美国技术性贸易壁垒的新态势与中国的应对策略

纪建悦 许 瑶 刘路平

自美国次贷危机以来,世界经济发展缓慢,诱发了相关国家通过设置贸易壁垒来保护本国经济发展的动机。随着世界贸易组织(World Trade Organization,WTO)对传统贸易壁垒的约束不断趋紧,加之发展中国家和发达国家在经济、技术和管理等方面的差距拉大,技术性贸易壁垒逐渐发展成发达国家进行贸易保护的重要手段之一。作为世界发达国家之首,美国的经济、科技水平位于全球领先地位,其通报的技术性贸易壁垒数量居于全球首位。近些年,随着美国就业问题日益严峻,贸易被认定为失业的主因,致使贸易保护主义抬头,为美国技术性贸易壁垒的发展提供了更大的发展空间。基于此,本文将深入分析美国技术性贸易壁垒的新态势,总结其对中国经济的冲击,并进一步探讨中国应对美国技术性贸易壁垒的具体策略,这对中国对外贸易的持续平稳健康发展具有重要现实意义。

一、美国技术性贸易壁垒的新态势

技术性贸易壁垒(technical barriers to trade,TBT)是指一个国家或地区为了限制其他国家或地区的商品、服务和投资进入本国或本地区市场而采取的一些强制性或自愿性的技术性措施。技术性贸易壁垒有狭义和广义之分,广义的技术性贸易壁垒不仅包括狭义的TBT(WTO《TBT协议》规定的技术法规、标准以及合格评定程序),还包括SPS(WTO《SPS协议》规定的动植物卫生与食品检疫措施)、包装和标签要求、绿色壁垒、信息技术壁垒等。本文主要采用广义技术性贸易壁垒的相关数据对美国技术性贸易壁垒的新态势进行分析。

(一)通报数量显著上升,涉及范围持续扩大

中美互为重要的贸易伙伴,但贸易摩擦一直不断,尤其是美国前任总统特朗普上台以来,以“贸易战”为主要抓手,其技术性贸易壁垒的通报数量明显提升。如图1所示,在2014—2017年美国技术性贸易壁垒的年均通报数量为133项,而到2020年该数据已增至199项,美国技术性贸易壁垒的通报数量整体呈现波动上升趋势。在2014—2017年美国平均每年向WTO通报的TBT数量仅有85项,在2018—2020年通报的TBT数量基本保持在118项左右,约是以往水平的1.4倍。相较于TBT,SPS通报数量的上涨幅度更加显著,在2014—2017年美国SPS通报数量平均为48项,在2018—2020年该通报数量增长了近一倍,达到81项。虽然SPS通报数量的上涨势头十分迅猛,但截至2020年,SPS的通报数量仍低于TBT通报数量。

图1 2014—2020年美国技术性贸易壁垒的通报数量情况

除通报数量快速上升外,美国技术性贸易壁垒涉及范围也逐渐扩大,已深入到了产品的开发、生产、包装和分销等全产业链各个环节。例如,美国针对产品中的有毒物质实行重要新用途规则(Significant New Use Rule,SNUR),该规则要求产品从生产、加工到分销等各个环节都需要进行有毒物质检测,以确保产品在各环节的安全。近些年,美国对产业链各环节的要求更加严苛、细致,美国更新SNUR的频率也明显加快。据美国环保署(U.S. Environmental Protection Agency,USEPA)官方网站公布,仅2019年美国环保署就计划将192种有毒物质的检测范围从生产环节扩大至加工和分销环节。面对美国对产业链各环节规定的不断升级,其技术性贸易壁垒的涉及范围将持续扩大。

(二)以技术、资源密集型产品为关注重点

为了更好地分析美国技术性贸易壁垒,本文根据海关二级编码(Harmonized System,HS),将所有产品划分为七大类别,分别为食品类、矿产资源类、橡胶皮革类、非金属制品类、纺织品及饰品类、玩具家具类和电器设备类。如图2所示,美国技术性贸易壁垒涉及全部七大类别的产品,各类别产品所占比重存在较大差异,且随着时间推移,其比重也出现了较为明显的变化。其中,电器设备类产品(技术密集型产品)、矿产资源类产品(资源密集型产品)的占比连续多年保持在七大类产品中的前两位,是美国技术性贸易壁垒的重点关注对象。相比之下,食品类产品(劳动密集型产品)的通报情况表现出截然不同的趋势,2016年后食品类产品的通报占比在出现小幅度上升后下降,2020年该产品通报数的占比已降为13.1%。

