海南自贸港“零关税”改革：制度设计、实施步骤与政策建议

汤婧

提 要：

从海南自贸港建设初始至今将近两年的时间里，“零关税”制度建设持续推进，随着海南自贸港的“零关税”清单分批逐步落地，贸易自由便利化的政策红利不断释放。在推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的大背景下，海南自贸港关税改革已经在消费领域成为加速国内国外双循环的助推器。海南自贸港“零关税”改革之路仍任重道远，未来应始终坚持分阶段、分步骤地动态有序推进，以简化繁、从复合向单一完善清单管理，以供给侧结构性改革为根本原则调整清单，从而发挥“零关税”制度在促进贸易和投资可持续增长中的重要作用。

（一）分步骤分阶段，动态、有序推进“零关税”制度建设

“零关税”是海南自由贸易港建设方案中的核心制度之一，但是“零关税”不可能一蹴而就，具有阶段性和趋势性的发展特点。按照《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）的设计，“零关税”制度改革应分两步走：第一阶段是全岛封关运作前；第二阶段是全岛封关运作后。

在2025年全岛封关运作前，即在“十四五”时期，海南将通过落地实施“一负三正”四张清单，实行部分进口商品“零关税”政策，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。

在2025年全岛封关运作、简并税制后，对进口征税商品目录以外、允许海南自由贸易港进口的商品，免征进口关税。以联运提单付运的转运货物不征税、不检验。

（二）以简化繁实施“零关税”制度，从复合清单向单一清单转变

从国际经验来看，“零关税”的最终制度安排是对进口征税商品目录之外的所有进口商品免征进口关税。目前，《总体方案》中明确了2025年前重点任务之一是“实行部分进口商品‘零关税’政策”，即三正一负“零关税”清单（见表1）的动态管理制度，正面清单涉及对岛内进口用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇，对岛内进口用于生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动（或服务贸易过程中）所消耗的原辅料，以及对岛内居民消费的进境商品；负面清单仅涉及对企业进口自用的生产设备。“零关税”制度的总体设计方向应该是从“复合清单”向“单一清单”转变，逐步简化完善关税税目和税率。

相比较香港与新加坡，这两个自贸港的“零关税”制度的特点是清单简短且单一，即只列一个清单，仅对清单上的进口商品征收关税，清单外的进口商品均免征进口关税。对照世界最高水平开放形态建设海南自由贸易港，封关运作下“零关税”制度的完善，将朝着两个方向推进：一是循序渐进整合“零关税”复合清单管理制度，向“零关税”单一清单管理制度转变，将需要征收关税的进口商品集中在统一的目录中；二是逐步形成简短的清单关税管理制度，做到除了清单上列明的货物外，真正实现一线备案式登记的“零关税”准入。

（一）2025年以前

1. 重点落实消费品“零关税”清单并按需灵活调整四张清单

目前，海南自贸港“零关税”改革重点在于尽快出台并落实海南自贸港“零关税”居民消费进境商品清单。清单应综合考虑自贸港“零关税”市场发展情况以及本岛居民的生活需求，特别是要与现行的离岛免税形成优势互补，在商品货源、需求结构上进行差异化布局，既能够做到让本岛居民切实享受到海南自贸港的政策红利，又能够为海南免税品市场挖掘新的增长空间。

消费品“零关税”的市场空间，主要取决于海南本岛居民的消费能力，正面清单上罗列的清单商品范围，以及如何定义海南本岛居民，年度免税额度等方面的要素条件。从消费品免税销售市场的角度来看，免税零售和跨境电商两个渠道的商品本质上均为免税品。但是从制度设计和实施经验来看，跨境电商在国内外的产业配套基础设施以及境内外仓储物流、转运清关等环节都具有较为成熟的运作经验，因此，在海南自贸港居民消费进境商品“零关税”制度建设初期，可以优先借鉴跨境电商的相关制度安排。

