RCEP框架下跨境电子商务国际规则比较及中国对策

李宏兵 王丽君 赵春明

跨境电子商务作为数字经济时代发展最为迅速,也最具竞争力的新业态新模式,在中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情双重叠加影响下,日渐成为我国“稳外贸”基本盘和全面提高对外开放水平的重要战略抓手。尤其是,随着新一轮全球经济治理体系和贸易格局加速调整,跨境电子商务在打破传统贸易模式的时空限制、减少中间冗杂环节、解决买卖双方信息不对称等问题方面发挥了积极作用,也为众多国家、企业提供了崭新的发展机遇和实现贸易多元化的新动能。对此,中国政府也通过不断加强顶层设计和推进跨境电子商务规则、制度及模式变革,来对接和引领国际规则,着力培育贸易竞争新优势。截止到2021年年底,中国连续第7年在《政府工作报告》中提出促进跨境电子商务等新业态发展,并陆续设立105个跨境电子商务综合试验区,推动相关配套政策措施的先行先试及落地实施。

事实上,各国对于跨境电子商务国际规则的关注由来已久。自1996年电子商务相关规则第一次出现在世界贸易组织(WTO)首届部长级会议上,此后,无论是WTO框架下的多边协议还是双、多边的区域贸易协定,均对跨境电子商务国际规则进行了深入探索(徐程锦,2020;程斌琪和李杨,2021)。尤其是, 2022年1月1日正式实施的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),其关于电子商务的章节是亚太地区达成的第一个综合性、高水平的电子商务多边规则。当前形势下,抓住RCEP签署后跨境电子商务的新发展机遇,发挥其带动传统产业转型升级、拓展国际贸易新发展空间和促进消费水平提升等方面的优势,对挖掘我国大市场优势、构建稳定畅通的国内国际双循环、争夺新一轮国际贸易规则话语权均具有重要意义。

一、RCEP跨境电子商务国际规则新发展及与其他主要贸易协定的比较

(一)RCEP跨境电子商务国际规则新发展

近年来,跨境电子商务发展如火如荼,WTO框架下各成员国纷纷就电子商务提案展开讨论。在RCEP之前,许多贸易协定已为跨境电子商务规则的制定做出了有价值的探索。最早单独设有电子商务章节的贸易协定可追溯到《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),此后《全面与进步跨太平洋全面伙伴关系协定》(CPTPP)和《美墨加协定》(USMCA),均设有数字贸易章节。不仅如此,TPP的主要创始成员智利、新西兰和新加坡又于2020年6月签署了《数字经济伙伴关系协定》(DEPA),希望通过三国合作在数字经济时代打造新的贸易框架。

而RCEP作为亚太地区首个水平高、范围广的多边贸易协定,其电子商务章包含了协调跨境信息传输、设置电子商务交易监管框架等内容。具体而言,首先,RCEP的签署推动协定缔约方削减或取消区域内国家原产商品的关税,减少企业资金压力,促进跨境电子商务商品流通。鼓励贸易过程中互用电子认证、推动无纸化贸易,提升了海关等跨境电子商务流通效率,为改善售后质量创造了条件。其次,关于数据跨境流动,RCEP规定各缔约方应允许跨境电子商务相关的数据在区域内自由流动,可以对公民个人隐私保护或国家安全制定法律加以限制,但应以必要性为前提,这也给缔约方留有更多的限制数据跨境流动的自由裁量权(冯洁菡和周濛,2021)。此外,RCEP推动构建的跨境电子商务领域利益相关方对话机制,将数字产品待遇、源代码保护和金融服务数据跨境流动等此前未达成共识的重要议题纳入其中,通过优化技术标准与法规,促进评定程序合规和营造值得信赖的数字环境。

(二)RCEP与其他主要贸易协定的比较

上述以USMCA、CPTPP、DEPA和RCEP为代表的一系列区域贸易协定,展示了各国在新的国际形势下如何谋求贸易承诺和合作共赢,以应对跨境电子商务的新挑战。其中,又以东盟、北美及日本、澳大利亚等亚太国家较为积极。因此,将该区域多个典型的区域贸易协定进行对比分析,有助于厘清跨境电子商务国际规则的演进历程及最新进展(见表1)。

