公共危机治理中社会组织的角色审视与嵌入路径

文/徐顽强 张婷

【徐顽强系华中科技大学公共管理学院教授，张婷系华中科技大学公共管理学院博士生；摘自《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2021年第6期】

文献回顾与理论基础

社会组织在公共危机治理中的优势与功能已得到学术界与实践领域的高度认可。但现实中，参与治理主体的合法地位仍未明确、法律体系尚待规范、衔接配套制度缺失、自治组织基础薄弱、社会组织公信度不高等多重困境使我国社会组织在公共危机治理中的效能发挥大打折扣，社会组织在公共危机治理中的参与呈现片段化、碎片化与被动化倾向，可持续性与激励性不足，政府与社会组织之间长期持续合作的救灾网络也处于缺位状态。

公共危机治理是一个在特定危机情境下动态性的持续演变过程，因此，如何以一种整体性、动态性的视角观察社会组织在公共危机背景下作用的发挥、角色的扮演及转变，成为更好地理解并发挥其作用的关键要素。循着角色理论社会分析的理路，本研究将社会组织的角色扮演限定在公共危机治理这一角色情境中，将结构与过程纳入一定社会情境中的尝试并非仅仅将社会组织的角色发展历程投射到公共危机治理的情境之中，而是试图搭建一个公共危机情境下的社会组织角色扮演的“结构—过程”分析框架（见图1）。

图1 公共危机治理中社会组织的角色扮演分析框架

角色初设：公共危机治理中社会组织角色的一般期待

公共危机治理可划分为预防与准备、监测与预警、救援与处置、恢复与重建四个阶段。在公共危机治理的不同阶段，社会组织所扮演的角色有所区别，政府与社会对社会组织的角色期待也存在差异。

（一）预防与准备期：危机信息的搜集者

在公共危机治理的预防与准备期中，对社会组织的角色期待可以用危机信息的搜集者加以概括，社会组织利用其“亲民性”的特征搜集社会各领域的潜在危机信息，并尝试传达至相关政府部门。与此同时，社会组织在预防与准备期的角色实践活动还受其对自身在这一阶段的角色认知的影响，自主性与积极性是其是否愿意为应急预案体系建言献策、参与风险的排查与评估、宣传应急知识、利用其广泛的社会触角了解、收集并反馈社会矛盾、动员社会公益资源增加应急物资储备的关键，也是其增加在公共危机治理中参与程度及影响范围的社会资本。

（二）监测与预警期：危机防范的动员者

此阶段中预警信息的搜集及实时监控是核心，政府对社会组织的角色预期则主要围绕信息搜集展开。社会组织内部成员及社会组织间的互动网络是其搜集及确认信息的渠道，而社会组织的民间性及广泛性优势增加了其找到危险源、了解危机事件发展路径及传播链条的可能性，同时也为其社会动员能力奠定了基础。公众对于政府下达的紧急通知通常呈现一种漠然、与己无关的态度，此时社会组织则可发挥其作为政府与公众桥梁的作用，作为辅助基层政府、社区工作的重要力量积极参与到社会动员的过程中，充分利用多种手段，有针对性地教授公众危机防范及应对措施，减轻公众的忧虑和恐慌心理，引导公众提高文明素养和防护意识。

（三）救援与处置期：危机治理的协同者

社会组织在公共危机治理中的角色扮演过程，是社会组织在公共危机治理的情景下通过对变化着的角色情境的定义而行动的过程。追问影响社会组织的角色扮演过程的机制实则是探寻公共危机治理情境的变化及相应情境下角色互动对于社会组织的影响，展现出一幅动态性的互动与塑造相互作用的复杂情景。

（四）恢复与重建期：危机修复的协助者

经筛分洗涤后，混合物料进入砂水分离装置，利用不同物质的密度差异，可实现砂水分离、无机物质和有机物质的初步分离。经砂水分离后的无机物质经压榨后输送至砂斗车内，其有机质含量不超过3%，可回收利用。

适应与偏离：角色实践与角色距离的产生

在角色实践的过程中，权利义务的恰当行使是角色主体在特定情境中适应性良好的表现，然而，对于特定背景中角色的主体功能发挥也成为突破角色固着的重要衡量标准。同时，在实践过程中，也会出现角色偏离现象，即行为和行为效果与一般社会期待的偏离，主要表现为角色冲突、角色错位及角色失败等具体行为。

（一）角色适应：权利与义务的规范行使

角色扮演者对于所处社会情境的行为活动虽然有被动适应的成分，但角色理论视角下的角色扮演者也同时具有不断调适自身角色行为以适应社会情境的主观能动性，这种主观能动性是其对所处客观环境形势的主观性定义，保证其角色实践活动与客观环境的衔接性。这种衔接性有主观的成分，但在实践过程中角色扮演者又必须遵循客观存在或既定的组织原则，依据差异化的情境扮演差异性的角色。社会组织对公共危机治理情境定义的第一种表现是认为公共危机治理是政府的职责，自己虽可参见但并不是必然义务。其次，社会组织参与公共危机治理的能力也是限制其积极定义角色实践情境的重要原因。由此，社会组织对角色实践情境的定义被限制，难以在公共危机治理中实践其多重角色，角色功能的高效发挥仍依赖于社会组织自身的不断调试。

