欧盟对华直接投资新动向及中国应对研究

殷晓鹏 王锋锋 肖艺璇

外商直接投资是中国经济发展的重要推动力之一。随着新冠肺炎疫情肆虐全球,多国经济受到影响,地缘政治紧张局势不断升级。2020年,中国首次超过美国成为欧盟的第一大贸易伙伴,同年12月,中欧投资协定谈判如期完成,但此消息在欧洲引发了强烈的质疑,主要对双方是否能达成更公平、更对等的中欧经济关系存在疑问。2021年1月,中国欧盟商会与欧洲智库墨卡托中国研究所联合发布报告《脱钩:割裂的联系与拼接的全球化》,将“脱钩”论调推向高潮;同年5月,欧洲议会冻结中欧投资协定的批准程序;然而,11月,欧盟领导人向我国释放有关中欧投资协定的积极信号。中欧投资关系的繁复变化,将对我国投资结构乃至对外经济贸易格局产生深远影响。《“十四五”商务发展规划》将防范对外贸易风险作为一项重要任务,瓦解当前关于“脱钩”论调以及欧盟企业对华投资的危机感是当前中欧投资关系面临的迫切问题。本文将从欧盟对华投资的现状、新动向、驱动因素与我国的应对举措等方面进行深入分析,为解决这一问题提出建设性意见。

一、欧盟对华投资的现状

(一)欧盟对华投资规模的变化和特点

2003年至2021年间,欧盟对华投资占中国吸收外资的比重保持相对稳定,年平均比重将近1/4(见图1)。但相对于欧盟对华贸易总额而言,欧盟对华投资仍有较大增长潜力。值得注意的是,在2008年全球金融危机和2011年欧洲主权债务危机的不利冲击下,中国外商直接投资总额持续增加。其中欧盟对华绿地投资总额分别为271亿美元和256亿美元,投资行业则集中于汽车整车、化工、电子元器件和交通运输与仓储业。自2016年以来,欧盟对华投资总额和欧盟对华投资占中国吸收外资的比重呈现出“双增加”的趋势,这说明欧盟投资者依然青睐中国市场的投资机会。尤其是2018年,尽管面临中美经贸摩擦带来的经济不确定性冲击,欧盟对华投资额相对2017年同比增长超过150%,达到303亿美元,再创历史新高。然而,面临全球新冠肺炎疫情带来的巨大冲击, 2020—2021年,欧盟对华投资占中国吸收外资的比重有所下降,这一现象与全球贸易与投资明显下滑,欧盟疫情控制效果仍不理想等外部经济环境的变化有关。

图1 2003—2021年欧盟对华投资变化图

(二)欧盟对华投资项目的变化和特点

2003—2021年间,欧盟对华绿地投资累计项目数与累计创造就业数逐年增加(见图2)。从项目数上来看,2003—2021年间,欧盟对华投资累计项目数达4832个,项目平均投资额为7300万美元,单个项目投资规模相对较大。从创造就业数来看,截至2021年,欧盟对华投资的累计创造就业数106.9万人。然而,新增投资项目创造的就业数增速有所减缓,造成这一现象的主要原因是随着中国经济的迅速发展,劳动力成本不断上涨,欧盟在华制造业投资项目数自2008年达到峰值后便呈现出显著下降的趋势。另一方面,欧盟对华投资还呈现出高技术投资增长较快的特点,其中R&D相关活动的项目投资数量增速要高于创造就业数的增速。2016—2021年,欧盟密切关注对华高科技和先进服务业的投资,中美竞争以及逐渐趋向对称的监管态势使欧盟对华投资在就业创造数上出现一些变化。