表1 RCEP与其他主要区域贸易协定的比较

1.CPTPP、USMCA及RCEP的比较

CPTPP和USMCA有较深渊源,电子商务章节条款结构相似、规则重合度高,其差异主要源于两个区域贸易协定的缔约方国情与面临的国际形势不同,致使二者贸易核心诉求有明显差异。因此,USMCA数字贸易章全面设定了数字贸易规则,条款涵盖范围更广。

RCEP电子商务章与USMCA数字贸易章在具体规则的设置上,同样要求缔约方共享电子商务信息、支持无纸化贸易,承认电子签名的法律效力;重视消费者的个人隐私保护,商家不得擅自发送营销信息等。上述规则的趋同,在更深层次上反映了各国在跨境电子商务的主要关切点相近。除此之外,二者的差异主要体现在:一是关于数据跨境流动规则的例外设置不同。USMCA严格禁止数字本地化措施,RCEP遵循跨境数据流动的渐进性原则,承认数据跨境流动的价值。二是对数字壁垒的限制规则存在差异。USMCA不仅关注“数据本地化”等问题的规制,还包含了“源代码披露禁止”等规则(李杨等,2016),相较于RCEP,USMCA对于数字壁垒的限制规则更加多样化(李墨丝,2021)。三是数字产品相关问题存在差异。USMCA明确规定给予数字产品非歧视待遇,其中包括对计算机软件、文娱视听等服务开放产品的认定,而目前RCEP暂无相关规定。

相较于RCEP,CPTPP覆盖的成员国数量(现为11个)、贡献GDP比重相对较少。但主导CPTPP的缔约国多为发达国家,基于发达国家国情与一贯立场,CPTPP在跨境电子商务自由化和便利化方面设立了远高于RCEP的标准。在边境措施方面,CPTPP提出了较为严厉的原产地规则、开放服务贸易领域,投资前国民待遇和负面清单管理等问题。 在边境后措施方面,CPTPP还为规范知识产权保护、劳工和环境标准等议题进行了规制(李墨丝,2020)。

整体而言,USMCA、CPTPP更适应发达国家国情,而RCEP则更多关注到发展中国家的基本国情和诉求,对于中国、东盟等新兴经济体而言,舒适度更高、可操作性更强。这也契合了基于决策的有限理性的数据防御主义的观点。由于各国数字经济发展水平和跨境电子商务发展水平的差异,各经济体进行决策时更倾向于追求“满意”而非 “最优目标”,跨境电子商务发展相对处于竞争劣势的经济体更可能采取防御型的政策来参与国际经济合作,表现为对数据控制权的关注和网络主权立场的坚持。

2.DEPA与RCEP的比较

在全球各主要经济体积极争夺跨境电子商务、数字贸易国际规则话语权,各方诉求差异明显、谈判僵持不下的情况下,新加坡、智利和新西兰为推动数字经济规则制定的DEPA也有着重要地位。DEPA旨在数字时代推进国际贸易,主要内容涵盖跨境物流、个人信息保护、电子发票、数字身份、数字包容性和人工智能等。DEPA创造了一个数字经济的监管框架,其范围比RCEP仅限于电子商务和数字贸易领域的约束性规则更加广泛,其中关于数字产品等问题与CPTPP一脉相承,基本涵盖了RCEP电子商务章节关于数据问题的主要内容(赵旸頔和彭德雷,2020)。但DEPA作为专注于数字经济领域的协定,不涉及关税减让等内容,RCEP则涉猎更为广泛。

二、RCEP框架下中国跨境电子商务发展现状及面临的挑战

(一)RCEP框架下中国跨境电子商务发展现状

1.中国跨境电子商务交易规模不断扩大

中国跨境电子商务交易规模逐年增长,成为对外贸易发展的新引擎。2020年新冠肺炎疫情全球大流行给国际贸易发展带来重大挑战,但跨境电子商务仍维持增长势头。根据网经社电子商务研究中心数据,2020年我国跨境电子商务交易规模达12.5万亿元人民币,同比增长19.04%。跨境电子商务交易规模占进出口贸易总额的比重达到38.82%,比2019年增长了5.55个百分点(见图1)。