（二）角色失调：结构与功能的不当对接

角色偏离是社会组织在公共危机治理背景下对角色的认知出现偏误，从而直接影响其角色实践，产生的角色冲突、角色错位及角色失败等具体情境。公共危机治理过程中，当政府与社会对社会组织的角色在同一时间内存在多重要求时，社会组织在时间、精力与资源的分配上易出现角色冲突。此时，如果社会组织对其所要承担的多重角色间权利与义务的认知程度较低或没有充分理解，发生了权利与义务的错位运用行为，则会出现角色错位现象。角色失败是角色实践中最严重的形式，表现为组织功能的最终消退，面临着组织被解散的巨大风险。

互动与塑造：社会组织角色实践的影响机制

公共危机爆发后，政府部门对社会组织在这一阶段中的角色预期主要以危机治理的协调者为主，具体又表现为公众意愿的表达者、公共政策的影响者、社会资源筹集的补充者等多重角色。在政府的统一指挥之下，社会组织可以将危机救援与处置阶段中不同阶层社会公众的多元利益需求整合到一个系统化的平台中，构筑起政府与社会公众间沟通的桥梁，同时结合社会组织自身的专业优势，为相关政府部门在危机紧急状态下的决策提供专业知识及政策建议。社会资源筹集的补充者是这一阶段中社会组织的核心角色，而作为社会力量中与政府接触较为密切的参与主体，在此阶段还被预期成为公共危机治理中监督基层政府权力使用、防止基层政府权力滥用的重要角色。

（一）现实与束缚：角色扮演的情景布置

情景布置是社会角色扮演的特定角色情境，表现为特定角色情境下角色权利与义务的集合，是对特定情境下社会角色行为的现实规范。本文中的情景布置即社会组织在公共危机治理中参与时所面临的诸多设置。虽然近年来我国社会组织参与公共危机治理的比例呈递增趋势，政府部门也鼓励社会力量参与公共危机的治理，但总体看来，我国社会组织在公共危机治理中却面临着诸多情景布置不足的困境，并对社会组织角色扮演带来了诸多方面的影响。第一个影响便是法律法规的缺失导致社会组织参与途径困难。此外，社会组织角色扮演的情景布置不足还表现为管理制度的缺乏。我国社会组织在公共危机治理中的角色扮演是片段化、碎片化和被动化的，国家顶层设计的缺失与社会组织内部管理规范的缺失都是导致这一现实的重要原因。

（二）期待与隐忧：情景规定的政府活动

社会组织角色定位的差异性决定着其在公共危机治理中的功能嵌入路径。在公共危机治理中，社会组织依据其功能可以划分为专业服务型社会组织、应急保障型社会组织与综合辅助型社会组织，在差异化角色定位基础上，结合自身运作水平、专业能力、资源禀赋等制定差异性的行动策略。其中，专业服务型社会组织应注重自身专业技术资源在公共危机治理过程中的运用，以其专业功能的嵌入提升公共危机治理的绩效。应急保障型社会组织则应发挥其在应急物资筹集与分配、志愿者招募与服务等社会动员领域的灵活性优势，弥补应急资源在公共危机治理中短缺的问题。综合辅助型社会组织功能嵌入主要体现为利用其在常态活动下积累的社会资本及自组织优势，在公共危机治理中发挥整合作用。

此阶段中，政府部门权力的渐进让渡及社会组织公益性的本色使政府预期社会组织在恢复与重建期主要承担危机修复的协助工作，协助政府部门完成危机后的总结工作，并对危机后社会的重建建言献策。社会组织利用其行业覆盖的广泛性可以为灾后修复工作提供危机后评估与反思、危机防范指导、危机知识培训及演练等工作，帮助公众及企业树立恢复正常工作生活秩序的信心。此外，以社会保障和社会救助为主要形式的政府支持已难以覆盖大范围的弱势群体，社会组织的志愿性、专业性及灵活性等优势成为弥补政府角色缺失的关键要素，社会对其也产生了关爱弱势群体的角色期待。

公共危机治理中社会组织的角色实践虽然是在特定情景规定下的活动，且面临着诸多现实的束缚，但社会组织在公共危机治理中的实践仍然在持续进行着，其实践路径的探索与创新也成为其在公共危机治理中角色重塑的重要载体。以嵌入式理论为分析视角，探讨社会组织在公共危机治理中的嵌入路径是其角色重塑的有效实践手段。

（三）限制与调试：社会组织的情境定义

根据社会组织在公共危机治理中角色发挥的主观能动性强弱，可以将社会组织的角色适应划分为良好的角色适应及角色固着两种组织状态。良好的角色适应表现为社会组织在公共危机治理的预防与准备期、监测与预警期、救援与处置期和恢复与重建期能够进行适时的角色切换，以适应公共危机治理中多元主体协同合作的需要。制度化角色规范的路径依赖是社会组织角色固着的主要原因，特定的角色期待会成为规范社会组织行为、引导社会组织发展的“风向标”，当这种单一且固化的角色规范在实践中被不断强化后，则会引发社会组织在认知及实践中的角色固着现象。此外，社会组织对自身单一角色的强调也是其角色固着的原因之一。

将分离的6株单菌进行2天的活化培养，将培养至对数生长期的6株单菌各取1 mL进行混合，混合均匀后再进行活化，当构成混合菌群菌液的浓度达到108CFU/mL时，（YJ01）用含油的无机盐培养基进行下一步的培养.

