开发性金融支持“一带一路”基础设施建设的对策研究

陈 杨 董正斌

“一带一路”是以习近平同志为核心的党中央提出的重大倡议,是中国实施新一轮扩大开放的重要举措。倡议提出八年多来,政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等五通建设取得了重大进展和成果, “一带一路”建设已经成为全球规模最大、最受关注的公共产品。当前, “一带一路”建设的重点是落实习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛上的重要讲话,坚持开放、绿色、廉洁理念,努力实现高标准、惠民生、可持续目标,不断推进高质量发展。但是应该看到,基础设施建设的不平衡意味着不能实现互联互通,严重影响了“一带一路”沿线国家之间的经济合作和交流,降低了沿线国家经济发展的速度和质量,成为影响高质量发展的“关键点”和“牛鼻子”,而基础设施建设不平衡的一个重要原因是缺乏充分有效的金融支持。本文首先分析了“一带一路”沿线国家基础设施建设的必要性和存在的问题,然后总结了开发性金融的发展和优势,介绍了国际开发性金融机构的实践和经验,最后针对全球最大的开发性金融机构——国家开发银行,提出了其支持“一带一路”倡议实施的对策和措施。

一、“一带一路”沿线国家基础设施建设的重要性和必要性

基础设施是社会准公共产品,具有较强的正外部性,其建设能够显著推动经济增长和社会进步,具有乘数效应和连锁效应。世界银行发布的《1994年世界发展报告:为发展提供基础设施》中,深刻论述了基础设施与经济发展的关系,指出基础设施与经济产出是同步增长的——基础设施存量增长1%,GDP就增长1%,各国都是如此。林毅夫(2011)提出的新结构经济学,也非常强调基础设施的重要性。他认为,基础设施是每个经济体发展的禀赋,不同经济体发展阶段不同,经济结构和禀赋也是变化的,需要建设与其产业结构相匹配的基础设施。基础设施既包括能源、通信、交通等经济基础设施,也包括金融、教育、科技等社会基础设施。基础设施建设如果薄弱,会影响其他要素禀赋发挥作用,阻碍经济体产业升级和经济发展。“一带一路”沿线国家大部分还处于发展阶段,基础设施建设很不健全。比如,亚洲开发银行在2017年发布的报告指出,对亚洲地区而言,尽管最近十年来,基础设施投资大幅增加,但仍有4亿人口无法使用电力,3亿人口缺乏清洁饮用水,15亿人口没有基本的卫生环境,基础设施缺口仍非常大。由此可见,“一带一路”沿线的不少国家还处在建设经济基础设施的阶段,发展空间巨大,需要大力推动建设,在此过程中,中国政府及国有金融机构、国有企业大有可为。

二、“一带一路”沿线国家基础设施建设存在的问题和面临的挑战

(一)融资缺口巨大

“一带一路”沿线国家多是发展中国家和新兴经济体,基础设施严重落后,需要大规模建设,但自身财政实力普遍不强,国内储蓄和资本积累严重不足,资金需求量极大(见表1)。仅对亚洲地区而言,亚洲开发银行2016年估算,从2016年到2030年,亚洲每年需保持1.7万亿美元的基础设施投资规模。徐奇渊(2018)专门针对“一带一路”沿线国家交通基础设施的融资需求进行了测算,认为2016年至2030年期间,交通基础设施建设融资需求总额将达到2.9万亿美元。虽然不同机构的估算方法和结果存在差别,但不容置疑的是,“一带一路”沿线国家基础设施建设面临巨大的融资缺口,远远超过现有国际多边金融机构的资金能力。

