地方立法合宪性审查的法理检视及其制度构建

万 方 亮

(河南警察学院 法律系，郑州 450000)

回顾中国地方立法的制度实践，不难发现，地方立法的每一次实践尝试和权力扩容大多背负着违宪嫌疑。然而，地方立法的扩容路径不仅因得到国家默许而未经受合宪性检视，而且伴随着国家试验性发展路径而形成一种中国语境下的扩权常态。当前有关合宪性审查的学术研究主要围绕其概念辨识、功能属性、机制运作以及目标定位而展开，其总体思路是借鉴西方合宪性审查制度，结合中国独特权力结构，经由消化创新以实现合宪性审查的规范聚合和价值辐射功能。有关地方立法的合宪性审查问题只是零星地夹杂在国家层面的概括性论述之中，鲜有专门针对地方立法合宪性审查的制度分析和实践求证。合宪性审查制度是“立宪法治国大厦的拱顶石”(1)[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·克里奥特：《德国联邦宪法法院》，刘飞译，北京：法律出版社，2007年，第3页。，而地方立法合宪性审查正是在地方立法权扩容背景下保证宪法实施和维护宪法权威的重要制度设置。通过检视地方立法的历史实践，需要解答的基本问题是，何为融贯于地方立法历史延续性中的制度逻辑，以及如何对地方立法合宪性审查进行制度构建。

一、地方立法缘何需要合宪性审查

中国革命、改革和发展历程具有极强历史实践性，因此，中国的一切问题必须被纳入特定时期的制度环境中进行具体考量。就地方立法合宪性问题而言，虽然脱离成文宪法的规范性描述有其无法规避的局限性，(2)翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期。但撇开历史延续性和国情特殊性的分析脉络同样难以理解中国语境下地方立法的合宪性实践。每个相对长期存在的国家都有其内在结构、权力配置以及特定的制度逻辑，(3)苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《中国社会科学》2004年第2期。因此，要深刻把握中国地方立法合宪性问题，须结合法律文本和社会现实以实现规范与实证双重视角下的制度剖析。

(一)宪法文本是判断合宪与否的标准吗？

当前对地方立法实践的违宪定位，在很大程度上是基于形式合宪论和建构型法治的规范考量。形式合宪论本质上是一种以规范为本位，即以文本为基础的理论。(4)江国华：《实质合宪论：中国宪法三十年演化路径的检视》，《中国法学》2013年第4期。就形式合宪论而言，从1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予省、自治区、直辖市以地方立法权，到2018年《中华人民共和国宪法修正案》给予所有设区的市以地方立法权之前，地方立法的权力扩容始终经受着合宪性困扰。但是，作为形式合宪之范畴的规范性解释，难以为中国地方立法实践提供正当性基础。建构理性主义虽然对法治起步较晚的后发型国家有着突破性的促进作用，但是，有限理性的深度制约、国家和社会的制度变迁以及不同国家的具体国情与治理状态，均使得偏重形式的建构型法治难以充分担当起实现法治现代化的治理角色。正如学者所言，无论在整体结构还是在局部意义上，中国法律体系都必须回应国家转型中不断生成、定型和变化的社会生活关系，所以中国法律体系的建设不可能一蹴而就。(5)张志铭：《转型中国的法律体系建构》，《中国法学》2009年第2期。中国法律体系必须反思建构理性主义的型构思路。

中华人民共和国成立以后，尤其是改革开放以来，中国法治建设在取得长足进步的同时，正经历着由追仿型法治进路向自主型法治进路的路径转型。(6)顾培东：《中国法治的自主型进路》，《法学研究》2010年第1期。但是，由追仿型到自主型法治进路的路径转型，使得地方立法合宪性审查难以契合宪法规范的形式标准。因此，追求稳定社会秩序的规范宪法观并不适应国家转型和变革时期的现实需要，这就需要以此在性、当下性的视角来解释国家宪制。(7)陈端洪：《论宪法作为国家的根本法与高级法》，《中外法学》2008年第4期。实在的宪法规范和稳定的宪法秩序之所以变动不居，在很大程度上源于中国尚未确立规范意义上的宪法规范；(8)林来梵：《规范宪法的条件和宪法规范的变动》，《法学研究》1999年第2期。地方立法权限范围之所以变动频繁，在某种程度上则是由于中国仍处于中央和地方立法权配置的制度试验之中。将与宪法形式规范相冲突却合乎宪法实质内涵的地方立法实践，以事后方式给予合宪性确认，构成宪法规范的回应型变迁模式。(9)秦前红：《宪法变迁论》，武汉：武汉大学出版社，2002年，第2页。而地方立法权扩容不仅契合了地方治理需求和国家发展过程中的试验精神，(10)李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第2期。而且是回应型变迁模式在地方立法领域的实践呈现。

