生态环境修复制度的法律架构——以黄河源区为实证切入点

杨文静，吕雪姣，祝洪珂

（甘肃政法大学 环境法学院，甘肃 兰州 730070）

一、问题的提出

黄河流域的生态环境状况是我国社会经济发展以及文明延续的重要影响因素。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，指出保护黄河是事关全民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略[1]。黄河流域横跨青藏高原、黄土高原、华北平原等不同地域，流域生态问题呈现出综合性、复杂性特点，其中黄河源区是指位于青藏高原东北部的黄河流域范围，与我国三江源国家公园体制试点地区存在部分重合，涉及青海、四川和甘肃三省的6个州、19个县，总占地面积约13.2万平方公里，约占黄河流域总面积的17%[2]。因此，黄河源区具有重要的生态价值，其环境的变化影响整个黄河流域的生态安全和社会经济的可持续发展，具有极其重要的生态地位。

黄河源区地理位置及气候条件特殊，海拔较高，常年干燥寒冷，自然条件的制约使得该地区生态系统结构简单，物质、能量流动缓慢，地表植被稀疏低矮、生长期短、生产能力低下，以草地为主。源区内生态极为脆弱，在全球气候变化以及社会经济发展的影响下，产生了一系列生态退化问题。具体表现为：过度放牧、土地不合理利用导致的草地退化现象，以高寒草原的沙漠化以及高寒草甸的“黑土滩”化为主导；全球范围内的气候变暖引起的冻土退化、湿地萎缩现象；人类活动引发植被破坏，在自然侵蚀的基础上引发的人为的水土流失现象，进一步加剧了地区生态的恶化。

黄河流域的生态治理具有综合性、复杂性的特点，对黄河源区的治理事关全流域的环境质量，故对该区域生态退化问题不能听之任之，需要行之有效的综合治理。生态环境修复就是一种适用于该地区的综合治理方式，它是指人类通过生态恢复和重建手段来修复受损的生态系统并通过社会资源合理分配其发展机遇来实现人类社会可持续发展的过程[3]。生态环境修复制度具有其他制度无可比拟的优越性，通过修复退化的生态环境可以对原有生态系统进行恢复与重建，是一种立足于环境法自身特点的对症良方，可以从根本上解决生态环境退化无法得到有效救济的问题。因此，针对黄河源区生态退化问题最好的解决方式就是进行生态环境修复。

2000年以来，国家在重点区域实施了退牧还草还湿等生态修复措施，在一定程度上遏制了黄河源区的草地退化、沙化问题，但生态退化的状况没有得到根本性的改变[4]。原因在于生态修复制度的法律架构不够完善，给实践工作的开展造成了困难。探讨一项制度的法律架构，首先要从理论层面出发，研究该制度的理论基础与制度内涵，夯实理论的基石，再从制度层面分析现存制度的缺陷，从立法的角度给出对策建议，以期对黄河源区生态环境修复制度的法律架构有所助益。

二、生态环境修复制度的理论基础及制度内涵

生态环境修复是指通过一定的人为干预，结合自然恢复过程，将受到损害的生态环境恢复至未受损害前状态的活动[5]。随着生态环境保护理论和实践的发展，各国环境保护的着力点发生转变，中心从污染防治逐步向生态环境修复倾斜。生态环境修复是一项针对环境损害本身的救济方式，其产生发展根植于深厚的理论基础。

（一）生态环境修复制度的理论基础

1.公共物品理论

公共物品理论是一种现代经济理论，可将其引入生态环境领域。生态环境资源的天然属性决定了所有公民都可以对其拥有并享用，故将生态环境资源视为社会公众所享有的公共物品，但是由于“公地悲剧”的出现，任何环境资源的享有者都有可能为了谋取自身更大的利益，导致公共生态利益遭到破坏。这种牺牲他人利益、公共利益来谋求自身福利的做法使得公共资源的数量急速减少、质量严重下降，导致个人、单位的专有利益与公众的环境集体利益产生了重大的冲突[6]。为了解决这种不断激化的矛盾冲突，许多国家开始关注生态环境的保护和修复问题，生态环境修复应运而生并作为一项制度被法律确立下来，配套一系列的具体措施保障其实施。