图2 2014—2020年美国技术性贸易壁垒产品结构情况

美国在特朗普、拜登两任总统任期内,技术性贸易壁垒的关注重点有所不同。在特朗普执政前期,电器设备类、矿产资源类以及食品类产品依次是遭受技术性贸易壁垒最多的前三类产品,美国国会就此提出的技术性贸易壁垒的相关法案数量超过立法总数的80%。但是在特朗普执政后期以及拜登任期内,美国技术性贸易壁垒的重点则逐渐转移至电器设备类以及食品类产品两类上,其中电器设备类产品依旧是遭受壁垒最多的产品。美国国会官方网站数据显示,二者所占比重发生了较大变化,较上一阶段而言,电器设备类产品立法比重约增加了3个百分点,食品类产品立法比重约增加了14个百分点。

(三)强制性认证标准增多,贸易壁垒标准升级

美国的认证标准分为自愿性标准和强制性标准,随着加大对进口产品的管控,美国将大量自愿性标准改为强制性标准,既包括ISO9000认证(International Organization for Standardization,ISO)、ISO14000认证、环境标志和有机食品认证等自愿认证的国际标准,也包括电器设备类产品的UL(Underwriters Laboratories)认证、药品领域的FDA(Food and Drug Administration)认证等美国国内标准。

美国技术性贸易壁垒的标准也逐渐升级,主要表现在两个方面:一是技术标准的细化程度和难度提高。从美国ASTM标准(American Society of Testing Materials)的更新中能够清楚地看出,相较于往年的规定,新标准的门槛有了明显的提升。电器设备类产品中汽车方面,在2017—2021年美国共提交了三项关于智能汽车安全标准问题的法案,其进口标准逐渐提高。二是美国的合格评定程序更加严苛。美国拥有世界领先的先进技术,这既能够提高美国的产品质量,也能够帮助美国实现更高的检测精度,使美国在评定程序的制定上拥有更大的优势。

(四)与环保、人权等问题进行融合

近些年, “人权”不仅成为美国推行霸权主义的外交手段,在贸易中的使用也逐渐频繁,美国多以人权问题中的“强制劳动”为借口设置技术性贸易壁垒。2018年,美国借口“强制劳动”先后对包括泰国、中国和马来西亚等在内的多个国家进口的产品发布入境禁令,尤其是所谓中国的“人权”问题更是成为美国技术性贸易壁垒攻击的焦点。从特朗普任期的后半期开始,美国借口新疆存在“强制劳动”问题,先后宣布禁止新疆生产的服装以及含新疆棉的所有中国产品进入美国市场。截至2021年3月,拜登政府已经提出了2项相关法案,限制入境的产品范围也从新疆生产、加工的产品进一步升级到采用新疆原料的任何涉疆产品。

在环保问题方面,世界环保组织、世界自然基金会等各国际性环保组织提倡各国政府及相关的政策制定者设置严苛的进出口绿色技术标准,以保障生态环境安全及民众的生命健康,这一倡议一定程度上促进了自然环境的恢复,但也为美国技术性贸易壁垒的增多提供了新的借口。在实际操作中,美国以环保为由实行隐蔽的贸易保护,设置严苛的环保标准,以此达到限制国外产品进口的真实目的。尤其是近几年,美国环保标准改革的力度显著加大,据彭博新闻社2021年3月5日报道,美国环保署将禁止在制冷和空调中使用强效温室气体,新规则将在未来15年内将美国氢氟碳化合物的生产和进口减少85%。

(五)与知识产权尤其是专利技术紧密结合

将技术性贸易壁垒中的TBT与知识产权标准相结合,主要是因为相关产品的市场附加值更高,能够提高技术性贸易壁垒的影响力。美国知识产权壁垒的相关内容主要是“337条款”及各“301条款”,其中“337条款”在限制国外产品进口方面发挥着关键作用。美国的“337条款”规定,凡侵犯美国知识产权、损害美国本土产业利益的进口产品(主要针对中国)都需接受美国国际贸易委员会的调查,极大地增大了产品出口美国的风险。在2014—2020年间,美国337调查的数量明显增多,如图3所示,自2016年开始,美国每年发起的337调查数量激增,平均每年可达51.6次,其中2017年为58次,创近几年美国337调查数量的新高。虽然之后3年有所回落,但基本维持在每年48次左右,较2015年的36次增长了约33.3%。