法的规范有效性与事实有效性经常无法统一，(11)李忠夏：《宪法变迁与宪法教义学》，北京：法律出版社，2018年，第95页。因而规范性视角并不能有效论证中国地方立法实践。法学实为诠释、解释之学。(12)[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，北京：商务印书馆，2003年，第3、85页。为有效缓和宪法文本与地方立法现实之间的张力甚或冲突，实现宪法规范与客观实践的整体统一，迫切需要法律解释机制的功能运作。将地方立法合宪性审查置于宪法变迁视角下进行整体性理解，可以发现，地方立法权文本表达与具体实践之间的张力暗含着不成文宪法的潜在运行。(13)“宪法说什么是一回事，实践中发生什么完全是另一回事……世界上几乎所有国家都有宪法，但在很多国家，宪法是受到忽略和轻蔑的。”参见[英]K.C.惠尔：《现代宪法》，翟小波译，北京：法律出版社，2006年，第4页。如果仅从规范意义上对地方立法的历史实践进行理解，研究结论在很大程度上会指向宪法文本与社会现实不一致所导致的成文宪法实效性的缺失。就本质而言，真正的宪法并非形式化的法律文本，而是源于特定社会阶层的利益结构模式以及由此形成的民情风俗。(14)韩秀义：《中国宪法实施的三个面相》，《开放时代》2012年第4期。因此，成文宪法中涉及政制的核心内容必须由政治共同体成员所信守的不成文宪法的支撑才能得到真正实施，规范国家秩序的宪法不仅包括文本意义上的规范宪法，而且涵盖不成文的“隐蔽的宪法”。(15)强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期。同时，宪法本身所具有的特性，(16)即宪法语言的宽泛性、抽象性和不确定性以及宪法本身作为原则体系或者价值体系的体现。亦使其文本具有很强的包容性。因此，国家探索型发展路径塑造着特定时代的制度环境，仅仅依据宪法文本并不能有效解释地方立法合宪性问题，这就需要探究地方立法合宪性问题的制度运作逻辑，进而实现规范与实践角度的双重透视。

(二)超越宪法文本的地方立法合宪性实践

虽然作为形式合宪之范畴的规范性解释难以为地方立法实践提供正当性基础，但是，作为实质合宪之范畴的价值性解释却可以实现地方立法正当性根基的构建。实质合宪即合乎宪法之本质、精神或宗旨之谓。(17)Gustavsson Sverker,“Thick and Thin Constitutionalism”,Statsvetenskaplig tidskrift,112 (2010)：37—40.实质合宪论是一种以价值为本位，即以实践为基础的学说。(18)任剑涛：《“公共”的政治哲学：理论导向与实践品格》，《哲学研究》2010年第7期。对于急于摆脱革命斗争与阶级思维以实现国家超越的中央政府而言，其所面临的更多不是逾越权限的问题，而是突破不够的问题。因而，规范意义上的地方立法合宪性审查必然会成为改革的束缚和羁绊。以实质合宪论为基础，宪法文本中所体现的规范形式不再是评判地方立法实践合宪与否的唯一标准，地方立法实践中所体现的治理考量和试验逻辑成为更为重要的价值遵循。