2.生态中心主义价值观

传统的法律价值观以人类利益为中心，认为人类是万物的中心，世界上的一切事物都是围绕人类而存在的。在环境领域体现为将生态环境中除人以外的其他都看作是为人类服务的资源。例如，动植物供人果腹或使用、砍伐树木作为建筑材料、开采矿藏供人们生产生活所需等。在人类中心主义占统治地位时期，人类活动对生态环境造成严重破坏，在人类利益与生态利益尚未形成冲突矛盾时，人类对环境损害不以为然，但到了20世纪后期，不断恶化的环境产生一系列环境问题，如著名的二十世纪八大环境公害事件，对人类的健康和生命构成威胁。哲学伦理学界开始对人类中心主义进行反思并开始探讨生态中心主义。生态中心主义认为，人类中心主义在过去几个世纪对人类的发展壮大起到了积极的推动作用，但随着人口不断增多，环境问题日益严重，人类与自然处在对立面最终会使人类走向灭亡[7]。生态中心主义强调人与自然共生平等，这种伦理观念的转变使得各国环境保护的立法目的从保障人类既得权利与利益转变为保护环境法益本身。生态修复制度产生于人们对环境本身的重视、对环境法益的保护，根植于生态中心主义的伦理价值观。

3.生态文明理念

生态文明理念是在生态中心主义价值观的基础上发展产生的。生态文明是人类文明发展的一个新阶段和形态，即人类在改造客观世界的同时又主动保护客观世界，积极改善和优化人与自然的关系[8]。党的十八大宣示将生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设并列，合称“五位一体”，并写入党章。生态文明理论重视对自然资源和生态环境的合理利用和有效保护，提倡人与自然和谐相处、良性互动，才能促进经济与社会可持续发展。生态文明理念包含以下四个方面：人与自然的同构性、世代间生态可持续性、法律规范的规律约束性[9]。首先，人与自然的同构性强调人与自然平等和谐，基于此，由于人类活动遭受损害的生态坏境问题应当得到修复。其次，保障代际公平，确保人类社会的可持续发展的目标为生态修复奠定了基础，生态修复使得生态系统原有功能得到恢复，保障世代间生态可持续性。最后，法律规范的规律约束性使得生态修复制度化、法律化，从制度层面得以完善，在立法中被确立下来①。

（二）生态环境修复的制度内涵

从法学的基础理论出发，“法律制度的生成需要具备一些基本要素，第一就是确定性，即明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等”[10]。用规范法学的研究方法研究一项法律制度的制度内涵，首要的是探究该制度调整的法律关系的主体及权利义务的内容。

1.生态环境修复法律关系的主体

法律关系中的主体是指法律关系的参与者，包括权利的享有者和义务的承担者，法律关系主体的探究是明确权利义务内容的前提。生态利益属于公共利益，权利的最终享有者是全人类，既包括当代人，也包括后代人。义务的承担者在不同的法律关系中也不尽相同。当生态环境损害有明确的责任人时，环境法中遵循“谁损害，谁担责”的原则，该责任人即为修复责任的承担者，此时的义务人一般表现为企业或个人，责任承担的方式也分为行政责任、民事责任以及刑事责任三种类型。当生态环境的损害难以明确责任人时，此时的义务承担者就是政府，原因在于生态利益本质上是公共利益，政府在其职能上讲是公共利益的代表，在没有明确责任人的情况下理应承担生态环境修复的责任。