表1 对基础设施融资需求的不同口径测算情况

(二)周期长、投入大、收益低、进展慢

基础设施建设项目的特点决定其融资具有较大难度。一是基建项目建设周期长,很多项目需要几年甚至10年以上的建设周期,建设期没有项目收益,进入运营阶段才能获得现金流。这种特点使得商业性金融机构难以介入,因为商业性机构的负债一般以短期为主,难以支撑中长期贷款,同时商业性机构往往因为股东、考核约束而更愿意追求短期利润回报。二是投入大,基建项目一般为交通、电力、水利、航空等资本密集型项目,需要大额甚至巨额资金,一家金融机构通常难以独立支持,需要以组建大型银团贷款等方式进行融资。三是基建项目通常为准公共品,项目收益或收费定价需考虑当地人民的承受能力,一般现金流较少,不一定能够完全覆盖融资的本息。四是基建项目通常涉及地缘政治、外交、经济等多重因素,各方利益协调难度大,政府层面相关决策进展缓慢,项目培育和成果转化周期长。

(三)项目所在地国别风险大

一是“一带一路”沿线国家经济发展极不均衡,有些国家经济基础薄弱,发展波动较大,对外借贷缺乏足额的抵押物或担保物,一旦经济形势恶化,可能会出现国家违约行为,投资方面临较大风险。二是有些国家政治局势不稳定,特别是中东、南亚和中亚地区,受历史、文化、宗教、利益等因素影响,可能出现政府倒台、教派冲突、局部战争、恐怖袭击等恶性事件,对项目建设带来严重影响。中国社会科学院世界经济与政治研究所发布的《中国海外投资国家风险评级报告(2020)》的子报告《2020年中国海外投资“一带一路”沿线国家风险评级》指出,“一带一路”51个样本国家的投资风险略高于整体水平,主要的风险点在于经济基础和政治风险,而良好的对华关系有助于降低在该国的投资风险。在51个样本国家中,低风险评级(AAA-AA)国家仅有新加坡1个,高风险评级(BB-B)国家有10个,其余的40个国家均为中等风险(A-BBB)国家,占比分别为2%、20%和78%(见图1)。

图1 2020年“一带一路”沿线国家风险评级情况

(四)缺乏投融资的主导者和组织者

由于基础设施建设资金缺口巨大,投融资不可能依靠一个国家或一个机构完成,但从目前来看,缺乏强有力的国际机构协调者和有效的多边机构合作机制。国际开发性金融机构,如世界银行、亚洲开发银行等,并没有将基础设施建设作为最重要的支持领域,他们更加倾向于为提高教育水平、改善环境质量、节能减排、消除疾病、推动性别平等的项目提供融资服务。中国倡议设立的多边金融机构——亚洲基础设施投资银行(简称亚投行),截至2020年已有100余个成员,根据亚投行数据,其2020年批准的投资额达到99.8亿美元,累计提供了220.2亿美元的基础设施投资,获得了良好口碑,得到了国际社会的广泛认同。但亚投行主要是支持亚洲基础设施建设,而且成立时间短,对跨国基础设施建设项目的经验有限,国际影响力和话语权还比较弱。

(五)大国博弈带来新的挑战

首先,“一带一路”沿线国家具有重要的地理位置和战略价值,早已成为大国角力的热点区域,俄罗斯力推“欧亚联盟”,欧盟积极推动“东部伙伴计划”,美国提出建设“新丝绸之路”和“印太走廊”设想等,地缘政治关系比较紧张。其次,在中美战略博弈的大背景下,以美国为首的西方国家对中国的重大战略和倡议进行攻击和破坏,有些外媒将“一带一路”倡议过度解读为“中国版的马歇尔计划”。美国对中国主导设立亚投行极度敏感,曾极力劝阻其盟友加入亚投行。美国还曾出版《中国超级银行》一书,指责国家开发银行是中国实施国家资本主义的重要金融工具。最后,随着中国的迅速发展,中国“威胁论”不绝于耳,在政治博弈和舆论攻击下,一些国家对引入中国投资、与中国进行合作存在疑虑和观望态度,部分国家的民众甚至对中国投资带有敌视,认为中国在攫取其国家的资源,这些都对中国开展“一带一路”投资带来很大挑战。