图2 2003—2021年欧盟对华投资累计项目数和累计创造就业数情况

(三)欧盟对华投资与对美、日投资的比较

欧盟对中国、美国和日本的投资情况存在差异,欧盟对华投资项目总数和投资额较对美国投资存在一定差距,但欧盟对华投资平均投资额却可以和对美国投资媲美(见表1)。2016—2019年间,欧盟对华投资每年项目数约200个,约占欧盟对美国投资每年项目数的1/3,但欧盟对华平均投资额达0.8亿美元,平均每个项目创造就业数均值为237人,均超过美国。其中,2018年,欧盟对华投资额达303.6亿美元,赶超欧盟对美国投资额,欧盟对华平均投资额是欧盟对美国平均投资额的3倍,这一现象与当年德国巴斯夫、宜家等欧盟在华企业投资案例有关。受疫情影响,2020年,欧盟对中国、美国、日本投资项目数有所下降,但欧盟对华平均投资额依然高于美国和日本。此外,欧盟对华市场依赖度高于欧盟对日本市场依赖度,2016—2021年间,欧盟对华投资项目数、投资额和平均投资额均领先于日本。由此说明,欧盟对华投资具有项目数量相对较少,单项投资规模较高的特点,这一特点与欧盟对华投资的工业布局有直接联系。

表1 2016—2021年欧盟对中国、美国和日本投资情况

二、欧盟对华投资的新动向

(一)欧盟对华投资的来源国分布

2019—2021年,欧盟对华直接投资的来源国前三名比较稳定,分别是德国、法国和荷兰,占欧盟对华投资总额的比重超过60%。但是,近年来,欧盟对华投资来源国有多元化的趋势,2019年欧盟对华投资前五大来源国新增奥地利和瑞典,2020年新增西班牙,2021年新增丹麦和卢森堡,说明欧盟各成员国对华投资的意向正逐步发生变化(见图3)。2020年,新冠疫情突然暴发,全球贸易和投资额锐减,欧盟多国对华投资普遍出现萎缩,德国、法国、荷兰、西班牙、意大利和瑞典仍是欧盟对华投资的重心,根据国际经济地位以及其与我国经济的互补性,中国投资市场尚有巨大潜力可挖。2021年10月,法国和德国领导人均明确表示支持中欧投资协定(白云怡等,2021),由此说明,欧盟对华投资的增长前景仍旧明朗。

图3 欧盟对华投资来源国分布

(二)欧盟对华投资的行业布局

整体来看,欧盟对华投资行业布局主要集中于制造业,对服务业行业投资力度逐渐强势,呈现出日益多元化的趋势。从制造业来看,汽车整车制造行业、电子元器件行业和化学行业占比较高,汽车制造业占比始终保持在20%以上,在我国的市场上占据独特优势(见图4)。2004年《最低工资规定》和2008年《劳动合同法》在中国颁布实施,在华欧盟企业用工成本上升,我国制造业成本相比东南亚的成本优势在减弱,一定程度上导致欧盟对我国制造业投资出现下降,2013年以后在华欧盟制造业出现缩减。从服务业来看,我国逐步放开欧盟对华服务业投资限制,欧盟对我国服务业的投资力度也有所倾斜。与2013年相比,2019—2021年欧盟对华服务业投资显著增加,房地产、运输仓储、商业服务等行业挤进欧盟对华投资行业排名前五,2020年商业服务占比达15%,2021年房地产占比达10%。

图4 中国吸收欧盟直接投资的行业分布

(三)欧盟对华投资的地区布局

欧盟对华投资在空间分布上集中于东部地区,中西部地区相对较少。从东部地区来看,欧盟的投资集中在上海、江苏和广东;从中部地区来看,欧盟的投资集中在湖北;从西部地区来看,欧盟的投资主要集中在四川和重庆。2016—2021年间,欧盟对华投资平均每年有80%以上落在东部地区,但对中西部地区的投资比例有所提升,尤其是2018年,欧盟对东部地区的投资占对华投资总额的95%以上(见图5)。一方面,东部地区经济发达、投资环境便利;另一方面,东部地区具有吸引欧盟投资的区位优势,欧盟对华投资主要集中于制造业,而东部地区的江苏、浙江和上海都是中国制造业最发达的地区。值得注意的是,欧盟对中部地区研发投资比例在逐年上升,随着中国对中西部地区的开发力度不断增强,未来欧盟对中国中西部地区的投资比例也会增加。