图3 2014—2020年美国337调查数量情况

美国始终积极地推动多边和双边贸易协定中关于知识产权标准的制定,在多次就知识产权问题进行谈判失败后,特朗普突然退出跨太平洋伙伴关系协定。2020年美、墨、加三国签订《美国—墨西哥—加拿大协定》,制定了更加符合美国期望的知识产权保护政策,其中包括商业秘密保护、专利和版权条款的扩展、数字经济中的知识产权保护、强有力的监管执法和国际协调等广泛规定。由于知识产权能够提高技术性贸易壁垒的影响力,目前美国已经将其看作是其技术性贸易壁垒未来发展的重要方向之一。

二、美国技术性贸易壁垒新态势对中国经济的冲击

美国技术性贸易壁垒新态势表明,新时期的美国技术性贸易壁垒仍将会越发严苛、复杂。美国是世界上第一强国,同时也是中国的第三大贸易伙伴国,其技术性贸易壁垒出现的新态势必定会对中国的经济发展带来冲击。

(一)限制了中国出口贸易的发展

1.产品的出口竞争力降低

一方面,美国技术性贸易壁垒通报数量增多,标准逐渐升级,部分出口企业为了满足美国的技术标准和认证程序要求,增设相关的设备或加大生产技术研发以提高产品的技术含量,增加了企业的生产成本。另一方面,为了应对美国技术性贸易壁垒,企业需要承担产品的原材料采购、生产、物流和通关等各环节新增的费用,导致产品的生产成本增加、出口竞争力下降。尤其是当前美国技术性贸易壁垒涉及范围愈发广泛,对产业链各环节的要求愈加严苛,企业控制成本的难度进一步加大。 《中国技术性贸易措施年度报告(2020)》显示,2019年中国企业出口美国的新增成本达81.8亿元,占当年中国企业新增成本的50.76%,美国已经成为导致中国出口企业新增成本最高的市场。

2.产品的出口难度增大

由于美国技术性贸易壁垒中强制性认证标准增多,其标准升级迅速,致使产品申请、检测等认证程序变得更为复杂、繁琐,延长了中国产品出口的时间。例如,美国政府要求中国玩具产品必须出具由美国消费品安全委员会(Consumer Product Safety Committee,CPSC)认证的第三方检测机构提供的检测结果,导致中国玩具产品的入境时间延长。CPSC数据显示,目前CPSC认证的中国检测机构已经多达220家。美国借环保、人权等社会问题设置贸易壁垒,由于没有明确的硬性标准,话语权完全掌握在美国手中,因此增大了产品出口的难度。针对所谓中国的“人权”问题,美国多次以中国“强制劳动”为借口禁止中国产品入境。以新疆棉为例,中国是世界上棉花产量最大的国家,其中新疆棉的产量占85%以上,然而美国的人权制裁使外贸纺织企业必须放弃国内棉花供应,选择采购国外棉花以保证出口。中国纺织业的产业链上游基本被国外控制,意味着企业成本控制的难度加大,出口难度增大。此外,作为发展中国家,我国的环保水平与发达国家仍有较大差距,面对美国设置的绿色技术标准,企业需要建立绿色低碳的生产模式,承担环境监测、技术咨询、认证费用、污染物检测费用等一系列的新增费用,进一步增加了部分企业,尤其是中小企业的经营成本,导致产品的出口规模萎缩、难度增大。

(二)影响了中国产业向全球价值链中高端迈进

1.中国的技术密集型产品出口受阻

美国技术性贸易壁垒重点关注技术密集型产品,在2014—2020年中国技术密集型产品的出口受限明显增多,出口损失增加。按照2011年OECD制造业技术分类标准,电器设备制造业属于高技术制造业,高技术制造业嵌入全球价值链程度较高,能够在参与全球价值链中实现更大的经济利益。 《中国技术性贸易措施年度报告(2020)》数据显示,2019年中国电器设备类产品出口美国的直接损失达55.71亿美元,致使部分企业选择减少甚至放弃相关产品的生产。研发投入能够刺激研发能力的提升,技术密集型产品具有明显的高投入特性,这类产品出口受阻将导致出口产品中的研发投入比重下降。与此同时,伴随着美国技术性贸易壁垒焦点向技术领域转移,中国技术密集型产品出口难度不断增大,国内企业研发能力也将有所减弱,不利于中国技术型产业向全球价值链中高端迈进。

2.中国部分企业转移出口市场

由于美国技术性贸易壁垒与具有较高附加值的知识产权紧密结合,具有较强不确定性,部分对美出口企业选择转移出口市场以规避美国的技术性贸易壁垒。同时,美国技术性贸易壁垒导致中国产品的生产成本上升,出口损失加重,企业为降低成本,直接选择退出出口市场。 《中国技术性贸易措施年度报告(2020)》数据显示,2019年中国企业为适应美国的进口要求,直接损失391.5亿元,占当年损失总额的56.57%,美国成为中国出口直接损失最大的目标市场,是第二位欧盟市场1.8倍。企业移出出口市场而转向国内市场,增大了国内的市场竞争,与国际市场脱离,不利于中国产业提高全球价值链中的地位。