三、开发性金融的特点和优势

(一)开发性金融的定义及特点

根据世界银行学者Schreiner和Yaron(2001)给出的定义,开发性金融主要是指为提高社会的整体福利水平,由政府出资建立特定的金融机构,向制度落后的或商业银行不能服务的行业提供贷款的金融活动。开发性金融的发展已有上百年的历史,最早可追溯至1816年法国成立的国家储蓄基金(CDC),这被认为是开发性金融诞生的标志。徐佳君(2017)对第二次世界大战以后开发性金融的发展进行了回顾,认为开发性金融经历了勃兴-衰退-复兴三个历史阶段。2008年全球金融危机后,各国政府不得不进行大规模的经济刺激,开发性金融的作用更加被各国政府所重视,甚至连崇尚自由经济的美国也于2018年成立了开发性金融机构——美国国际开发金融公司,旨在服务美国外交政策和发展目标。开发性金融的代表机构或主要形式为国家控制的开发性银行。Chandrasekhar (2016)的研究显示,全世界共有550家开发性银行,分布在185个国家,每个发展中国家平均拥有3家或更多的开发性银行。根据格里菲思-琼斯等学者(2017)的研究归纳,世界范围内的开发性银行大多具有以下特点:资产规模巨大;绝大多数为国家所有和控制;职责和业务范围广泛,支持领域包括贸易、基础设施、工业制造、服务、能源、教育等;贷款产品主要是长期贷款、流动资金贷款和银团贷款;融资渠道主要是从其他金融机构借款或在资本市场发行债券。

(二)开发性金融的优势

与商业性金融相比,开发性金融在业务和机构方面具有以下显著优势:

1.从监管角度看,考核约束小

虽然开发性金融机构一般参照商业性金融机构进行监管,监管部门也多为中央银行或银行监督机构,但基于开发性金融的特殊定位,监管标准有所不同,特别是在利润考核方面, “保本微利”的要求可以使开发性金融机构将服务国家发展放在经营管理的首位。

2.从负债端看,资金成本低、期限长

开发性金融以国家信用为基础,拥有主权级或准主权级信用,能够在金融市场通过较低成本发债筹集长期稳定资金,且债券安全性高、风险小、流动性好。

3.从资产端看,信贷期限长、规模大、利率低

得益于长期稳定低成本的资金和“保本微利”的软约束考核,开发性金融机构能够开展批发式的中长期信贷业务,贷款利率和期限等条件优于商业性贷款,这就使得开发性金融在基础设施建设等中长期信贷领域具有明显优势,同时对经济周期波动的容忍度较高。

4.从国际关系看,组织协调优势强

开发性金融机构为国家所有,和国际组织、各国政府以及金融机构关系良好,能够充分借助国际资源获取市场信息、加强信用建设、推动业务开展。

四、国际开发性金融机构的实践和经验

(一)国外开发性金融机构的实践和经验

从全球的成功实践看,开发性金融机构在支持基础设施建设方面,展现出巨大的比较优势和共性的发展规律,尤其对促进发展中国家高质量发展具有重要意义。在欧洲,德国复兴信贷银行(KfW)得益于欧洲复兴计划的支持,自1948年成立起便致力于电力、钢铁、煤炭、房屋重建等基础设施和基础产业建设,并随着经济发展阶段需求,加强海外业务、出口信贷业务的支持力度,形成支持发展中国家基础设施建设、本国长期资本输出、促进贸易出口的多赢局面。在亚洲,日本开发银行(JDB)从海运、能源类基础设施行业起步,每十年调整并扩展业务投向,延伸至社会基础设施、国际业务等领域。日本开发性金融机构改革重组后,日本国际协力机构(JICA)和国际协力银行(JICB)更是在基础设施领域专注于对发展中国家提供低息援助和出口信贷业务,在更大范围带动区域经济发展,实现互惠互利。根据亚投行官网公布的数据,截至2022年4月,该行已在能源、交通、水利、农村基础设施、经济复苏等十余个领域累计批准贷款(approved financing)348亿美元,涉及32个成员国和175个项目,其中,2020—2021年承诺项目94个,在疫情背景下殊为难得。据徐佳君等(2019)研究统计,在世界范围内有51%以上的开发性金融机构致力于一般使命,40%的机构侧重于农业住房、中小企业、贸易等单一领域,基础设施均为重要的投向领域。其中,大多数以贸易为重点的国别开发性金融机构都集中在高收入国家,中等收入国家的开发性金融机构更多致力于基础设施建设,具有较大的发展空间。