图5 2016—2021年欧盟对华投资的地区分布

(四)欧盟对华投资的政策调整

现阶段欧盟对华投资政策进入调整阶段,同时表现出整体经贸战略再评估再定位动向。在科技和投资准入方面,欧盟不断协调对华政策。2021年2月,欧盟发布贸易政策新战略,对中国在市场准入、补贴、知识产权等领域进行更严格限制;6月,欧盟—美国贸易和技术理事会成立。这一系列行动表明,欧盟对华海外并购、战略基础设施及关键技术领域的投资开放度有所收紧(姚铃和秦磊,2021)。但受新冠疫情的影响,欧洲供应链危机正在加剧,而中国经济迅速恢复,形势整体稳健,欧盟对华投资合作表现出强烈愿望,这从近期中德法的高层对话、确认举行中欧峰会可以看出。中国仍是欧盟重要意向投资目的地,并且欧盟有意推动恢复中欧投资协定谈判。此前,中欧投资协定谈判的一项重要议题是服务业的投资便利化,这不仅与欧盟企业的投资需求很匹配、很契合,也符合中国知识密集型服务业优势正在凸显的发展特点,因此,协定的尽快达成对双方企业和投资者来说都是重要政策利好。

三、欧盟对华直接投资的驱动因素

(一)中欧双边产业的发展要求

欧盟的跨国公司具有所有权优势和内部化优势,而中国则具有区位优势,欧盟对华投资符合双边产业发展需求。自改革开放以来,尤其是自中国入世以来,欧盟对华直接投资的产业布局长期集中于制造业,欧盟大型汽车制造商大众、宝马、戴姆勒等跨国公司为了开拓国际市场、降低生产成本而将生产制造环节设置在中国。另一方面,改革开放初期,中国重点发展基础工业,欧盟对华投资的制造业行业也成为中国经济发展的支柱性力量。近年来,面临资源环境约束,新能源汽车行业成为我国着重发展的产业之一,德国先进的汽车制造技术则可以进一步服务中国市场。不仅如此,我国积极扩大服务业开放,全面实施市场准入负面清单制度,欧盟对华投资开始转向服务业投资,如金融、酒店和旅游。

(二)欧盟对华投资的市场动机

欧盟对华投资往往是出于市场寻求动机和效率寻求动机,但以市场寻求动机为主。2011—2019年间,欧盟跨国公司在华年收入同比增长率逐年提升,2020年,约3/4的欧盟企业的息税前利润为正值,14%的企业实现了收支平衡,仅有13%的企业亏损,多达42%的受访企业表示实际收入增长优于此前预期,盈利能力保持稳定(见图6)。中国市场对资本投入的大量需求和足够韧性、巨大的潜力经济增长态势也是欧盟对华投资的重要驱动因素。此外,欧盟对华投资倾向于深耕中国市场,其定位是为中国提供产品和服务,一是通过直接投资的方式追求在中国市场更低的生产和销售成本,二是实现在中国的本土化生产以规避贸易壁垒等贸易成本。

图6 2011—2021年在华欧盟企业收入变化

(三)中国产业链供应链等配套能力

我国以新发展格局为依托,正逐步加强产业链、供应链的集群优势,产业链现代化水平不断提升。在《中国制造2025》基础上,我国正致力于培育国内产业链与全球产业链衔接,加快集群竞争优势的步伐。在高科技和新兴产业领域,我国不断优化金融服务,相关的配套设施和营商环境得到改善,欧盟的高端制造、服务等项目得以落地中国。在知识产权保障方面,中国重新修订外商投资促进、保护和管理相应制度。2012年,国家知识产权局公布了《专利实施强制许可办法》《发明专利申请优先审查管理办法》《国家知识产权局行政复议规程》。2020年,《中华人民共和国外商投资法实施条例》开始施行,解决了改革开放以来外资“三法”使用不统一的问题,为扩大对外开放,促进和规范欧盟对华投资提供了更加稳定、透明、可预期的法律环境。

