海南自由贸易港高质量发展成效与对策建议

符正平 王珏

提 要：

2022年是海南自由贸易港建设的攻坚之年，也是封关运作准备的关键之年。四年来，按照“逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系”的原则，海南深入贯彻落实自由贸易港建设政策，在经济水平、产业基础、营商环境等方面推动高质量发展，实现了“十四五”良好开局。下一阶段，为更进一步推进海南自由贸易港的高质量发展，海南应该高标准对接国际经贸规则，构建开放型经济体系；深化管理体制的灵活性与多样性，提升政府治理能级；健全产业集聚支撑体系，打造具有海南特色的产业集群。

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建设经济特区30周年大会上发表重要讲话，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），从“六大”要素的自由便利、现代产业体系、税收制度、社会治理、法治环境和风险防控体系六大方面为海南自由贸易港的建设发展指明了方向。四年来，海南深入贯彻落实自由贸易港政策，推进制度创新，全面深化改革，在营商环境、社会治理等诸多方面取得了阶段性成果。据统计，截至2021年7月6日，海南自由贸易港已发布13批共123项制度创新案例①，其中5项案例获得中央肯定、5项案例得到国务院大督查全国通报表扬，13项案例得到国家发改委、商务部等部门采纳，并在全国范围复制推广。海南在自由贸易港建设方面形成的突破性改革探索也成为海南省社会、经济高质量发展的强劲引擎。据统计，2021年，海南省地区生产总值增长11.2%，固定资产投资增长10.2%，社会消费品零售总额增长26.5%，居民消费价格指数上涨0.3%，城镇新增就业人数增长23.2%①，实现了较高增长、较低通胀、较多就业的优化组合。

（一）要素流动更加顺畅便捷

一是贸易更加自由便利。高标准建设中国（海南）国际贸易“单一窗口”，“一线放开、二线管住”制度试点扩展至海口两个综合保税区，起草完成封关运作各项准备工作清单及推进方案。发布中国首张跨境服务贸易负面清单《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》，印发并实施《海南自由贸易港境外人员参加职业资格考试管理办法（试行）》和《海南自由贸易港境外人员执业管理办法（试行）》。据统计，2021年海南省貨物贸易增长57.5%，首次突破千亿元；服务贸易增长55.5%，新型离岸国际贸易收支增长4倍②。

二是投资更加自由便利。出台全国最短外商投资准入负面清单和《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》，进一步推动自由贸易港投资自由化。获批建设中国（三亚）知识产权保护中心；成功举行中国海南国际文物艺术品交易中心揭牌仪式，完成在海南的文物艺术品“第一拍”；开展互联网处方药销售，进行首个省级电子处方中心平台首单业务流程探索；加大对药品市场准入支持，推动120种国内外先进医美类产品落地乐城先行区；组建海南省充换电一张网服务有限公司，推动实现“一个App畅行全省”。据统计，2021年海南省实际利用外资增长16.2%，新设外商投资企业增长92.6%③。

三是跨境资金流动更加自由便利。积极推动QFLP和QDLP试点，放宽外商投资企业外汇资本金使用范围等措施进一步扩大了海南自由贸易港金融开放规模。据统计，截至2021年末，海南辖区内共办理QFLP业务61笔，累计跨境净流入7.63亿美元；已落地QFLP基金45支，注册资本共计51.13亿美元；QFLP基金管理企业15家，注册资本共计4.4亿美元。辖区内银行为56家企业办理非投资性外商投资企业办理资本项目外汇收入或结汇所得人民币资金用于境内股权投资的业务，金融高质量发展态势良好。

四是人员进出更加自由便利。制定出台海南自由贸易港外籍“高精尖缺”人才认定标准、高层次人才分类标准和认定办法。选取三个试点职位面向全球招聘境外人员担任法定机构、事业单位、国有企业领导职务。全面放开对高校毕业生的落户限制。据统计，2021年前三季度海南引进人才15万人，同比增长99%。

五是运输往来更加自由便利化。设立“中国洋浦港”船籍港，建立国际船舶登记制度；出台新修订的《琼州海峡船舶定线制》和《琼州海峡船舶报告制》，使“海上高速路”更畅通。

六是数据流动更加安全有序。顺利推进首条国际海底光缆项目，获批海口区域性国际通信业务出入口局，开通海南自由贸易港国际互联网数据专用通道。中央网信办、工信部等部门支持在海南开展国际互联网数据交互和数据跨境流动安全管理试点。