2.生态环境修复法律关系的权利义务界分

生态环境修复法律关系主体享有的权利主要是指人类天然享有的在稳定和平衡的生态系统中健康自由生活的权利。当生态环境遭到破坏、不能确定具体责任人情况下，政府作为生态环境修复法律关系主体时承担的义务是修复被损害的生态要素，维护社会公众的生态权益；企业或个人对生态环境造成破坏后，法律强制规定造成环境损害的主体负有生态环境修复的义务，以此作为对环境侵害的一种生态责任承担方式，该项义务的内容为将被破坏的生态环境尽量恢复到被破坏之前的状态，使得受生态破坏影响的人们的生态利益得到弥补。

三、当前黄河源区生态环境修复制度中的问题

在实践层面，为应对黄河源区的生态退化、生活污染源治理能力不足等问题，国家于2015年投入资金在当地推进22个生态保护项目，目前为止已取得明显成效②。在法律架构层面，当前适用于黄河源区的生态环境修复法律法规及政策简要梳理如下（见表1）。

表1 黄河源区的生态环境修复法律法规及政策梳理

由表1可知，当前我国生态环境修复相关法律法规仅仅停留在少数几个生态要素方面，并没有专门的法律或章节规定生态环境修复的内容，政策文件众多但较为分散，相比实践来说，黄河源区生态环境修复制度在法律架构方面仍然存在诸多问题。

（一）法律政策并行导致的体系架构混乱

伴随着环境法的发展，环境法调整的范围不断扩大，环境政策先行，经过一段时间的实施之后经立法程序上升为法律的现象越来越普遍。纵观黄河源区生态修复法律规范也呈现出相似的特点。适用于黄河源区的《三江源国家公园条例》的制定为黄河源区的综合治理、生态修复注入了一剂强心针，该条例对源区管理体制、规划建设、资源保护、利用管理、社会参与、法律责任等进行了系统规定，相应的配套实施措施由相关政策跟进补充。《三江源国家公园总体规划》于2018年由国家发改委印发，其中明确三江源地区的生态修复目标为“整体恢复、全面好转、生态健康、功能稳定”，该地区的立法目标应定为注重科学、强调法律架构的体系化，如果缺乏体系化的考察，势必会加剧整个源区环境立法的碎片化，不利于实践工作的开展。从黄河源区生态修复的实证角度考察发现，现行的法律体系架构缺乏统一的标准引导，相关的环境政策虽种类繁多但不成体系，各个工作部门之间就无法在制度的统筹下做好生态修复的具体工作。

此外，立法相对滞后的“问题式立法”占主导地位，具有前瞻性的“风险式立法”不足。诚然，问题导向式立法有设立的必要性，但其受制于环境社会发展的限制，难免囿于被“牵着鼻子走”的困境，当前环境法立法的有效规范不足，无法应对层出不穷的环境问题，这一特点也体现在生态环境修复法律架构之中[11]。

（二）生态环境修复主体及其协同机制有待进一步厘清

生态环境修复法律制度应遵循共同但有区别的责任原则[12]。长期以来，黄河源区生态环境修复在实践中存在“多头管理、政出多门”的问题，不同类型的保护区、保护地重复设计；在实施主体上，涉及国土、林业、农牧、环保、水利等多个部门；在行政区域的责任划分上，涉及多个行政区域。因此，改变“九龙治水”的局面，解决现行的管理体制不顺、权责不清等突出问题，面临巨大阻力③。

以三江源区的生态修复工作为例，《三江源国家公园条例》在第二章管理体制中规定了园区管理体系的架构，即园区管理委员会和地方政府之间的权能及协调运行机制。其中第十三条第二款规定：“园区国家公园管理委员会具体负责本区域内国土空间用途管制，承担自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责。”第十四条至第十七条规定了三江源国家公园地区地方政府在三江源国家公园地区所承担的职责。简而言之，就是将区域内生态环境保护的工作统一交由园区管理委员会管理，地方政府在生态环境保护工作上协调配合。这种体制的建立对生态修复工作而言，能够突出生态环境优先原则，体现共同又相区别的责任原则，对于推进生态环境修复工作具有重要的意义。落实到黄河源区的生态环境修复工作中，黄河源区的范围如前文所述与三江源地区有部分重叠但又不完全相同，如此就会产生诸多问题：第一，对于不属于三江源园区的黄河源区域无法适用该条例，黄河源区管委会的职责边界难以确认；第二，若以行政区域划分，黄河源甘肃段、四川段、青海段协同保护难以实现；第三，具体生态要素修复工作中多部门之间的协同机制有待厘清。