拨乱反正结束了以大规模群众运动和阶级斗争来管控社会的政治路线，国家和社会发展迎来历史性转变。“把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”(19)《十一届三中全会以来党的历次代表大会中央全会重要文件选编》(上)，北京：中央文献出版社，1998年，第27页。的法制建设方针的确立，使得法律成为维护安定团结政治局面的重要依据。但是，立法要有一个社会实践的过程，“有多少经验，我们就立多少法”(20)彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，北京：中央文献出版社，1998年，第267页。，而“一切都由中央制定、颁布，并且定得很死，全国一刀切，那就很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行”(21)《彭真文选》，北京：人民出版社，1991年，第387页。。面对立法供给不足的制度现状，全国人大常委会只能模糊化地处理其已被授予职权与未授予的法律制定权之间的界分，继而依靠“法外”决定塑造转型中国的法秩序。(22)陈鹏：《全国人大常委会“抽象法命题决定”的性质与适用》，《现代法学》2016年第1期。实施成本与改革风险的双重考量催生出地方立法试验路径，“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”(23)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1983年，第147页。，进而实现对摸着石头过河理论的制度尝试。从更高层次来讲，突破宪法文本的制度尝试是国家治理逻辑的试错路径在立法领域的逻辑展现。在获得国家层面的合法性之前，赋予新制度以“局部范围的合法性”(24)胡建森：《公权力研究》，杭州：浙江大学出版社，2005年，第105页。，可以激发不同地区之间的制度竞争，继而在全国范围内形成有利于经济发展和社会进步的制度供给市场。(25)张千帆：《国家主权与地方自治》，北京：中国民主法制出版社，2012年，第45页。倘若所有超越宪法规制的行为均被视作违宪行为，国家改革将难以突破既有禁锢，潜在的制度供给也将失去输送渠道。改革是中国的第二次革命，(26)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第113页。其必然会造成维持现状的法制与破除现状的改革之间的紧张。在某种程度上可以说，“改革中的难点，也是立法中的难点”(27)《乔石谈民主与法制》(下)，北京：人民出版社、中国长安出版社，2012年，第451页。，而地方立法的每一次扩权实践正是改革精神在立法领域的制度尝试和难点突破。(28)1988年1月26日，乔石在湖南考察工作时强调，“政法部门在整个社会主义初级阶段都要为改革开放和经济建设服务，……政法部门本身也要不断提高政治思想水平，不断改进工作，把改革精神贯彻到政法各部门的工作中去。”参见《乔石谈民主与法制》(上)，北京：人民出版社、中国长安出版社，2012年，第144页。不同于超国家宪政模式和神权宪政模式中对规范价值的普遍性和不变性的尊崇，中国治理模式则对规范价值保持着更为开放的实用主义态度。(29)强世功：《中国宪政模式》，《中外法学》2012年第5期。当实用主义思维突破条条框框的禁锢，某种程度的秩序张力甚或政治冲突将无法避免。(30)季卫东：《宪政的规范结构——对两个法律隐喻的辨析》，载季卫东：《宪政新论—全球化时代的法与社会变迁》，北京：北京大学出版社，2005年，第37页。在制度试验思维牵引下，最高国家权力机关经由归隐宪法文本而赋予地方以立法权，政治正确主导下的国家治理模式并没有留给宪法太多出场的机会。虽然宪法规范属性的日渐凸显会在一定程度上引发法制与改革之间的张力，但地方立法的权力尝试并没从根基上动摇国家政权的权力框架和正当性的价值信念。实践表明，地方立法权扩容的权力形态及实践运作，既符合宪法的内在属性，又契合国家治理的内在规律，同时也构成对特定环境的制度回应。

(三)合宪性审查是完善地方立法的制度保障

中国地方立法的历史实践虽然并不能契合宪法规范的文本表达，但却因内嵌于中国宪制发展的深层逻辑而获得实质合宪性。从规范性视角来看，良性违宪不仅是政治化实施与法律化实施之间互动不足而导致合宪性与正当性之间的悖论，(31)翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期。而且是现代化建设与社会主义制度之间的内在张力的呈现，从更根本意义上来说，其是特定权力结构下相应制度回应的缺失。设立宪法和法律委员会既是对以宪法为统领的法律系统的制度性确认，又是为完善中国特色社会主义法治体系所作出的制度回应。