与离岛免税和跨境电商模式相比较后（见表2），居民消费品“零关税”制度的实施以降低岛内居民生活成本为目标，因此，应结合“离岛免税”和“跨境电商”两个模式的最优制度：在免税范围上，应免征关税、进口环节增值税和消费税；在税目品类上，可以采用包含了72个大类1476个品种的跨境电商免税商品目录，并在此基础上进行适度拓展；在交易限额上，也不应低于跨境电商2.6萬元的额度，可以略高于该限额。在单次购买数量和限额上，可以不设限。因为日用消费品的特点是需求多样化且数量大、次数频繁，这对进口日用消费品免税模式的便捷性要求较高，尤其在提货方式上，更应该满足实现即买即提。

但是，单从关税收入角度来看，跨境电商本身已经将关税免除，所以可以预期，对中高端进口日用消费品而言，如果“零关税”居民消费进境商品清单在范围上与跨境电商没有较大突破，则关税减免的效果和关税对市场零售价格的影响都将十分有限。

2.关税收入估算

根据海南省统计局、国家统计局海南调查总队联合发布的数据，将海南自贸港实施前后的关税收入情况进行对比可以看出，随着海南自贸港的稳步推进，海南关税减免显著，关税收入持续降低（见图1）。

从2020年7月海南自贸港总体方案开始实施起，直到2021年5月共11个月的关税收入情况来看，每月关税同比下降幅度的平均值达到26.76%。

同时，按照海南省历年关税收入数据来看，2016年开始，海南全省的关税收入在持续下降，除了2017年海关关税大幅增长，其主要原因是2017年海南实行了“大企业进入、大项目带动”战略，根据海口海关统计显示，2017年海关收入的前十名纳税企业共纳税20.59亿元，占税收总额的77.4%。在前十位税源商品中：石油原油、汽车配件、钢材纳税额均超过亿元。随后，关税收入规模逐年下降。

2019年同比下降约17.63%，2020年同比下降达到19.47%。从国际环境来看，在2020年疫情席卷全球，国际贸易大幅萎缩的背景下，海南自贸港当年的货物贸易进口增速仍达到16.8%，而关税收入却显著下降。2021年海南自贸港关税收入同比增长3.6%，但是货物贸易进口同比增速则达到73.6%，与2019年相比，货物进口规模增长超过一倍，但是关税收入规模却下降16.6%。可见，关税收入规模的变化与2020年海南自贸港“零关税”政策的持续有效落实有着密切联系。

此外，由于“零关税”政策均在2020年底以及2021年才陆续颁布，多数企业还处于免税资格申请进程中，因此关税免除的政策效果有一定的滞后性，预计随着“零关税”清单管理制度的稳步实施与灵活动态调整，将会有更多的市场主体享受到政策红利，政策落实效果也将在2022年进一步释放（见图2）。

基于以上分析，可以预计海南2025年封关运作之前每年关税收入规模将维持在6亿元人民币左右，即使海南自贸港货物进口规模不断扩大，关税收入也不会有显著增长，甚至会有所降低。

（二）2025封关运作后

1.制定单一关税清单，采用负面清单管理制度

在封关运作后，取消“三负一正”“零关税”清单制度，合并削减为单一“关税清单”——《海南自贸港进口货物关税征收清单》。清单税目设置逐步缩短，以“开放”换“增量”。

首先，对标国际最开放的自贸港中国香港地区和新加坡的做法，海南应考虑采用负面清单管理制度，对《海南自贸港进口货物关税征收清单》内的进口货物按现行国家税率征收关税，清单外的进口货物实行“零关税”。

其次，清单税目则要做到最大程度的简化。从当前 “三负一正”“零关税”清单管理制度实施成效来看，正面清单所涵盖的范围并不能覆盖并满足海南经济发展以及人民生活消费对于进口免税品的所有需求。因此，在需求市场旺盛的情况下，封关运作之后，“零关税”的政策红利在多大范围内开掘进口货品的免税空间，这是摆在中央相关部委和海南政府面前的首要问题。而这一问题的核心在于关税负面清单目录中的税目和税率设定。

2. 2035年以后形成“超级简短”负面清单

按照《总体方案》中提出的“借鉴国际经验，坚持高起点谋划、高标准建设，主动适应国际经贸规则重构新趋势，充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排，形成具有国际竞争力的开放政策和制度……”，《海南自贸港进口货物关税征收清单》可以综合借鉴中国香港和新加坡等国际自贸港的先进经验，形成高水平、高标准的开放局面。