图1 中国进出口贸易及跨境电子商务交易规模

2.中国跨境电子商务政策和基础设施日益完善

中国跨境电子商务通关、外汇等政策正在进一步完善,数字基础设施建设日臻完备,跨境电子商务逐渐成为中国企业走出国门、开展国际贸易的主要方式。RCEP生效后,新业态、新模式被逐一激活,各成员国乃至区域外国家的消费者共享开放福利,各国对跨境电子商务认知的改变将驱动其全球市场进一步发展,中国跨境电子商务交易规模将再创新高。

3.中国与东盟进出口贸易额逐年攀升

2020年,我国对东盟进出口总额达4.74万亿元,占我国对外贸易总额的14.73%,东盟成功超越欧盟成为中国第一大贸易伙伴,中国前四大贸易伙伴分别为东盟、欧盟、美国和日本。2020年我国与RCEP其他成员方贸易额为10.2万亿元,占我国总贸易额的比重达到31.72%,同比增长3.5%,在我国国际贸易中占有重要地位(见图2)。RCEP生效之后,缔约国域内90%以上的商品贸易关税立即降至为零关税。在此背景下,考虑到中国商品与域内其他国家的需求有较强的互补性和契合度,中国商品在域内跨境电子商务市场的竞争力将提升,进而会增强贸易互补性和持续性。

图2 2020年中国与主要贸易伙伴贸易额占进出口总额比重

近年来,中国和RCEP成员国在跨境电子商务领域的合作逐渐加深,东盟成为中国重要的跨境电子商务贸易伙伴国。从中国与日本、韩国及东盟等RCEP成员国跨境电子商务进出口额来看,中国对东盟跨境电子商务进出口额从2015年的6530.53亿元增长至2019年的15547.45亿元,增长了1.38倍。2015—2019年进口额不断扩大,呈现成倍增长态势,且整体增长幅度高于出口增长。2015年以来,中国对东盟国家的跨境电子商务出口额稳步增长,这与东盟国家跨境电子商务行业的发展息息相关(见表2)。根据网经社电子商务研究中心统计,2018年中国跨境电子商务出口的主要目的地占比前五位分别为美国、欧盟、东盟、日本和俄罗斯。根据阿里巴巴国际站数据,2020年上半年,美国、欧盟和东盟是跨境电子商务出口的三大主要市场,中国跨境电子商务交易额前30位的贸易伙伴中,东盟十国占据1/6。

表2 中国与RCEP成员国及美国跨境电子商务进出口额单位:亿元

(二)RCEP框架下中国跨境电子商务发展面临的挑战

1.商品结构相似和市场准入放宽,加剧国内产业链竞争

RCEP能够加速推进各国之间的资本、人才、技术等生产要素的流动,对中国扩大开放和产业核心竞争力的提升带来帮助。但随着RCEP带来的成员国间市场准入放宽,中国产业链重构的同时面临着日韩澳等国家中高端产业挤压、商品贸易的竞争以及东盟国家劳动密集型产业的竞争,中国跨境电子商务企业面临的竞争压力加剧。同时,在原产地累积原则下,国内企业在产品生产及产业链上下游之间可以灵活选择成本低、产品质量好、具有竞争力的合作伙伴,导致众多相似商品充斥中国市场,加剧国内产业链竞争(韩剑等,2021)。

2.政策协调不足和贸易碎片化,加大监管压力

RCEP成员国之间深入合作基础并不稳固,经济发展水平、发展阶段和政治制度均存在较大差异,导致了各国之间经济利益和发展诉求的分化,主要表现为贸易碎片化、跨境支付难以互认、物流链路阻滞和通关困难等诸多难题。这也加大了RCEP实施后政府监管的压力和落实难度,给中国跨境电子商务的高质量发展带来了挑战。具体而言,一方面, 为维护自身利益,RCEP部分成员国以及其他发达国家对技术和人才的管控越来越严格,中国跨境电子商务发展面临众多“卡脖子”问题。由于各国关于技术标准、知识产权保护等政策协调不足,加之中国跨境电子商务企业大多是技术薄弱的中小企业,往往难以较为全面了解国外的法律制度和知识产权政策,导致跨境电子商务纠纷不断涌现,也加大了监管处置压力。另一方面,跨境电子商务近年来呈现出小型化、多样化和个人化的特征,并逐步形成交易数量多、金额小的碎片化贸易新形态,进而导致海关职责边界模糊,通关、支付、物流和检疫等诸多部门间协调成本和监管难度加大(魏浩和王超男,2021)。尤其是,RCEP实施后,针对上述碎片化贸易的税收减免、原产地规则及通关便利化措施落地等方面均面临较大监管压力。