国际性开发性金融机构展现出更多的适应性和包容性。世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行、金砖国家新开发银行等国际多边金融机构,均主要以提供优惠贷款的形式向发展中国家提供支持,以促进经济增长为首要目标,这是商业机构难以比拟的,且相比区域性开发性金融机构,世界银行和亚投行等投向“一带一路”的项目更多。值得一提的是,2018年,美国政府成立国际开发金融公司,通过贷款、保险和股权等方式支持在发展中国家的投资。若不考虑政治因素,就其宣布在塞尔维亚、埃塞俄比亚等国动辄数十亿美元,横跨交通、电信、物流等领域的大额投资,确实展现出开发性金融机构的优越性。

(二)中国开发性金融机构的实践和经验

在中国,国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行为三大政策性银行,由国务院直接领导,以贯彻政府经济政策为目标,在特定领域开展不以营利为目的的金融业务。其中,国家开发银行积极探索和实践开发性金融理念,在商业性金融和政策性金融之外,走出了一条具有中国特色的开发性金融道路。2015年,国务院批复同意了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家银行的改革方案,三家银行按照“一行一策”原则进行差异化改革,其中国家开发银行定位为“开发性金融机构”,中国进出口银行和中国农业发展仍然定位为“政策性银行”。至此,国家开发银行成为中国官方认定的唯一的开发性金融机构。同时,国家开发银行也是一直大力支持“一带一路”倡议的中国银行类金融机构。

根据国家开发银行2020年年报,截至2020年年底,国家开发银行资产总额约合2.68万亿美元,是全球最大的开发性金融机构、中国最大的对外投融资合作银行和基础设施银行,业务覆盖全球100多个国家和地区,成为国际经济合作与发展中的重要力量。国家开发银行推动中国与“一带一路”沿线国家互利合作和可持续发展,支持基础设施互联互通、产能合作、境外产业园区建设和中小企业发展,构建全球金融合作朋友圈,发起设立中国-阿拉伯国家银联体、中非金融合作银联体等多双边金融机构合作组织或机制。 《人民日报》2021年8月刊文显示,截至2020年年末,国家开发银行在“一带一路”沿线国家和地区的国际业务余额超过1600亿美元,涵盖700多个共建项目,对“一带一路”倡议实施发挥了不可替代的关键作用。

五、国家开发银行支持“一带一路”基础设施建设的对策和措施

习近平总书记在第三次 “一带一路”建设座谈会上明确指出:“要深化互联互通,完善陆、海、天、网‘四位一体’互联互通布局,深化传统基础设施项目合作,推进新型基础设施项目合作,提升规则标准等‘软联通’水平,为促进全球互联互通做增量。”习近平总书记的讲话深刻揭示了在当前全球抗疫的大背景下, “一带一路”基础设施建设具有极其重大的现实意义和必要性,这也将为统筹安全与发展、深化贸易畅通、拓展合作新领域、构建“双循环”新发展格局提供更为有力的支撑。

作为中国唯一的开发性金融机构,国家开发银行应充分发挥开发性金融以及自身机构的作用和优势,坚持“共商、共建、共享”原则,遵循国际惯例和市场化运作原则,发挥融资融智优势,加强顶层设计和沟通,创新投融资模式,帮助沿线国家加快推进基础设施建设,促进经济社会发展,以政策沟通、资金融通助力设施联通,从而促进贸易畅通、民心相通,服务好国家“一带一路”倡议实施。