(三)影响了中国外资的引进

在中国实行的改革开放政策中,吸引外资是重要一环,但面对美国越发严苛、复杂的技术性贸易壁垒,中国产品出口受阻,在华企业对美出口风险上升,动摇了国外投资者的投资信心,从而影响了中国外资的引进。同时,美国所释放出的消极对华投资态度,也影响了其他国家对中国的直接投资规模。如图4所示,自2017年以来,国外对华直接投资增速逐渐放缓,至2019年已经降至2.35%,下降了1.6个百分点,2020年有所回升。其中,美国对华直接投资增速的下降尤为明显,2015年、2019年和2020年甚至出现了负增长。国外投资规模萎缩不仅减少了国内技术研发的资金支持,其对企业的示范效应和关联效应也将减弱,导致企业的科技创新效率下降。无论是传统产业,还是新兴产业发展,都建立在技术进步的基础上。而技术研发要求足够的资金支持,除政府注入资金外,外资引进也尤为重要,资金支持难以到位会减弱部分企业提高技术进步和创新的能力。

图4 2014—2020年美国、国外对华直接投资规模与增速

(四)招致其他国家效仿从而加大对中国的影响

为扩大技术性贸易壁垒的影响力,美国通常选择与其他国家建立同盟,将技术标准的作用范围从一国扩大到多国,以此更加有效地限制其他国家的产品出口。目前,美国正联合欧盟组建科技联盟,并将逐步与日本、澳大利亚等国家接触,重点加强在科技行业竞争政策制定方面的合作。美国试图借此在排除中国的情况下重新制定国际贸易技术新标准,建立对中国的标准优势。在美国的推动下,中国发展所面临的阻碍已经从美国扩大至整个欧美地区。

美国拥有世界上最先进的技术,相较于其他国家,美国的产品标准更具有影响力,引发了其他国家对美国标准的效仿。同时,美国在先进领域的敏锐性也在引导着后续国家的标准制定。英国效仿美国,提议排除中国建立十国联盟,制定5G技术的新标准,以掌握5G领域的话语权。中国正逐渐被更多的国家排除在5G标准制定的范围外,缺乏区域性的标准认定,将导致中国技术出口难度加大。

三、中国应对美国技术性贸易壁垒的策略

美国技术性贸易壁垒呈现出复杂化、严苛化的新态势,对中国经济发展造成了新一轮的冲击,同时也极大地增加了中国的应对难度。本文以美国技术性贸易壁垒的新态势与对中国经济的冲击为依据,充分考虑国际、国内两个大环境,全面、系统、有效地提出应对美国技术性贸易壁垒的中国策略。

(一)及时了解最新进展,并提高技术标准

中国出口产品以劳动密集型和资源密集型产品为主,出口企业的规模普遍较小,对美国技术性贸易壁垒的最新进展及要求了解不够全面,无法及时实现规范化的生产,从而影响产品出口。这就要求行业协会充分发挥信息共享的作用。行业协会具有独特的组织、联合及信息共享的作用,能够根据行业发展的需要以及市场规律,更加有效率地帮助企业发挥出自身优势和规模优势。企业应深入研究WTO规则,把握国际发展的新形势,及时对产品的生产、包装等进行改进升级,以建立符合国际要求的生产体系,满足各类国际认证的要求。政府应制定科学、现代化的标准体系,有效地利用 WTO提供的数据,直接、有效地了解美国政府、社会团体、民间组织等各层面规定的技术标准,为中国出口企业提供详细的美国进口技术标准、产品认证等重要信息,帮助企业做好充足准备。

中国应当主动提高技术标准,扭转当前的不利局面。符合国际标准的产品出口可以有效地降低产品遭遇技术性贸易壁垒的概率。因此,中国应依据国际标准,积极改革国内标准,更好地与国际接轨。此外,要注意新标准在国内的推广,将新标准落实到产品和服务上才能真正推动企业提高产品的生产质量。中国要着眼于当前及未来的贸易发展形势,不应局限于暂时的政策空缺,加紧完善当前以及未来重点贸易领域的技术标准。