3.成员国关系稳定性不足,规则对接存在风险

虽然目前RCEP成员国之间在经济利益方面诉求一致,但是各国在制度和意识形态方面的差异不容小觑,这种差异在特定阶段会成为影响RCEP成员国之间关系的决定性因素。具体而言,虽然美国没有加入RCEP,但是其对东盟10国和日本、韩国、澳大利亚、新西兰的影响力是显而易见的,一旦中国经济高质量发展威胁到美国的经济利益和全球霸权地位时,其就会利用这种影响力破坏RCEP的顺利实施。与此同时,虽然美国政府提出不会轻易重返CPTPP,但其试图打造一个“印太新经济框架”,随着RCEP的正式生效,尤其是中国在东亚影响力的不断提高,美国势必采取措施,利用贸易规则来限制RCEP内部成员国之间的深入合作。

4.疫情导致物流通道受阻,企业运营风险加剧

新冠疫情对全球跨境电子商务物流造成极大冲击。一方面,航空运力锐减,海运、铁路“一箱难求”,货物运输通道受阻导致物流成本急剧上涨。不仅如此,由于物流方式变化拉长了跨境商品运输链条,导致库存周转率下降,跨境电子商务企业生存环境恶化。另一方面,部分国家采取封城隔离甚至关闭边境的措施,导致跨境物流效率大幅下降、物流终端配送停滞、海外市场退货率上升等,而境外目的港清关、拖车、仓库和最后一公里派送等环节的人力不足,导致货物积压和滞留仓库,进一步破坏了供应链稳定并加剧企业运营风险。此外,跨境电子商务品类格局变化巨大,跨境电子商务企业营收减少;工厂复工受阻,货源供应不足等也加剧了跨境电子商务企业的生存压力。尤其是2021年下半年以来,泰国、越南、马来西亚以及印度尼西亚等国疫情此起彼伏,且除新加坡以外其余各国整体疫苗接种率偏低,加之奥密克戎毒株的快速传播将导致其疫情短期“清零”基本无望,这也加大了双边跨境电子商务发展的风险。

三、RCEP驱动跨境电子商务发展的机制分析

(一)RCEP签署后成员国贸易便利化水平提升

跨境服务贸易存在较多措施限制各国自由贸易,可通过放宽限制、降低歧视等方式推动专业资质互认,更全面、广泛地扩大开放。贸易便利化水平与该国的对外开放水平、贸易活动便利程度有显著的正相关关系,其能够有效提升一国的国际贸易流量,提高该国的国际竞争力。RCEP的贸易便利化措施为我国跨境电子商务拓展国际市场提供了广阔的空间。一方面,贸易便利化带来的市场准入规则放宽使中国跨境电子商务企业在域内可以开展更广泛的经营,有助于中国企业资源配置能力提升、贸易结构升级、产业链地位攀升;另一方面,贸易便利化规定可以有效降低跨境贸易成本。具体而言,简化海关程序、打通各国以跨境电子商务为抓手的国际贸易非关税壁垒,能够有效地提升贸易效率、增强国际贸易供货能力、加快商品流通速度,促进更多中国企业走向国际市场。