(四)中国外商直接投资政策的优惠

自改革开放以来,中国稳步推动市场开放,不断放宽外商直接投资的市场准入条件,市场准入政策框架逐步完善,出台了一系列促进外资增长、优化营商环境的政策文件,从投资自由化、投资便利化、投资促进、投资保护等方面提出具体政策措施。2013年,中国(上海)自由贸易试验区正式设立以来,自由贸易试验区不断扩大投资领域开放,支持试验区内各类投资主体开展多种形式的境外投资。2018年,国家发展改革委和商务部首次出台针对外商投资的市场准入负面清单,在金融、商贸流通、能源等22个领域推出开放举措。2020年,中共中央、国务院正式公布《海南自由贸易港建设总体方案》,方案规定实施市场准入承诺即入制,严格落实“非禁即入”,全面推行“极简审批”投资制度。

四、欧盟对华直接投资的不确定性因素

(一)中美经贸关系的影响

全球化时代正处于一个转折点,欧盟对华政策受到美中贸易摩擦的动态影响。虽然欧盟官方的态度一直是坚持不站队,但在美国和中国之间都有开展大量业务和投资活动的欧盟企业仍很容易受到中美经贸关系的影响。根据中国欧盟商会发布的《商业信心调查2021》,伴随中美经贸关系的紧张氛围,日益破碎的全球化让更多人感到了危机,欧洲企业要面临中美在关键物料上的摩擦短期难以逆转,1/4的欧盟在华制造商预期部分供应链迁入中国,其中4%的欧盟在华制造商预期全部将供应链转移到中国,大部分在华欧盟企业将加大在华供应链建设而非撤资。然而,2020年,中美贸易摩擦导致关键设备和零部件的动荡,造成欧盟对华投资的潜在威胁。例如,欧盟在华汽车行业面临半导体供应商产量低与高需求不匹配的问题,进而芯片的短缺导致在华欧盟汽车制造商关停整条生产线。

(二)欧盟内部发展不平衡

中国市场快速增长,欧盟对华投资会带来巨大经济利益,但欧盟成员国之间存在经济不平衡、对华市场依赖度不一,导致了欧盟政策框架不连贯、行动上无法协调一致。《中欧战略展望》中,欧盟将中国视为经济竞争对手和体系竞争对手(EU Commission,2019),由此说明,欧盟整体表现出对华的犹豫形态。以保加利亚、波兰和意大利为首的大多数欧盟国家认为,即便将来欧盟与中国达成合作协议,他们与中国的投资合作仍相对较少,这一方认为欧盟只有地缘经济政治化,才能在不增加对华市场依赖的同时,享受中国高速增长的市场福利,而其他欧盟成员国倾向于与中国建立更紧密的关系,他们认为在中国和美国之间存在二元选择(张正怡,2021)。欧盟各国在对华问题上对彼此的动机产生猜疑很可能继续增加欧盟对华投资的不确定性(青木和王逸,2021)。

(三)欧美经贸关系的影响

欧美间的政治互信程度对中欧经贸关系变得越来越重要。奥巴马时期,美欧曾推动跨大西洋贸易和投资伙伴协议,但由于双方在政府采购、金融法规与争端解决机制等问题上存在重大分歧无法达成一致,导致欧美经贸合作的潜在矛盾。此后,特朗普政府的“美国优先”理念导致其与欧盟在内的多个国家发生冲突,给欧美双边经济合作带来更多障碍。然而,拜登政府一直努力建立跨大西洋合作伙伴关系,欧美关系得到一定程度的修复,基于双方短期共同利益,可能会为联合采取多边手段,控制向中国出口软件和数字领域的关键物料埋下伏笔。但本质上,美国的全球霸权与欧盟战略自主间存在结构性矛盾,对华利益诉求存在不对称,使得欧美对华政策与合作受限,其背后的国家诉求差异对在华欧盟企业制定能源投资政策以及选择发展路径产生影响。因此,为避免在中美两国承担合规方面的政治风险与法律风险,欧盟企业在制定对华投资战略时必将考虑到当前的欧美经贸关系及其发展趋势,这不利于中欧之间的双边投资与合作。