迪拜具有世界上税负最低的自贸区，区内企业生产所需要的机器、设备、零件和必需品一律零关税，自贸区外对进口商品征收关税和消费税，一般关税税率为5%，消费税仅针对五类产品征收，例如烟草和烟草制品、电子烟具及相关烟具中使用的液体、能量饮料则征收100%消费税，饮料和含糖饮料、软饮料征收50%的消费税。新加坡只针对烈性酒征收关税，同时对烈性酒、烟草制品、机动车辆、石油和生物柴油的混合物这四类进口商品征收消费税。相比较，香港的关税设置更为简单，只针对酒类、烟草、碳氢油类、甲醇这四类商品征收关税，香港称之为“应课税品税”。在关税税制安排上，各个国家或者地区也采取不同税制。以烈性酒为例，香港采用从价税制；新加坡采用从量税制收取关税和国内消费税。

3.市场规模的估算

未来，海南自贸港“零关税”制度下的贸易增量主要体现在两大方面：一是来自于离岛免税商品；二是来自于居民消费进境商品。

（1）关于离岛免税规模的估算

据海口海關统计，自2020年7月1日海南自贸港离岛免税购物新政实施至2020年12月31日，海南自贸港离岛免税品销售2382万件、金额达到199.9亿元，较上年同期分别增长158.2%、 191.6%；2020年离岛免税销售额274.8亿元，同比增长103.7%；2021年，离岛免税规模达到495亿元，同比增长80%。2021年增速有所下降的主要原因在于海南离岛免税购物受疫情影响较大，全年国内局部地区疫情反复、旅行受限，海南离岛免税销售受到一定冲击。但是，在当前出境旅游因疫情受阻的大背景下，海南已经成为中国香港、韩国等传统购物目的地的替代选择，短期内这种趋势仍将持续。

未来，随着国内疫情受控，离岛免税政策将发力释放消费潜力，免税购物人数渗透率和客单价将不断提升，海南自贸港离岛免税市场会呈现出更具活力的发展态势。预计2022年离岛免税销售额有望翻番，规模将达到1000亿元，这将占中国免税消费10%的份额。按照每年增量200-300亿元的规模计算，到2025年封关运作时，预计市场规模将突破1300亿元。2035年预计离岛免税规模将超过4000亿元，接近5000亿元。

（2）关于居民消费进境商品规模的估算

2025年封关运作后实施负面清单管理制度，海南进口免税商品的消费市场，将迎来更大的增量消费群体。从人口基数来看，2020年海南常住人口大约为1008万人。以往历年的人口平均增长率为1%左右①，其中，城镇人口比例占海南常住人口比例为60.27%，且每年约以1%的增量在提升。未来几年海南城镇化率将持续增长，城镇化的速度将继续平稳下降，预计到2025年城镇人口比重将达到65%，2035年该比重预计达到70%。

2020年海南居民人均消费支出中，食品、衣着、生活用品这三项基本消费支出合计约10933元，每年同比增速在6%-8%之间，如果按照6%的增长率计算，2025年则达到15027元，2035年则达到26911元。估算居民消费进境商品占居民日用品消费支出的比例，可以借鉴中国轻工工艺品进出口商会发布的《中国日用消费品对外贸易报告（2018）》中的数据，上海进口日用消费品占轻工产品进口总额的比例约为27%，广东省为21.5%，北京市为13.1%。因此，我们以此为参考，将2020年海南居民消费进境商品占居民日用品消费支出的比例预估为11%，海南自贸港居民消费进境商品清单颁布前，该比例增速不会太快，最高增长至基本与北京持平。居民消费进境商品清单最迟也将在2025年前颁布，颁布后占比会有显著提高，将达到广东省水平，约22%。封关运作后，居民消费进境商品规模将进一步扩大，预计2035年居民消费进境商品占居民日用品消费支出的比例能够达到35%。

因此，在《海南自贸港“零关税”居民消费进境商品清单》颁布实施后，可以预估，海南自贸港2025年居民消费进境商品销售规模将到达250亿元人民币，2035年将达到849亿元人民币（见表3）。