(一)发挥组织协调优势,统筹国内国际两个大局

1.在国内搭建与政府、金融机构、企业共建“一带一路”的良好合作机制

一是与中央政府和各级政府合作,开展支持“一带一路”倡议的顶层设计和规划,合力布局各省市重点支持领域和项目,避免地方政府之间出现不良竞争或内耗。二是建立开发性金融机构和商业性金融机构的合作平台,推动发挥各自优势,加大在信息、产品、资金、业务模式等方面的沟通、协作和创新,形成金融机构的强大工作合力。三是加强与企业的合作,整合国内产业金融链资源,集合优势产业和优质企业,推动企业抱团出海、利益共享,积极探索以BOT等PPP模式,支持中国企业“走出去”,助力 “中国制造”向“中国智造”转型。

2.在国际发挥融智融慧优势,成为一支主导型的国际金融力量

一是加强与沿线国家的交流,开展多双边或区域规划研究,助力做好沿线国家经济发展和基础设施建设的顶层设计,提供投融资解决方案,扩大开发性金融的影响力,力争将开发性金融支持发展及融资方案纳入规划。二是打造中国的开发性金融高端智库,加强与国际知名智库、国际开发性金融机构的合作与交流,开展“一带一路”倡议实施问题的研究、交流和培训,促进政策、知识、经验和智慧共享与对接,形成推动“一带一路”倡议的“智慧大脑”。三是立足全球最大的开发性金融机构,积极搭建、参与并引导多双边金融合作平台,凝聚国际组织、国际金融机构、合作国金融机构、中方金融机构等多方力量,建立广泛覆盖的投融资网络和机制,形成紧密合作、资金汇集、信息共享、收益分享、风险共担、优势互补的良好局面,为“一带一路”基础设施建设提供多渠道、多元主体的智力支持和融资服务。

3.推动构建新发展格局,促进国内国际双循环安全畅通

一是以银企协同提升基础设施合作的深度,畅通安全的陆上通道,优化海上布局,从承包建设到输出标准,提供运营维护管理服务,加快提升合作黏性。二是提前布局,加大能源资源领域合作,确保矿产、石油、农产品等关键要素资源的安全畅通,特别要结合国内“双碳”建设需求,加强锂、钴、镍、铜等有色金属领域的合作。三是基于互惠互利原则,提升国际产能合作广度和深度,根据沿线国家经济发展阶段和特点需求,支持钢铁、初级加工制造业等国内产能转移,强化在信息技术、计算机等中高端领域的国际合作,拉紧国内国际产业链的相互依存关系,加快构建富有韧性的产业链供应链体系。四是统筹兼顾,加大民生工程领域支持力度,提升共建所在国民众获得感、幸福感、安全感,下大力气凝聚人心,进一步巩固双循环畅通的民心基础。

(二)发挥多元化金融服务优势,打通资金融通瓶颈

1.利用中长期信贷优势,重点解决长期资金不足问题

一是有效发挥在国际中长期贷款领域的优势和经验,加大重大项目储备和开发,推动合作国加强信用建设、市场建设和制度建设,解决基础设施融资的瓶颈问题,设计适合的融资模式和信用结构,推动孵化和开发一批具有良好政治效应、经济效益和示范作用的重大项目。二是积极开展银团贷款,联合中国进出口银行、亚投行、丝路基金等开发性、政策性金融机构,工、农、中、建、交等大型商业银行以及国际或合作国金融机构,主导发起银团贷款,履行好牵头行的职责,为重大项目提供大额资金,解决一家机构资金不足问题。

