的正向影响，说明现行分权体制下的财政分权确实极大地激发了地方政府的征地冲动。其原因在于，在财政分权体制下，地方政府具有经济增长和财政收益最大化两方面的激励，并为此展开激烈的竞争，土地作为竞争中的一种独特要素资源就被各地充分利用起来。无论是发展地区经济还是增加财政收益，征地都是一种不可或缺的手段，其在招商引资促进经济增长的同时还能带来长期性的产业税收，且商住用地的市场化出让更可以获得巨额的土地出让金等政府性基金收益。因此，大规模的征地可以使地方政府追求的经济增长和财政收益两者协调起来。现行征地制度下过低的征地补偿标准使得征地的成本被压缩，地方政府采用大规模征地的“以地谋发展”模式就成为理性的选择。

从财政压力的影响效应来看，相关估计结果显示，其系数均在1%的显著性水平上为正，说明财政压力对土地征收规模扩大具有显著的正向影响，这也与理论模型的预测一致。周飞舟（2006，2013）、陶然等（2009）认为，分税制改革所带来的财政激励是土地征收与出让的重要原因，本文的实证结果与这种观点一致。张莉（2011）、范子英（2015）的实证研究显示，财政激励对土地出让及土地财政并无明显影响，这与本文的研究结论有所不同。按照本文理论模型的推论，财政压力对土地征收规模的影响也有可能是负向的，但这种情况出现的可能性较小，也不太符合当前征地制度中补偿标准及征地成本低的事实，所以从现实来考虑，财政压力对土地征收具有正向影响是更为合理的。

从固定资产投资的系数来看，其为正且较为显著，说明投资对土地征收规模具有显著影响，这很符合投资驱动经济发展模式的现实情况。在分权体制下地方政府发展经济的竞争中，投资是一种重要的竞争手段，也是经济增长的直接拉动力量，而且投资审批权的不断下放使得地方政府拥有更大的自主权运用这种手段。无论是地方政府自身主动投资进行基础设施建设还是利用土地吸引民间投资和外商投资等，都会对土地形成巨大的需求，由此带来大规模的征地。更为关键的是，地方政府的投资冲动与其追求经济增长的晋升激励密切相关，这也间接印证了理论模型中增长激励因子能够显著推动征地规模扩大的假说。

为了进一步增强实证结果的稳健性，本文选取两个人均层面的财政分权指标进行估计，以验证财政收入分权和财政支出分权对土地征收规模的影响是否依然显著。基于人均省级财政收支占比的两个财政分权指标的估计结果显示，无论是财政收入分权还是财政支出分权，相应的估计系数基本上都显著为正，这就进一步说明本文的实证结果是稳健的。此外，财政压力的估计系数中有一列不显著但符号为正，其余均是显著的。征地面积的滞后项和固定资产投资的系数都是高度显著的，说明整体的估计结果相当稳健。

（二）中央政府与地方政府征地行为的差异性

本文进一步考察国务院批准的征地与省级政府批准的征地有何差异性，并将两类征地简称为中央征地和地方征地，其实际上都是由地方政府具体执行并用于地方经济发展。土地征收涉及一系列的经济社会问题，中央政府在批准征地时会考虑到众多的利害关系，如粮食安全、社会稳定、政府威信、农民安置、生活保障等。对于地方政府来说，保护耕地、粮食安全等类似于提供公共物品，其中可能存在搭便车的行为，即地方政府都期望其他地区承担起保护耕地的任务。从地方政府个体理性的角度来看，保护耕地很不划算，因为耕地的收益远小于转为非农建设用地后所获得的级差收益，故地方政府没有动力为保护耕地而减少征地，而是在征地方面存在更强烈的扩张冲动。除此之外，中央在批准征地时可能更多地考虑国民经济发展大局以及区域间的平衡发展，其目标具有全局性，而地方政府在经济增长竞争的驱动下会更多地根据自身的经济发展需要来决定征地与否。因此，在分权体制下，中央政府与地方政府的行为目标具有本质性的差异，中央政府的行为目标具有多重性，而地方政府的行为目标则更显单一的自利性，由此凸显了中央政府与地方政府在征地行为上的显著差异性。

1.中央征地与地方征地的基础回归。为了对征地行为存在差异性的推断进行实证检验，本文选择总量层面的财政收支分权指标进行估计，从具体估计结果来看，中央征地与地方征地的滞后项都显示出明显的差异性。中央征地滞后项的系数在5%的显著性水平上为负值，说明中央征地具有明显的反路径依赖性。地方征地却呈现出截然相反的行为模式，其征地滞后项的系数在1%的显著性水平上为正值，说明地方政府在征地中具有很大的路径依赖性，即当年征地规模越大，下一年的地方征地越可能延续这种趋势。

财政收入分权和财政支出分权对地方征地均具有显著的正向影响作用，而其对中央征地的影响都不显著。财政压力对土地征收的影响在中央政府与地方政府的征地行为之间则呈现出一致性，这也说明财政激励在土地征收中具有重要作用。从固定投资来看，中央征地的投资驱动性表现得更为明显，其估计系数相对于地方征地来说大了很多。

2.中央征地与地方征地的稳健性检验。为了增强实证结果的稳健性，继续选取人均层面的财政分权指标进行估计，相关估计结果表明，中央征地与地方征地在路径依赖性方面的差异性依然显著，人均水平的财政分权指标表现得不是很稳健，这可能与指标本身的构造有关，但其对地方征地整体的影响依然是正向的。

总之，中央政府的征地行为目标具有多重性，其会更多地关注经济社会发展的宏观大局，而地方政府的征地行为具有自利性，其更多的是考虑自身经济发展的需要，这也带来中央征地行为与地方征地行为的非协调性。

（三）土地征收的区域异质性

我国区域经济发展的分化现象比较明显，不同地区的经济发展水平不一样，东部发达地区的征地行为是否与中西部地区有所差异呢？本文通过对东部和中西部地区进行实证分析，探索不同区域土地征收的异质性特点。综合分析相关估计结果可以发现，东部地区土地征收与中西部地区土地征收的差异性主要体现在路径依赖性上，即中西部地区的征地路径依赖非常明显，而东部地区则显示出一定的反向路径依赖。

研究结论

中国式分权体制与特殊的征地制度相结合催生出地方政府“以地谋发展”的增长模式，分权体制下的财政激励和增长竞争激励都会推动地方政府进行大规模征地，这种双重激励也带来了财政收益和经济增长的双重收益，所以地方政府的征地冲动始终无法得到有效遏制。

本文在构建土地征收决策的动态最优化理论模型的基础上，基于省级数据采用动态面板模型进行了实证分析。研究发现，无论是财政收入分权还是财政支出分权，其对土地征收均具有显著的正向影响，而且这种影响十分稳健。同时，财政激励和投资驱动在土地征收的决定机制中发挥着重要作用，实证结果整体上也很稳健。中央政府的征地行为与地方政府的征地行为呈现出明显的差异性，地方政府的征地行为具有更强的路径依赖性，且财政分权对地方政府征地行为的影响也更为显著，而中央政府的征地行为由于具有多重目标性而表现出一定的反路径依赖性。由此，中央征地行为与地方征地行为呈现出一定的非协调性。此外，从区域层面来看，东部地区与中西部地区在土地征收路径依赖性方面的差异也比较明显。