(四)欧洲的公众舆论影响

欧盟对华经贸政策受到意识形态问题的影响,欧盟内部假借涉疆“人权”问题对中国无端指责和抹黑的极端声音层出不穷,个别欧盟成员国因此限制中欧间正常经贸人员往来,甚至出于意识形态偏见排斥中国的疫苗。2021年3月,欧盟32年来首次对华实施制裁,理由也是有关“人权”问题。欧盟此举是典型的“蛋糕主义”策略,具体的原因可以归纳为两个方面:一是欧盟就人权问题的对华制裁,体现了欧盟和美国在意识形态和价值观上对华政策的一致协调与回应;二是意识形态问题上的制裁给中国造成难题的同时,对欧盟的在华投资和相关业务不会造成实际经济损失,欧盟认为在意识形态问题上指责中国并不会遭受实际的经济损失,最终可以最小成本换取较大政治利益(宋芳,2020)。欧盟在中国关于供应链的人权问题、市场竞争环境、市场准入限制问题上的一些考虑和决策趋势,可能会通过舆论转变、政策实施等形式影响中欧之间经济一体化的深度。此外,随着环境标准在欧盟贸易政策中的重要性不断提升,包括未来对碳边界的调整,对在华欧盟企业而言,这也将是一个具有深远影响的全新局面。

五、欧盟对华投资的趋势和中国应对之策

(一)逐步扩大高新技术产业市场准入

新一届欧盟委员会表示欧盟不仅定位于一个强大的经济和规范行为体,也在增强科技和地缘政治的地位。长期以来,欧盟各国制造业处于低迷的状态,本就疲软的经济受到疫情重创后更是雪上加霜,提高了欧盟经济倒退的风险。在此背景下,欧盟寻找外部市场和投资需求变得迫切,同时,在华欧盟企业也是中国外商直接投资和获得前沿技术的重要来源(Freeman, 2021)。中国应尽快落实《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》,力求实现中国产业转型升级,积极推动商务部印发《“十四五”利用外资发展规划》的具体举措。区域发展方面,鼓励欧盟投向中西部和东北地区,鼓励优质外资企业增资扩股;产业结构调整方面,制造业和服务业是欧盟在华投资两大行业布局,基于欧盟对华投资战略诉求,中国要有选择地引进符合我国战略发展规划的企业,继续引导欧盟对华投资向高技术产业转移,并提高对环境污染方面的要求,加强与欧盟在高精尖领域的合作,对欧盟国家经济复苏发挥积极作用,实现中欧经贸关系发展的双赢(刘馨蔚,2021)。

(二)深化与欧盟核心国家双边关系

虽然欧盟内部各成员国的诉求不一,难以形成统一对华政策,导致欧盟对华投资具有不确定性,但并非铁板一块的欧盟却为中国与欧盟一些成员国建立密切经济往来创造了有利条件(刘娟平和张利华,2020)。欧盟各国与中国经济关系呈现多元化特征,首先,德国和法国是欧盟核心成员国,德国也是迄今为止在中欧经济关系中最具影响力的欧盟成员国,中国应继续保持与德国紧密的经济联系,应着重加强并突出在诸多领域中国与德法两国的共同利益。其次,对于意大利、西班牙等希望在中美关系中实现战略平衡的国家,中国应积极开展双边经贸合作,特别是加强欧盟对华投资的双边对话合作,持续落实“稳外资”工作。