合宪性审查制度具有纠正法律法规内部瑕疵、维护法律体系自我统一、纾解社会矛盾源头、形成良法善治机制等功能。(32)林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，《法律科学》2018年第2期。长期以来，由于合法性审查对合宪性审查的吸纳和消融功能以及宪法规范性价值的归隐，地方立法合宪性问题未受到足够关注。其实，20世纪90年代已有关于地方立法“法律审查”的有益尝试，(33)1993年7月2日，乔石在八届全国人大常委会第二次会议上指出，“地方人大立法是全国人大及其常委会立法的重要补充。……地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触，这是一条重要原则。但考虑到有的地方的需要，先行试点，取得经验，如果起草的地方性法规碰到与法律不协调的情况，可以主动提出来商议，通过法律程序合理解决”。参见《乔石谈民主与法制》(下)，北京：人民出版社、中国长安出版社，2012年，第357页。虽没能对地方立法合宪性审查进行具体的制度搭建，但这种程序性解决机制的实践探索已包含着对地方立法合宪性审查的机制酝酿。改革开放以前，整个国家和社会的权力资源高度集中，所有社会子系统从属于政治系统或为政治系统所吸纳。(34)孙立平、王汉生、王思斌等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。改革开放催生出对规则的巨大制度需求，社会主义市场经济的确立和发展也为地方立法发展提供了历史契机。中央对法治建设的政治关切与地方立法的积极实践构成新时代中国法治建设的最大制度环境，而将法治铸造为治国理政的制度底色则是新时代中国制度变迁的基本治理逻辑。为贯彻顶层设计的治理思路和保证治理规则的针对性和可操作性，地方被赋予更多立法权以实现其信息优势的实践转化。在打破高度集中的中央立法体制的基础上，各地方经由执行性、创设性或先行性立法不断促进法律规范向精细化和具体化方向发展，偏离宪法基本精神和原则的情形更易出现，而地方立法合宪性审查的制度价值日渐凸显。因此，单一制下各地方立法权的行使必须接受国家宪法的统一监督。(35)李林：《立法理论与制度》，北京：中国法制出版社，2005年，第322页。

作为立法赋权后的监督保障措施，地方立法合宪性审查正是保障宪法实施和监督的重要呈现形式。地方立法合宪性审查契合了国家立法权整体下移的制度变迁。在一定程度上可以说，地方立法合宪性审查是地方立法与国家治理的交汇点，是连接国家治理中顶层设计与底层实践的重要制度桥梁。地方立法权扩容可以实现立法权在地方层面的突破，实现法治中国的纵深发展；而宪法实施和监督则属于国家治理层面的顶层制度设计，意在完善相关规则和程序，实现立法改革有据可循。地方立法合宪性审查的最终目的在于，通过对立法过程的合宪性控制，使得每一项地方立法都符合宪法根本原则和基本精神，进而实现对日益扩容的地方立法权的价值统摄和规范制约。所有有效的法律规范之间形成明晰的效力等级体系，是中国特色社会主义法治体系的基本形式要求，而地方立法合宪性审查正是保证规范等级有效性和正当性的制度举措。地方立法合宪性审查的稳步实施，能够有效督促地方立法始终遵循宪法的基本原则和精神，并在消弭法律体系内部矛盾的基础上形成以宪法为统领的统一的中国特色社会主义法治体系。

二、地方立法合宪性审查的制度依托

地方立法合宪性审查的组织机构和程序机制直接影响着地方法治的建设成效和宪法规范的具体实施。如果宪法将某个国家职能分配给某个机关，那么其应当在组织机构和规则程序等方面进行制度演进，以符合履行此项职能的功能要求。(36)张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期。虽然宪法限定了合宪性审查的最终权力归属，但对于权力运行方式和具体工作机制却没有明确规定，这就需要经由制度下沉以实现国家治理的逻辑贯通。