(二)RCEP签署后促使各成员国福利效应改进

RCEP的签署实施会降低成员国之间的贸易成本,帮助各国发挥自身的比较优势,有利于各成员国通过进一步的专业分工,提高劳动生产率。根据马涛和徐秀军(2021),对RCEP成员国在协定生效后的量化模拟结果可以发现,各成员国贸易福利水平的提升与相关关税措施的减让之间存在显著的正相关关系。如果RCEP成员国之间关税相较缔约前下降90%,中国的福利效应将增加0.41%,实际工资将提高0.43%,其他成员国福利将提高0.41%～4.31%不等,实际工资将上升0.39%～3.67%不等。如果15个成员国实现零关税,中国福利将增加0.82%,实际工资将提高0.50%,其他成员国福利将提高0.46%～5.15%不等,实际工资将上升0.54%～4.25%不等。RCEP实施后将打乱各成员国原本的要素流通链路,促使资源在区域内重构,除了贸易创造与贸易转移外,还会改变各成员国原本的投资战略布局,使区域内发生资本转移,将推动我国1/3的对外贸易实现零关税,促进各成员国福利效应改进。梁一新(2020)基于贸易政策模拟分析的递归动态模型分析了RCEP的影响,定量模拟结果显示,RCEP将对中国宏观经济和相关产业产生正面影响,对中美贸易摩擦负面影响形成减缓效应。

(三)新发展格局将放大RCEP签署对成员国跨境电子商务发展的推进效应

在双循环新发展格局的政策推动下,中国面临积极的国际和国内形势,有助于为跨境电子商务发展创设良好的环境,助力其走向国际市场。推进各企业、行业乃至产业彼此互连、打通产业链路是构建双循环新发展格局的关键点。RCEP作为全球规模最大、范围最广的区域贸易协定,其带来的区域内成员国跨境电子商务流动性变化巨大。作为畅通国内与国际市场的重要支撑,国际大循环有利于中国更深层次地参与RCEP区域层面的跨境电子商务流动。国内大循环通过促进商品生产和流通各环节效率的提升,加强跨境电子商务底层建设,促进经济产出增加,有利于强化中国与RCEP缔约国贸易往来,增大双、多边跨境电子商务贸易量与投资交往(曲维玺和王惠敏,2021)。

国内国际双循环新发展格局的战略部署与RCEP涵盖的规则条款可以实现中国与缔约国间互利互惠、相互依赖的政策交流。RCEP形成了“10+5”的跨境电子商务格局,日本可为中国提供技术以及高端资本品,韩国可提供中高端的工业半成品,澳大利亚及新西兰可提供工业原材料以及消费品,东盟国家可提供加工供给资源。一方面,RCEP的签署将加快中国融入区域内和亚太地区的贸易投资流通,以此推动国际大循环的畅通运行;另一方面,通过提升国内生产、流通和消费等环节以促进经济增长,新发展格局能够推动中国更好融入区域经济一体化发展进程(魏利平和邢文祥,2019)。所以,中国构建新发展格局,要求实现经济增长动力在更高水平对外开放基础上的内外平衡,既要对内深化改革,又要积极参与国际合作,顺应和推进经济全球化。

四、RCEP框架下中国跨境电子商务发展策略

(一)强化原产地管理和优化产业布局,积极应对产业链竞争

RCEP实施后,为应对成员国间可能的产业链区域重新布局和上下游竞争,需要采取相应措施提前应对。一是中国应积极引导企业深入分析自身商品结构及产业链情况,针对性地调整商品生产和运输情况,提高RCEP规则与不同商品之间的匹配度,并加快推动企业做好国内市场业务管理优化,提前做好产业布局; 二是聚焦区位优势,积极促进东盟劳动力成本优势、中国产业链和营商环境优势、日韩澳等国的资本和技术优势、RCEP成员国之间关税减让优势等形成叠加效应,营造营商环境好、产业链相对健全的产业环境,有效落实《“十四五”利用外资发展规划》要求,吸引高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业等外资进入;三是提升中国自由贸易试验区服务网功能,鼓励地方建立适应本地区特色的RCEP实施服务平台,保障提供有针对性、适应性、高质量的企业配套公共服务。鼓励本国企业合理评估,对在中国市场上已经丧失区位优势的产业通过外包、对外投资等方式进行转移,使本国企业有效把控国内商品产业链配套体系,预防出现产业链断链等情况。