（一）“零关税”制度的政策细则应着眼于供需结构，避免“嫌贫爱富”导致居民对海南自贸港建设获得感不足

海南自贸港“零关税”清单管理制度设计应围绕两大特点进行设计：一是灵活性。清单需要根据海南实际需要和监管条件进行动态调整，在封关运作前会不断对正面清单进行扩大调整，对负面清单进行缩短调整，经过多輪调整的压力测试后，争取在2025年能够以代表最高贸易开放程度的负面清单进行封关。二是受益性。清单政策的受益面要广泛，不局限于加工制造业、旅游业，更要考虑到研发设计、检测维修等生产性服务业，医疗健康、会展服务等现代服务业以及高新技术产业和热带特色高效农业的发展。同时，“零关税”政策还要考虑到海南岛内居民的获得感，离岛免税的火热程度和销售业绩虽然在拉动海南消费回暖、境外消费回流方面效果显著，但是因为目前“零关税”居民消费进境商品清单迟迟未出台，导致海南自贸港本地居民对“零关税”政策优势所带来的获得感不明显。对于本岛居民，海南自由贸易港能惠及岛内居民的“零关税”核心红利政策是尽快出台并落实能够满足居民日常生活需求的“零关税”居民消费进境商品清单。

（二）弱化关税的财政职能，增大“零关税”改革带来的社会经济效益

海南自贸港对大多数进口产品实行“零关税”，关税收入将显著下降，在一定程度上会造成中央税收收入减少。但是，从规模上计算，海南关税收入的缩减不会对中央税收构成税基侵蚀风险。根据测算，2018年海南关税收入9.5亿元，全国关税收入2847.75亿元，海南进口关税仅占全国关税总收入的0.3%，即使全部减免，不会直接减少税基，对中央财政收入影响较小，相反可以获得大量产业投资和贸易，促进新增所得税和增值税收入。因此，海南自贸港在进行关税改革制度设计时，应着眼于利用“零关税”制度促进贸易和投资之间的可持续增长；应统筹考虑整个税收体系的设计，把关税改革与海南自贸港税制改革衔接起来配套进行，同步推进将有利于海南自贸港整个税制改革目标的实现。

（三）抓好“零关税”政策落地，有力有序推进全岛封关运作

“零关税”制度政策的试点实施已经先期成为海南自由港货物贸易自由化便利化监管制度的亮点之一。从落地实效来看，现阶段，“零关税”制度政策的落地仍集中在压力测试范围内，虽然“零关税”自用生产设备负面清单、“零关税”原辅料清单、“零关税”交通工具及游艇清单都已经相继落地实施，且政策红利初显，但是仍存在因试点范围受限、缺乏应用场景，压力测试效果不明显的问题。因此，未来在海南自贸港全岛封关运作准备工作中，一是应扩大压力测试政策适用范围，有效发挥“一线放开”的压力测试效应。封关试点范围的扩大既要规模化又要精准化。规模化是在更多具备条件的区域内扩大开展封关试点；精准化是根据实际需求、区域产业的特点以及功能的发挥，进一步扩大试点范围。二是通过配套制度以及智能化、信息化等手段加强智慧监管。“零关税”制度下货物贸易的自由化和便利化要以风险安全可控为前提。一方面，海关等监管部门应出台具有针对性的货物监管细则，以规范“零关税”原辅料、自用生产设备、交通工具及游艇等在海南自由贸易港内仓储、生产加工、耗用、运输等方面的监管。另一方面，构建高效、便捷以及安全可控的智慧监管体系，连接多个政府部门，从申请、申报、审批、许可、通关、支付等全流程实现可视化、协同化监管。

参考文献

1.迟福林，郭达，郭文芹. 《构建新发展格局下的海南自由贸易港》，《行政管理改革》2022年第1期。

2.苏铁.《落实海南自贸港“零关税”的思考》，《中国财政》2020年第24期。

3.杨宝强.《海南自贸港政府管理中的跨部门协同》，《对外经贸》2021年第11期。

4.《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，https：// www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/dffzgh/202104/ P020210428646025031658.pdf.

（作者为中国社会科学院财经战略研究院副研究员。本文为海南省财政厅“海南省自贸港税制改革”课题项目的阶段性研究成果）