我国备案审查制度具有合法性审查与合宪性审查两种制度功能，(37)范进学：《全国人大宪法和法律委员会的功能与使命》，《华东政法大学学报》2018年第4期。同时，其包含事前和事后两个审查阶段。(38)事前审查一般在规范生效前介入，旨在提前剔除违宪条款；事后审查一般于规范生效后介入，旨在应对规范适用实践中的违宪情形。参见林淡秋：《守护宪法的新模式：法国的合宪性先决机制》，《华东政法大学学报》2018年第6期。从这个角度来讲，地方立法合宪性审查是备案审查的有机构成部分，其程序构建和机制运作也就有了现实的制度依托。对于地方立法合宪性审查而言，在其通过和生效之前引入地方立法合宪性审查，即是将宪法价值涵摄到地方立法过程，以使其从源头上符合宪法内在意蕴和逻辑脉络。可行的衔接路径是，通过建立规范性文件移送制度实现对其他备案审查中的合宪性审查问题进行统合，进而实现由全国人大常委会宪法和法律委员会统筹合宪性审查工作。(39)范进学：《全国人大宪法和法律委员会的功能与使命》，《华东政法大学学报》2018年第4期。而地方立法合宪性审查的推进可以在利用这一制度资源的基础上，实现审查制度的正当性拓展。备案审查是法律监督制度的重要内容，其具体实施程序在法制实践中不断完善和发展。(40)备案审查制度是实现宪法监督的重要制度性内容，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度。近年来，我国备案审查制度不断发展和完善，地方立法合宪性审查所依托的制度资源日益丰富。如2014年出台《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》；2016年制定《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程(试行)》；2018年出台《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》。与此同时，备案审查工作成效显著。据不完全统计，截至2018年11月底，制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释12397件，其中省级地方性法规6083件，设区的市地方性法规3519件。参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》(2018年12月24日)。重要的是，全国人大常委会已经注意到备案审查之间的层级与衔接关系。(41)2018年12月24日，全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀指出，不断探索建立与地方人大常委会之间的备案审查工作联系机制，充分有效运用备案审查衔接联动机制。这样既降低了制度运作的政治成本和衔接成本，又可以利用既有的人员配置和制度资源。因此，地方立法合宪性审查的制度构建和程序设置可以以备案审查的既有制度资源为程序依托。地方立法备案审查的对象主要包括地方性法规和地方政府规章，(42)依据《中华人民共和国立法法》第九十八条的规定，可以发现地方性法规和地方政府规章在备案审查上的区别。第一，省级地方性法规和市级地方性法规报送单位相同，报送主体不同。省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规需报全国人大常委会和国务院备案；设区的市、自治州人大及其常委会制定的地方性法规由省、自治区人大常委会报送全国人大常委会和国务院备案。第二，省级地方政府规章和市级地方政府规章报送差别主要体现在报送单位上。省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政府规章报本级人大常委会和国务院备案；设区的市、自治州人民政府制定的地方政府规章报本级人大常委会和国务院备案，同时报省、自治区人大常委会和人民政府备案。其备案主体包括全国人大常委会、省级人大常委会、市级人大常委会、国务院以及省级政府(详见表1)。

表1 地方立法备案审查的基本框架

除国务院对地方立法的四种规范性文件进行统一备案以外，其他备案单位只就部分规范性文件进行备案。值得注意的是，省级人大常委会虽然不对市级地方性法规进行备案审查，但却拥有对市级地方性法规合宪性审查的初审权。(43)根据《中华人民共和国立法法》第七十二条的规定，则需要对市级地方性法规进行合法性审查，且当其与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触时才予以批准。从权力配置的角度看，拥有合宪性审查权的机关势必同时拥有相应的宪法解释权。(44)任喜荣：《国家文化义务履行的合宪性审查机制》，《中国法学》2018年第6期。根据《中华人民共和国宪法》第六十七条的规定，全国人大常委会有权解释宪法和法律，所以由其对地方立法进行合法性审查并不存在宪法解释上的权限障碍。这就需要探讨地方立法的其他备案审查主体是否拥有宪法解释权，以判定其是否构成地方立法合宪性审查的适格主体。综而述之，地方立法备案审查的主体可以通过既有的程序规则，实现对合宪性审查中宪法解释权的技术变通，进而破除地方立法合宪性审查制度构建中的解释障碍。

三、地方立法合宪性审查的模式选择

根据审查启动方式不同，可以将地方立法合宪性审查分为主动审查和被动审查两种模式。主动审查模式依照特定主体的职权而启动，被动审查模式则依照特定主体的申请而启动(见表2)。其中，申请机制的启动又包含审查要求和审查建议两种方式，而职权机制的运行又可以分为国家和地方两个审查领域。两种审查模式共同塑造了地方立法合宪性审查的程序运作机制。

表2 地方立法合宪性审查的启动机制

(一)地方立法合宪性的被动审查模式

识别地方立法合宪与否的基本方式是抵触判断。依据《中华人民共和国立法法》(下称《立法法》)第九十九条的规定，抵触判断的提出方式主要有“要求”和“建议”两种。(45)其中，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会可以向全国人大常委会书面提出合宪性审查的“要求”；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出合宪性审查的“建议”有学者对审查建议的制度设置提出质疑，认为这种泛化的政治伦理将导致宪法实施的虚化，不仅无助于宪法规范功能的发挥，而且会导致权力主体的宪法责任不明确。(46)翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期。然而，作为公民权利展现的一个重要方面，其对立法修改和完善的作用不容忽视。虽然并非所有的审查建议均能进入地方立法合宪性审查的实质阶段，但是，其制度设置所激发的积极效应正日益凸显。