(二)强化政策对接,推动共建开放包容的跨境电子商务贸易秩序

RCEP合作框架下,各成员国间跨境电子商务政策协调不足,各成员国政府应通力合作,积极开展跨境电子商务流通政策对接,不断强化制度创新,增进各成员国相关制度协调。一方面,中国要积极探索跨境电子商务新监管、新报税模式。采用大数据技术实现与跨境电子商务平台的数据对接,针对贸易碎片化问题做出合理的工作部署。创新监管模式,以RCEP无纸化贸易为基础,简化通关程序,把碎片化的零售贸易化零为整(杨娜,2020)。针对结汇、通关等跨境电子商务主体经常遇到的问题,探索新型跨境电子商务监管模式,提高解决相关问题的效率,转变监管思路。同时,加快物流检验和商品流通统计体系建设,建立起高效、可行、有针对性的跨境电子商务统计体系(王惠敏和张黎,2017)。另一方面,中国政府要推动共建公平合理、开放包容的跨境电子商务贸易秩序。数字技术的无边界性使得核心技术持有方能降低贸易往来的边际成本,在RCEP区别于CPTPP、USMCA、DEPA等协定,以及在数字壁垒、数字本地化方面的规制宽松情况下,RCEP域内容易出现核心技术持有方在跨境电子商务过程中“赢者通吃”,相对弱势一方利益受损。因此,中国应维护合作体系的公平合理,使贸易双方都能享受到技术发展、协定生效带来的利益。

(三)以RCEP的电子商务条款为契机,推动形成适应跨境电子商务发展的国际环境

为了更好地提供适应性的贸易环境,各成员国应搭好政策衔接的“桥梁”,为区域内跨境电子商务发展保驾护航;同时推动本国企业构建合理的产业布局,促进区域内良好营商环境的搭建。具体而言,一是要积极参与各缔约国政府举行的双边、多边谈判,依托RCEP各国电子商务规则达成的共识,努力建立一个更大范围的数据跨境流动和电子商务渠道;二是提升我国参与全球治理和规则制定的能力和经验,充分利用RCEP各缔约国频繁的国际往来,推动加入CPTPP和中日韩自贸区等一系列区域自贸协定的达成(徐金海和周蓉蓉,2019);三是加强信息交流、扩大信息来源,打击诸如双重征税等影响各国跨境电子商务往更深层次发展的不当行为,避免各国贸易层面冲突的发生;四是在市场层面充分发挥企业尤其是龙头企业在行业内国际规则制定中的作用,鼓励形成全球跨境电子商务“平台自治”与“政府间协议”并存的商务框架。

(四)完善跨境电子商务生态圈,开拓区域多元化物流体系

新冠疫情的有效防控和RCEP生效将给成员国跨境电子商务发展带来新的机遇,加快将其规模增长和业务拓展,并倒逼区域内物流基础设施建设提速和传统物流模式革新(马述忠和潘钢健,2020)。例如,2021年12月中老铁路正式通车后将与RCEP生效产生叠加效应,大幅缩短运输时间、降低运费,有助于扩大中国企业在老挝以及其他东南亚国家的业务,同时也可让更多跨国物流企业享受到中老铁路的红利。基于此,我国应着力完善RCEP范围内的跨境电子商务生态圈,构建数字化营商环境,推广以“两平台六体系”为主的跨境电子商务先进经验,探索RCEP区域内多元化物流体系,释放跨境电子商务高质量发展的新动能。具体而言,一是中国应推动RCEP 成员国内部秉持求同存异的原则,提升物流信息标准、行业系统的规范性,可以通过技术引进、投资合营、政府合作等方式援助 RCEP 成员国兴建相关配套设施,建立起完善高效的国际物流体系。二是要培育跨境电子商务企业的信息与系统化运营能力,加强仓储管理,尤其是积极探索海外物流仓储设施建设和运营管理模式创新,有效缓解新冠疫情冲击下的跨境物流拥堵难题。三是要完善物流网络布局,推进智慧物流建设,拓展跨境电子商务配送方式,加强渠道建设,鼓励无人机、无人仓、智能快递柜和城市物流大脑的研发与应用。尤其是,要在RCEP框架下,推动东南亚地区物流新技术、新设备、新模式应用,率先推动形成中国-东盟区域多元化物流体系。