(三)妥善处理中欧之间竞争性因素

中国应正视中欧之间存在的意识形态分歧,对来自欧盟方面无端的指责和抹黑言行,既要坚决反对,又要尽量避免使其升级为争端和冲突,将局面稳定在分歧层面,防止形成中欧关系在意识形态问题上的对抗。 《中欧全面投资协定》被冻结并不代表谈判和协议就此终止,中国应积极推进现有谈判,打破目前僵局,实现建立区域跨境供应链。在《中欧全面投资协定》谈判进程中,中国应夯实欧盟对华投资的法律基础,对在华欧盟企业提供更有力的知识产权保护条件,努力为有意向来华投资的欧盟企业创造更多的中国市场准入机会,以获得更多的先进技术和经验。在能源投资领域,中国应正确对待中欧在实现碳中和方面起点和转型路径的差异,加强与欧盟在能源利用率、能源系统电气化以及共享碳边界调整机制等方面的交流合作,抓住中欧在经济和气候领域中的双边投资机遇。

(四)以更大努力持续优化营商环境

第一,营商环境要以简政减税降费为重点,继续推进“放管服”改革,深化投资审批体制、商事制度、综合执法体制改革,强化竞争性政策的基础地位,完善法制保障机制,营造更加市场化、法治化、国际化的营商环境。第二,中国应落实《外商投资法》及实施条例相关配套制度,同时做好宣传工作,强调中国将坚决保护在华外资的合法权益,严格对满足政策条件的外商投资者一视同仁,加强来华外商投资者对中国市场的信任。第三,在《反垄断法》方面,要更加重视把执法实践中积累的经验转换成制度探索,修正或摒弃不合时宜的内容,加强反垄断制度建设,保证内外资的统一适用性,在生产经营中享受同等待遇。第四,重点关注欧盟在华核心龙头外企及关联企业,加快建设“政府引导+商会协作+供应链企业”的服务机制,完善外资上下游配套环境;坚持稳资和稳智相结合,完善人才服务与保障机制。

(五)加强产业链供应链自主可控能力

后疫情时代,面对全球经济下行趋势,以及一些国家采取的保护主义、孤立主义等狭隘行为,中国经济需要增强经济韧性,弥补产业供应链的脆弱性,推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。首先,为产业链供应链的分类培育建立标准体系,例如汽车、机器人等整机制造相关的产业一般归类于产业链供应链的中下游;其次,及时根据产业链的整体竞争情况,对政府采购政策进行调整,鼓励链主企业的创新能力发展;再次,充分利用产业链供应链数字协同平台,增强产业链上下游合作能力;最后,加大对产业链核心技术投资,提升中国产业链国际地位,尽快破除我国在一些关键物料的产业链供应链上的 “低端锁定”状态,以规避欧盟对华投资各种可能出现的风险。

(六)区域合作与多边政策相结合

考虑到目前欧盟对中美关系的中立态度,以及大力推进坚持自主道路,中国可以对“一带一路”沿线国家做一定程度的调整,并积极利用RCEP加深与日本、韩国的投资往来,逐步深化与东盟国家的区域经济和投资合作,特别是进一步降低对东亚范围国家的市场准入门槛和制定相应的投资政策,加快与东亚范围形成紧密区域经济共同体的步伐(张晓君和曹云松,2021)。中国作为维护多边主义的忠诚信仰者,与世界其他国家和组织目标基本一致,习近平总书记强调: “解决好这个时代面临的课题,出路是维护和践行多边主义,推动构建人类命运共同体。”当前是全球经济复苏的关键时期,中国在强劲复苏自身经济的同时,应加强与世界其他国家和国际组织保持对话,深化与中拉、中非投资合作,推动亚洲经济一体化进程,争取更多贸易伙伴。这些对于更好地应对欧盟对华矛盾和摇摆的立场具有至关重要的意义。