(二)鼓励技术创新,提升出口产品品质

技术性贸易壁垒越发多样化、成熟化,无论是技术标准的严苛程度,还是技术性贸易壁垒的形式都有了很大的发展,届时中国的出口产品特别是低技术含量的初级产品极有可能遭受更严重的技术性贸易壁垒打击。技术创新产生的知识溢出效应能够将劳动、资本、技术等生产要素从低效率或低附加值的行业转移至高效率、高附加值的行业,进而提高出口产品的质量。面对美国技术性贸易壁垒的冲击,政府可以通过制定相关的税收政策,减轻企业的经营负担;可以通过直接提供补助的方式,增加企业的创新投入;可以释放出积极的信号,优化企业的创新环境,使企业能够以较低的成本从金融机构获得贷款等。同时,政府应当优化创新激励政策,提高中国的创新质量,改进知识产权保护等制度,激励企业创新关键技术,提高原始创新能力。

企业应进一步加强技术与生产紧密结合,深化企业与研究机构之间的合作,避免研发与生产脱节,保证创新与经济需求相契合。同时,政府要提高对创新成果的包容度,既要积极地为科技成果的落地转化提供条件,又要鼓励企业敢于尝试新技术,改进企业生产模式。中国目前正处于实现工业化的攻坚阶段,工业依旧是推动中国经济发展的核心行业。在出口企业中,人工智能、新能源以及现代医药等现代化高端制造业具有较强的竞争优势。因此,政府可通过制定精准高效的产业政策,实现市场和政府的有效结合,提高企业研发的积极性,依托技术进步实现工业现代化,提高中国出口产品的竞争力。

(三)鼓励对美及其他国家的直接投资

中美之间巨大的贸易顺差一直是美国利用技术性贸易壁垒打压中国的借口,若中国加大对美直接投资,则既可以改善中美之间的贸易顺差,又能够在美国技术性贸易壁垒难度逐渐增大的情况下,可成功规避美国的技术性贸易壁垒。中国可通过对美或其他国家直接投资,升级对美及其他国家出口结构,实现从国际分工的低层次向高层次的转变。政府要提高对美及其他国家直接投资的重视,解决中国对美及其他国家直接投资企业的随意性、盲目性等问题。例如,通过跟进相关信息,为企业提供完善的境外信息服务或者利用经济、政治等手段保障中国企业在美及其他国家的合法利益等。

鼓励和支持民营企业对美及其他国家的直接投资活动。对于美国及其他国家而言,国有企业对外直接投资往往被视为政府行为,而民营企业对外直接投资具有政治风险相对较小、经济风险为主要风险等特点,易通过东道国程序审批。但在目前的中国对美及其他国家的直接投资中,国有企业始终占据主体地位。因此,政府应当着手降低中国民营企业对外直接投资门槛,在金融、财政和税收等方面为民营企业提供更大的便利,推动民营企业对美及其他国家直接投资的发展,助其成长为中国对美及其他国家直接投资的重要力量。

(四)加强国际合作

现代国际经济秩序呈现出自由化的发展趋势,作为现行国际秩序的积极参与者,逐渐崛起的中国既可以借助国际力量应对美国的技术性贸易壁垒,也能够利用中国智慧推动国际经济秩序自由化,从根本上化解中美贸易摩擦。当前大多数的国际化标准都是由以美国为首的发达国家主导制定,这意味着大多数的国际标准都是倾向于保护发达国家的利益。中国作为世界上最大的发展中国家,有责任、有权力参与国际标准的制定活动,着力改善当前的不利局面。中国应及时、充分地了解国际标准的动态变化,准确把握国际形势,争取在国际标准中合理地反映中国的利益,将中国标准升级为国际标准,更好地保护包括中国在内的发展中国家的利益。

国家层面的协调是解决美国技术性贸易壁垒最直接的方法,尤其是当前美国技术性贸易壁垒日趋复杂、苛刻,两国之间的贸易纷争早已上升到了国家政治层面。中美双方曾就两国之间的贸易纠纷进行过数次谈判,具有一定的建设性意义。美国新一任政府已经上台,中方应当积极推进两国高层的战略对话,尽快开启新一轮经贸谈判,以推动两国经贸关系回归正轨。为了提高技术性贸易壁垒的影响力度,美国曾与众多发达资本主义经济体签订相关协定,将技术标准的实行范围由一国扩大至多国。中国应加快构建面向全球的自由贸易区网络,抓住区域全面经济伙伴关系协定(Regional Comprehensive Economic Partnership,RECP)签署的绝佳机会,主动推进RECP贸易、投资一体化,积极推进同海合会、挪威、巴拿马等自贸协定谈判,通过国际合作方式降低美国技术性贸易壁垒对中国贸易的冲击。