结合地方立法备案审查的制度设计以及《立法法》第九十九条的既有规定，地方立法合宪性审查的提出主体设计如下：(1)依据现有备案审查程序的规定，全国人大常委会可以对地方立法进行主动审查，即对省级和市级地方性法规进行主动的合宪性审查；(2)依据现有备案审查程序的规定，国务院和省级人大常委会均要对省级和市级地方性法规、省级和市级地方政府规章进行备案审查，且均可以就省级和市级地方性法规向全国人大常委会提出与宪法和法律抵触与否的审查要求；(3)省级政府和市级人大常委会就地方性法规的合宪性问题，可以向全国人大常委会提出地方立法合宪性审查，同时，应当赋予省级政府和市级人大常委会就市级地方政府规章向全国人大常委会提出合宪性审查的建议；(4)其他情形。同时，为保证审查结果的公正性和提出主体的知情权，应当健全地方立法合宪性审查的反馈监督机制。

(二)地方立法合宪性的主动审查模式

1.国家层面的审查机制。以《立法法》第一百条的审查机制为制度依托，可以构建地方立法合宪性审查的主动模式。(47)《立法法》第一百条规定了国家层面的三种审查类型：一是由全国人大专门委员会进行审查；二是由全国人大常委会工作机构进行审查；三是由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议。作为协助全国人大和全国人大常委会监督宪法实施的专门职能机构，宪法和法律委员会应当被赋予地方立法合宪性审查的统筹职责，以统一和协调各审查机构之间的审查工作。经由制度资源的重整，主动审查模式中地方性法规合宪性审查的流程图见图1。

图1 地方性法规合宪性审查流程图

就地方性法规的审查结果而言，经过制度整合，全国人大专门委员会、全国人大常委会工作机构以及前两者联合审查会议构成国家层面主动合宪性审查的三种模式。如果制定机关按照所提审查意见或研究意见对地方性法规进行修改或者废止的，则审查终止；如果制定机关不予修改，则由全国人大专门委员会、常委会工作机构向宪法和法律委员会提出予以撤销的建议，并由宪法和法律委员会决定是否撤销地方性法规中与宪法相抵触的规定。然而，上述审查制度缺少对地方政府规章的审查内容。对此，可以通过借鉴对地方性法规的审查程序来设计对地方政府规章的审查制度。

2.地方层面的审查机制。省级人大常委会应当对报送批准的市级地方性法规进行合法性审查，“应当”的职权属性使得该种审查模式可被纳入依职权审查的范围。此外，省级人大有权就地方性法规向全国人大常委会提出合宪性审查的要求。虽然省级人大并不享有地方性法规合宪性审查的终审权，但事实上确定了地方立法合宪性审查的制度安排。此外，需要注意的是，虽然合法性审查的筛选机制无法过滤掉地方立法中的合宪性问题，但是，并非所有的地方立法都需要进行合宪性审查。基于立法审查的可操作性与有效性，如果能用合法性审查路径解决，就不需要对立法的合宪性进行审查——宪法轻易不出场。(48)刘连泰：《中国合宪性审查的宪法文本实现》，《中国社会科学》2019年第5期。可以说，赋予省级人大常委会以合宪性问题的初步审查职能，不仅是落实地方人大宪定职责的重要体现，而且也是推进地方立法合宪性审查的制度安排。赋予作为备案审查机构的地方专门委员会和常务委员会工作机构以初步合宪性审查权，可以将地方立法合宪性审查的运行程序镶嵌到已有的备案审查制度框架之内，(49)《立法法》第99条第3款规定，有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。它不仅可以通过增加申请主体数量以拓展合宪性审查的广度，而且可以通过激活现有的备案审查机制以达到法规审查制度的活力释放。需要注意的是，《立法法》没有赋予省级人大常委会对市级地方政府规章进行合法性审查的职能。然而，法治政府建设必然要求对政府制定的规范性文件进行全面合法性审查。现实的制度运作是，地方政府规章仍需接受备案审查，只是已进入被动审查的范畴。基于此，可以赋予省级政府以必要的审查职能，进而有效完善地方立法合宪性审查的制度短板。总体而言，地方层面审查机制的实际效能并不突出，(50)近五年来，全国人大常委会共接受报送备案的规范性文件4778件，认真研究公民、组织提出的1527件审查建议。参见张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，《人民日报》2018年3月25日。因而有必要从地方层面积极健全和推进地方立法合宪性审查机制。