（二）现代产业格局逐步形成

2021年5月发布的《海南自由贸易港投资新政三年行动方案（2021-2023年）》指出：“海南省将通过实施三年投资新政，在发展旅游业、现代服务业和高新技术产业三大主导产业基础上，将热带特色高效农业和制造业纳入鼓励发展的范畴，构建‘3+1+1’现代化产业体系”。据统计，2021年，海南省“3+1”主导产业增加值占比达70%。一是继离岛免税新政之后，2021年海南自由贸易港旅游产业呈现新发展格局。打造“健康游 欢乐购”、“亲子游 青春季”等五大主题IP；推出300余场主题营销或节庆活动；签约、开工32个旅游文体产业项目；全省多个市、村、镇被列入省级全域旅游示范区、全国乡村旅游重点村名录和全国乡村旅游重点镇名录。据统计，2021年，海南全省接待游客总人数超8100.43万人次，同比增长超过25.5%，实现旅游总收入达1384亿元，同比增长58.6%。二是高新技术产业集群效应进一步彰显。发布《洋浦经济开发区促进先进制造业发展优惠政策十条（试行）》，加快培育先进制造业产业集群。博鳌乐城先行区引进特许药械超过180种，特许药械使用患者人次同比增长10倍。据统计，2021年，海南省新增高新技术企业364家，全产业链产值增长15.8%①。三是现代服务业实现快速增长。据统计，2021年海南实际使用外资35.2亿美元，现代服务业实际使用外资32.2亿美元，占全部外资比重达91%，现代服务业十大领域已全部到资。

（三）税制竞争力逐步提高

一是贯彻落实“零关税”、“低税率”。落实“两个15%”所得税政策，落地实施海南自由贸易港国际运输船舶增值税退税、“零关税”船舶进口、启运港退税、进口原辅料“零关税”正面清单、进口交通工具及游艇“零关税”正面清单、自用生产设备“零关税”负面清单等政策。其中，从首单辅料“零关税”政策的运用，到后续300余单的顺利完成，累计为企业减免税款超4亿元，政策红利持续释放。在税制简化方面，推出“十六个税（费）种‘一次填表、一次申报、一次缴款’”，切实减轻办税负担。二是逐步推进简化税制改革。率先推出税库联动退库新机制，退库时间压缩至1.7个工作日，提速85.8%；率先实现跨省异地电子缴纳社保费、微信缴纳城镇垃圾处理费并获取电子票据。

（四）社会治理效能持续提档升级

一是政府职能改变释放活力。建立完善“网上办”、“掌上办”、“智能秒批”、“全省通办”、“跨省通办”、“一件事一次办”等优化服务清单。目前55.6%的政务服务事项实现“不见面审批”，30个涉及多部门且相互关联的事项实现“一次告知、一套材料、一次申请、一套流程”，1038个政务事项实现“跨省通办”。率先建成全省一体化信用信息共享平台，实现全省市县信用平台全覆盖，全省一个平台、一套标准“管进管出”。推动重点行业信用分级分类监管，截至目前已有25个厅局建立涉及38个领域的信用监管制度，企业经营更为自由便利，信用状况持续向好。信用“惠民便企”应用场景不断扩展，拓展实施32项行政领域信用应用。二是城乡治理水平显著改善。区域协调发展揭开新篇章，正式实施儋州洋浦一体化，建立完善南北两大经济圈一体化省级统筹机制。城市功能优化，全省老旧小区改造项目开工450个，常住人口城镇化率提高到61.1%，5G网络实现市县主城区室外连续覆盖、重要区域热点覆盖。

（五）法治建设扎实推进

一是立法成果丰硕。颁布实施《中华人民共和国海南自由贸易港法》；审议通过反走私暂行条例、热带雨林国家公园条例等10件法规；修改红树林保护规定等4项法规；出台海南自由贸易港公平竞争条例、反消费欺诈规定、市场主体注销条例和知识产权保护条例等4部地方性法规。二是营造法治化营商环境。研究出台服务保障民营经济健康发展16条措施；搭建服务民营企业检察“直通车”，为民营企业提供精准法律服务，坚决打击侵害民营企业合法权益的行为。出台《知识产权行政执法与刑事司法衔接实施意见》，并印发规范性文件，形成司法保护和行政保护合力，有效打击侵犯知识产权违法犯罪行为。三是国际化法律服务稳步拓展。成立中国国际经济贸易仲裁委员会海南仲裁中心、中国海事仲裁委员会海南仲裁中心，海南自由贸易港知识产权法院成功揭牌，海南自由贸易港国际化法律服务能力稳步提升。

（六）风险防控能力显著提升

一是“互联网+监管”模式有效提升监管效率。涉海旅游“一船一码”新监管模式把5个监管单位的32项数据进行协同，提高了监管效率，让海南省政府与涉企单位、涉海旅游主体之间真正做到“有事必应、无事不扰”的监管。二是重大风险防控化解有力。疫情常态化精准防控，2021年未发生聚集和扩散性疫情，全人群疫苗接种率和全程接种率居全国前列。启用离岛免税商品溯源码管理，严厉打击“套代购”行为，初步建立风险发现和协同处置机制。