2.利用全牌照优势,提供“投贷债租证”协同服务

国家开发银行整个集团拥有贷款、投资、证券、租赁、基金等金融全牌照,各板块都以服务国家发展战略为使命和导向,因此,能够发挥银行及各板块子公司的协同推动作用,打好组合拳,为基础设施建设提供无可比拟的综合金融服务。一是加强债贷结合,利用国内债券市场的优势地位,加强“一带一路”债券市场建设,引导沿线国家、金融机构或企业在国内债券市场发行人民币政府债券或企业债券,做好政策宣介和债券承销,提高国内投资者的积极性,有效缓解基础设施建设的资金压力。二是加强投贷结合,通过投资子公司设立投资基金或平台,以股权投资等方式为重大项目注入资本金,解决项目资本金不足问题,进而带动银行或其他金融机构的信贷资金投入。三是加强租贷结合,对于有基础设施和大型工程设备的项目,可以考虑通过金融租赁方式解决部分建设资金问题,盘活存量资产,再与投资、贷款等资金一起,共同支持项目建设。

3.积极提供跨境人民币金融服务,大力推动人民币在沿线国家的国际化

落实人民币国际化战略,与中资金融机构合作,为沿线国家提供清算、结算、中间业务、投融资等跨境人民币业务。设立人民币专项贷款,与“一带一路”沿线国家建立合作机制,推动在基础设施项目建设贷款中发放人民币贷款以代替美元等外币,鼓励项目方使用人民币贷款购买中国产品和服务,助力中国企业扩大对外出口。同时,通过海外代理行为“走出去”中资企业和员工提供人民币金融服务,满足日常经营和生活需求。

(三)推动机构可持续发展,增强服务“一带一路”金融能力

1.增强风控意识,重点防范国别风险和项目风险

一是增强风险意识和底线意识。 “一带一路”沿线国家的基础设施融资面临多元而复杂的风险,作为国有金融机构,国家开发银行一方面要服务好“一带一路”倡议建设发展,另一方面也要保障融资资金安全和获取必要项目收益,兼顾倡议实施和机构可持续发展。二是加强国别风险研究。组织或借助专门力量,充分调研沿线国家的政治、经济、军事、社会、民族、宗教等各方形势,参考国际智库和评级机构的成果,有效识别各国国别风险,准确评估主权评级和国别评级。三是做好基础设施项目评审。开展融资主体的尽职调查,重点关注融资模式、信用结构和项目自身风险,积极防范信用风险和道德风险。四是关注国际金融制裁风险。联合国等国际组织和美国、欧盟等对一些国家和地区的调查、处罚和制裁日渐增多,需要构建反洗钱、黑名单等管理体系和系统,避免出现合规风险。

2.扩宽资金筹集渠道,降低资金成本

一是可以参照棚户区改造筹资模式,与中国人民银行沟通,申请专项抵押补充贷款(pledged supplementary lending,PSL),获取长期限、低利率的政策性资金,专项支持“一带一路”倡议实施。二是加大境外发债力度,扩大外币债券规模,筹措美元、欧元等低利率外币,积极发行离岸人民币债券,将国家开发银行的准主权信用转换为资本。三是积极利用外汇储备,与国家外汇管理局等部门沟通,把我国充足的外汇储备转化为“一带一路”贷款或投资,支持“一带一路”倡议建设发展的同时实现外汇储备的保值增值。四是引导民间资本参与“一带一路”建设,创新投融资模式,为民间资本的参与提供金融安全保障体制,实现“风险共担、收益共享”。

3.做实做强做优海外机构,加强国际人才队伍建设

机构和队伍是业务发展的基础保障。目前,国家开发银行海外机构仍然薄弱,只有中国香港分行一个境外分行,开罗、莫斯科、伦敦等若干代表处,以及由各分行牵头负责的国别组,机构规模及人员数量相对于其他国际金融机构还有很大差距,同时代表处和国别组也没有资质和能力实际开展金融业务。国家开发银行需要转变海外机构发展思路,借鉴国际金融机构和国内大型商业银行的经验,加大“一带一路”沿线国家的建设投入,在区域中心地区设立正式机构,大力引入国际化人才和本地化人才,优化人才培养和晋升机制,把海外机构做实做强做优,真正达到投棋布子、以点带面的辐射效果,实现“一带一路”倡议建设的实施和落地。