四、地方立法合宪性审查的内容检视

中国地方立法合宪性问题的历史实践所揭示的内涵是，由于宪法规范在内容上的不确定性所造成的规范性消解，使得脱离文本规范的地方立法并不必然背离中国宪制的内在逻辑。央地立法权配置应当充分发挥地方主动性和积极性的宪制原则，依法治国的全面推进同样要为地方立法发展预留足够的制度探索空间。然而，虽然不甚明确的央地立法权配置态势能够释放地方立法的制度效能，但是其同样会因相对模糊的权力界分而潜藏某种制度风险。地方立法的权限审查构成地方立法合宪性审查的重要内容。然而，宪法规范的开放性和原则性特征决定了单纯条文的涵摄适用难以作出一项立法合宪与否的宪法判断，其立法背后是否有事实支撑便成为宪法判断的关键决策因素。为保证合宪性审查的正当性，它必须摆脱法律实证主义的封闭式逻辑思维，并在契合国家治理内在逻辑的基础上，以时代精神和具体情势作为地方立法合宪性审查的根本遵循。

(一)将宪法文本与立法事实作为基本考量

地方立法合宪性审查并不是针对宪法文本的条文对照与形式审查，而是一种基于系统解释的综合考量与实质审查。合宪性审查的核心运作机制是通过对宪法文本的解释，判断法律规则或某种公权力行为是否合宪，从而保证宪法的最高权威性。(51)任喜荣：《国家文化义务履行的合宪性审查机制》，《中国法学》2018年第6期。然而，对宪法文本进行解释并不仅仅限于宪法文本。如《宪法》规定，设区的市人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，其中“依照法律规定”的一个重要指向即是立法法中的“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”，所以对设区市地方性法规进行合宪性审查，就需要对立法法进行文本意义上的法律解释。因此，合宪性审查中的“宪”不仅包括宪法，而且包括其他宪法性法律。地方立法合宪性审查中的宪法解释由此成为一种系统性、综合性解释。

基于对立法事实的考量，地方立法合宪性审查已超越文本解释范畴。立法事实是指为立法目的及其实现手段的合理性提供支撑的社会、经济以及文化等方面的一般性事实，(52)[日]安西文雄：《立法事实论》，《法律家(日)》第1037号(1994年)。其对地方立法合宪性审查有着至关重要的影响。脱离具体情境的文本判断难以担当地方立法合宪性审查的方法论角色，因此，地方立法合宪性审查应当在一定程度上超越单纯的文本解读，进而科学把握特定制度环境下的立法事实。有学者将立法事实分为社会事实和制度事实两种。其中，社会事实主要包括来源国家政策判断的事实、社会成员经验感知的事实和发掘于公共领域中的公众事件的事实；制度事实包括正式法律制度和非正式社会规范。(53)王怡：《论立法过程中的事实论证》，《政治与法律》2018年第7期。然而，立法事实在现实中呈现出极为复杂的状况，(54)Kenneth Culp Davis，“Facts in Lawmaking”，Columbia Law Review，5(1980):34.经由片面诠释所形成的假象事实，因未经实践检验或者逻辑检验就被推断为真的事实，(55)于立深：《行政立法性事实研究》，《法商研究》2008年第6期。均难以承担作为立法根据的使命。所以对立法事实的处理，“绝不仅仅是一个发现的过程，而更是一个需要诠释、判断和论证的过程”(56)王怡：《论立法过程中的事实论证》，《政治与法律》2018年第7期。。地方立法合宪性审查应当避免因无视立法事实而陷入个体认知错误。如果只是机械意义上的依据个体认知进行主体判断，必定会因受制于独特的主体认知图式而背离社会存在决定社会意识的认知范畴，进而因忽视立法事实而难以作出契合整个制度环境的合宪性判断。