角色重塑：公共危机治理中社会组织的嵌入路径

关于湖州市农村开展全域土地综合整治的思考（朱仲华） .............................................................................9-27

（一）差异化角色定位下的功能嵌入

规定情境是角色扮演者在塑造角色时面临和身处的各种情况的总称，对于角色动作的性质、样式和角色的心理活动起着关键的制约作用。公共危机治理中我国社会组织角色实践的情境是由政府行动的行政逻辑决定的。行政逻辑下政府对社会组织等社会力量控制力度的不断加强，也加速了政府对公共危机治理情境规定的显性化过程，即多元参与主体的角色实际是政府“导演”角色下的设定，公共危机治理情境是其“剧本”的现实背景，“剧情”的变化在一定程度上由导演控制着方向。由于公共危机治理情境这一剧本的复杂性，政府可能依据剧情需要在角色扮演的“前台”和“幕后”出现差异性的行动，从而可能在公共危机治理中社会组织角色的规定、资源的使用、行动的支持与监管方面出现双重甚至多重标准。

（二）角色比较优势下的资源嵌入

社会组织在公共危机治理中的资源嵌入可以从如下维度进行分解：第一，专业智力资源的嵌入，具体表现为不同行业、不同类别的社会组织专业知识的发挥；第二，经济资源的嵌入，社会组织通过资金募集、资源筹集等手段弥补公共危机治理中应急资源的短缺，并通过与政府部门、其他社会组织及公众的协同互动将所筹集的经济资源有效嵌入危机过程中；第三，情感与道德资源的嵌入，社会组织的公益及草根属性使其在公共危机中唤起公众的公共精神、引导社会公众应对危机的积极态度、促进集体共识的形成等具有一定的优势，因此，对社会公众情感与道德资源的嵌入也是社会组织在公共危机治理中角色重塑的关键资源。

各组动物每两周称量体质量，并观察精神状态、饮食、皮毛、大、小便等一般情况。实验第12周，称量体质量后，各组动物腹腔注射0.3 mL/100 g 10%水合氯醛麻醉后眼内眦取血，血液1 500 r/min离心10 min后分离血清，采用全自动生化分析仪检测谷丙转氨酶(ALT)、谷草转氨酶(AST)、白蛋白(ALB)、总胆红素(TBIL)等肝功能指标，酶联免疫吸附法 (ELISA)检测大鼠血清透明质酸、层黏连蛋白、Ⅲ型前胶原、Ⅳ型胶原等肝纤维化指标。

2.情境激趣：作文中，教师精心创设情境，使学生有话可写，在轻松的氛围中，找到需要表达的内容 。记得有一次作文课上，我准备了几张纸条，上面写着“洋洋得意”“哈哈大笑”“愁眉苦脸”等有关人物表情的词语，找同学抽签并表演，其他同学根据他们的表情来写作，这样一堂课就在轻松的氛围中结束了，同学们兴趣浓厚。

（三）良性角色互动下的关系嵌入

社会组织与其他公共危机治理主体间良性互动关系的构建是其在公共危机治理中角色效能高效发挥的重要依托。但社会组织与政府的良性互动关系仍是其在公共危机治理中关系嵌入的核心要素。政府对公共危机治理中社会组织应急资源的及时输送、基层群众多元需求的满足及危机防范与应对知识的宣传等方面具有依赖性，而社会组织对政府也存在着危机治理资源与合法参与路径的依赖，因为社会合法性、行政合法性与政治合法性等多重合法性的获得是社会组织制度化参与公共危机治理的保障，也是其成为真正的公共危机治理参与主体并获得发展空间的必然需求。

结论与讨论

角色理论为社会组织在公共危机治理中的参与提供了一种动态性、持续性的观察视角，但实际而言，对社会组织在公共危机治理中角色定位及嵌入路径的探索，本质上仍然是对我国政府与社会关系的尝试性回答，以明确社会组织在公共危机治理中的角色定位、功能边界、权利与义务。健全相关法律体系与制度建设，搭建政府与社会组织协同治理公共危机的机制与平台，这些是政府作为导演角色能够为社会组织这一角色扮演者进行的情境规定。而社会组织自身则应从完善内部治理结构、强化角色的公益使命、加强角色的整体功能与专业化建设等多渠道着手，不断调试自身对于公共危机治理中的主观定义，以实现客观需求与主观定义的均衡对接，增强社会组织在公共危机治理中的话语权，提升我国公共危机治理的效能。