（一）高标准对接国际经贸规则，构建开放型经济体系

一是促进由要素流动型开放向制度型开放转变。要素流动型开放的特征主要体现在边境措施，而制度型开放的特征主要表现在边境内措施，因此海南自由贸易港下一阶段应加强边境内措施的开放，通过高标准对接国际经贸规则，在行业规则、标准、管理制度等领域实行更深层次的开放与改革。二是制度创新成果更加系统集成。大型项目是系统集成型制度创新的重要抓手，大型项目往往涉及多个部门，多项规则制度，通过大型项目的引进、落地、开展，有利于打通各部门、各环节，有利于对现有的规章制度进行突破与修正；对大型项目采用“标准制+承诺制+过程监管”的模式將有助于促进制度的集成创新。三是促进标准化开放政策向定制化开放政策转变。关于自由贸易港的开放政策，海南应对不同产业、不同区域，设计不同的开放政策。例如，对于现代服务业来说，人才是其发展的要素之一，如何吸引、留住国内外人才是现代服务业发展政策的重要组成部分；而对于先进制造业来说，解决“准入不准营”问题是制定促先进制造业发展政策的重中之重。

（二）加强管理体制的灵活性与多样性，提升政府治理能级

一是探索法定机构的分类改革。法定机构存在众多模式，如迪拜自由贸易港采用聘请专业人才的管理模式，陆家嘴金融城发展局采用企业法人的模式。海南自由贸易港可依据产业、园区的特色及发展需要分类推动法定机构改革，例如，三亚崖州湾科技城可借鉴迪拜自由港聘请专业人才管理的方式设定法定机构。二是加快赋予行业组织、社区等社会主体更大自主权。国际自由贸易港一般是“小政府大社会”，社会组织尤其是商人组织高度发达，海南自由贸易港在下一阶段的发展中，通过建立商人自治体系、完善基层社区建设等路径，有助于形成广泛且有序的社会参与。

（三）健全产业集聚支撑体系，打造具有海南特色的产业集群

一是持续加强旅游产业的核心竞争力，延伸旅游业态，形成购物旅游、生态旅游、会展旅游、医疗康养旅游为主，多种旅游形态共同发展的“生态闭环”型旅游业态模式。例如，在购物旅游方面，进一步丰富免税店商品种类，完善免税店退税机制，给消费者提供更多、更便捷的消费途径。二是探索挖掘更多高新技术项目落地海南，使海南成为众多高新技术产业集聚的新“蓝海”。例如，数字经济领域，以5G为突破口，积极探索“5G+物联网+AI+大数据”的融合应用，赋能教育、医疗、工业互联网、生态环保等行业的智慧化转型升级，助力“智慧自贸港”建设。三是进一步推进现代服务业领域的对外开放，促使更多现代服务产业集聚发展。例如，设计产业发展方面，充分利用“人员进出自由便利”这一政策优势，承诺自然人流动的市场准入和国民待遇，以自然人流动服务的方式进一步推动海南设计产业的发展，为加快建成海南国际设计岛奠定基础。

（四）强化双边、多边合作，构建高水平合作平台

一是加强与东南亚国家的交流合作，打造与东盟的合作示范区。充分利用第七航权和洋浦港启运港退税等重大政策利好，巩固现有国际航线，加密与东南亚国家在海空领域的航线。充分发挥RCEP和自由贸易港政策的叠加效应。在货物贸易领域，在海南自由贸易港封关之前，逐步探索丰富、扩大海南自由贸易港“零关税”清单种类；在服务贸易领域，澳大利亚、新加坡、日本、韩国等7国均采用负面清单方式，海南自由贸易港出台的中国首张跨境服务贸易负面清单，为海南自由贸易港与RCEP国家间的贸易合作奠定良好基础。二是促进与粤港澳大湾区联动发展。在港航一体化方面，完善航道、铁路、公路等集疏运网络，建立海南与粤港澳大湾区之间的多式联运体系。通过强化海南港口与大湾区港口的业务联系，整合琼粤港澳各地的物流公司、码头、货运代理人、船舶代理人等相关数据资源，推进重点航道的一次申报、一次查验等区域口岸通关一体化试点改革，加快推进海南与粤港澳大湾区实现港航一体化，打造国际航运枢纽。在交通互联互通方面，充分发挥湛江的地理优势，完善琼粤两省省际交通运输网络，新开或加密海南至粤港澳的航线，采用香港和珠海机场的代理经营模式等方式，加强海南自由贸易港与大湾区在航空领域的合作。

（作者分别为中山大学自贸区综合研究院院长、教授；中山大学自贸区综合研究院博士后）

①数据来源：海南省政府网站（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202107/ff54d8b870e04de6b2327d03ff567185.shtml）。

①数据来源：《2022年海南省政府工作报告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

②數据来源：《2022年海南省政府工作报告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

③数据来源：《2022年海南省政府工作报告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

①数据来源：《2022年海南省政府工作报告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。