(二)以宪法解释融合宪法文本与立法事实

宪法解释能够突破宪法文本的封闭式逻辑，进而实现对立法事实正当性的论证。虽然修宪和立法维持着中国宪法实施的稳定状态，但缺乏活力的宪法解释实践严重削弱着合宪性控制机制的功能发挥。(57)任喜荣：《国家文化义务履行的合宪性审查机制》，《中国法学》2018年第6期。宪法解释是理解地方立法合宪性问题的重要依凭，其可以实现宪法规范与社会现实的贯通和契合，并为宪法规范下的地方立法合宪性审查提供正当性基础。由于宪法各要素之间是一个相互关联和依赖的整体，所以宪法解释应当坚持整体性和系统性原则。所有的宪法规范都应该以避免与其他宪法规范相冲突的方式加以解释，(58)K. Hesse, “Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland”,Aufl,20(1999):27.这构成了地方立法合宪性审查中宪法解释的重要遵循。宪法解释中的最大争议并不是制宪者意图与宪法文本的客观含义之争，而是宪法文本的原始含义与当今含义之争。(59)Antonin Scalia，A Matter of Interpretation:Federal Courts and the Law, (Princeton:Princeton University Press,1997).在宪法社会学看来，对中国宪法实施的解释有两种取向：其一是纯粹经验实证解释(60)喻中：《中国宪法蕴含的七个理论模式》，《浙江社会科学》2009年第8期。；其二是基于对宪法概念的扩展而对不成文宪法的发现和提炼(61)强世功：《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第12期。。虽然这两种解释取向都声言尊重中国现行宪法文本，但都保持着真实宪法的发现观与实效观，都指向中国的政治现实或宪法生活。因此，地方立法合宪性审查的实践路径在某种程度上应当超越宪法文本，并运用宪法解释技术实现对立法事实的科学论证，进而指向实践性与开放性的宪法内在品格。

从某种程度上来讲，全国人大常委会属于规范层面的宪法解释者，中国共产党则是政治层面的宪法解释者。随着宪法实施逐渐由单一依靠政治化实施模式过渡到政治化实施与法律化实施并行的双轨制运行格局，(62)翟国强：《中国宪法实施的双轨制》，《法学研究》2014年第3期。中国宪法所具有的政治和法律双重属性日渐呈现。就本质上来讲，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国是有机统一的。全面推进依法治国必须坚持党的领导，而这一治理革命在本质上是符合人民的根本利益的。但是，这一领导权不仅体现在各领域的具体立法实践中，而且体现在合宪性审查的具体制度设置中。对中国地方立法合宪性审查而言，文本阐述与事实论证也不仅是一个法律层面的主体解释问题，更是一个政治层面的制度选择问题。《宪法》第六十七条规定，全国人大常委会的职权之一是解释宪法，并监督宪法的实施。由全国人大常委会对宪法进行解释，符合人民代表大会制度的实质内涵，有利于将人民的意志和利益融入最高国家规范，最终实现人民当家做主的权利。然而，有权解释宪法并不能推导出其是宪法解释权的唯一拥有者，更不能化解中国共产党领导中国人民进行革命、建设和发展的政治主权结构。(63)强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》，《文化纵横》2015年第4期。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。通过宪法统领地位实现对整个社会的价值整合和引领是其思想领导的必然表达，因此，中国共产党是而且应当被看作是宪法的权威解释者。(64)Larry Catá Backer, “A Constitutional Court for China within the Chinese Communist Party:Scientific Development and the Institutional Role of the CPC”(November 28, 2008),3-15.(Available at SSRN:http://ssrn.com/abstract=1308598 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1308598).在很大程度上可以说，将中国共产党作为宪法的权威解释者正是坚持党的领导地位的鲜明体现。从形式上看，地方立法遵守的是宪法和法律规定的权力边界，但就实质上来讲，地方立法遵循的则是执政党治国理政的根本原则。而这也正是地方立法在特定时期获得实践正当性的核心缘由。

五、结语

地方立法合宪性问题镶嵌于国家制度的整体构建之中，必然要遵循中国独特的治理逻辑和发展规律，因此，应当被置于国家创建、改革发展和治理转型的制度环境来整体理解。离开转型期国家法治建设的特定制度环境，不仅难以设置契合国情、行之有效的体制机制，而且会抑制地方立法活力、束缚探索性实践，并最终限制中央和地方两个积极性的内部联动。中国地方立法前期发展实践遵循的是实质合宪路径，即以发展实践为基础，并因契合国家治理的内在逻辑而获得正当性。随着依法治国的全面推进，尤其是宪法和法律委员会被确立为合宪性审查专责机关以来，有必要将地方立法纳入合宪性审查的检视范围，以实现地方立法由实质合宪论到规范合宪论的制度转换。与形式合宪论不同，规范合宪论所倾向的不是限制解释空间的封闭式逻辑，而是释放制度活力的开放性思维，所追求的亦不是静态意义上的文本对照，而是动态意义上的价值指引。将地方立法纳入合宪性审查的规范性检视范围，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必要实践。可以说，中国地方立法合宪性审查的制度化实践，既能促进宪法对地方立法的价值输入与规范辐射，又能实现碎片化立法的规范整合和价值聚拢，同时也可以为各国法治建设提供非西方化的中国范本。