（三）公众参与与公众监督实现路径的阙如

生态环境修复是一项庞大的系统性工程，不仅需要政府发挥主体作用，还需要社会公众的参与和监督。以黄河源地区为例，公众要参与到生态修复的工作中，首先就是要保障公众的知情权。然而，关于黄河源地区的污染以及生态破坏的情况，公众无法及时获取，由此产生的关乎公众环境健康利益的风险也无法知悉，公众的诉求不能有效表达，必然会降低公众参与的可能性和积极性。

在公众实现环境监督权的机制途径方面，相关法律没有明确公众投诉、举报检举的受理单位以及受理程序。相关的具体法律规定如：受理的时间期限、作出答复的期限、调查进展的公开制度、调查结果的通报制度、相关责任人的处理制度等，都亟待法律法规作出规定。

（四）生态环境修复资金的来源单一

目前我国生态环境修复在资金的来源与使用方面没有专门系统的立法，相关规定散见于部分法律法规与政策文件中。在生态修复工作实践过程中，资金不足、运作不规范的情况时有发生。一般而言，生态环境修复资金的来源按照主体的划分有所不同。企业与个人作为生态破坏者与环境污染者承担生态环境修复责任时的资金来源于该企业与个人的交付，但生态环境修复往往需要庞大的资金支持，黄河源区经济发展水平较低，周边企业往往难以负担高额的修复资金；当生态损害的责任人无法确定时，由政府作为修复责任的承担主体时的资金来源于财政支持，但财政资金的分配和使用都有严格的审批手续，核算周期较长，能够用于黄河源区生态环境修复的资金比例不高。资金不足很大程度上是由于资金来源单一。资金来源单一问题导致修复工作无法正常开展或开展后难以对后期修复工作提供持续的资金保障。

四、黄河源区生态环境修复法律架构的完善

针对上文指出的当前黄河源区生态环境修复制度中存在的问题，为保障黄河源区生态环境修复工作的进行，完善法律体系架构，现从立法层面提出如下建议。

（一）制定“黄河法”并设置生态环境修复专章

针对法律与政策并行、体系架构混乱的难题，应当通过整体性立法完善黄河流域生态环境保护法律，是否应当制定“黄河法”在学界存在不同的观点④。笔者认为，黄河流域与长江流域都是中华民族文明发展进程中极为重要的地域，流域具有生态价值的重要性和环境问题的特殊性。黄河流域的生态环境治理应当针对黄河流域的环境问题制定专门的“黄河法”，并在“黄河法”中设立专章规定生态环境修复相关内容。该章节应以流域不同的生态问题区分，实施河湖水系修复、重点水域水生生物栖息地修复、重要区域和重要生态系统的修复等。同时将在实践中行之有效的环境政策上升为法律，加快环境政策法律化的脚步，在立法过程中运用“风险式立法”思维，增强法律的机动性，使黄河源区生态退化问题得到切实解决。

（二）建立政府间协同治理机制

在黄河源区生态环境修复立法工作中，应当建立跨区域政府主导、市场与社会参与的网络化多元主体协同治理体系，中央政府应当充分发挥统筹规划作用，积极制定与黄河流域生态保护和高质量发展战略相适应的黄河源区生态修复规划。通过成立新的源区管理机构或整合现有机构职能，联合国务院有关部门与黄河源区县级以上政府，按职责分工负责黄河源区生态修复工作。同时可按照政府购买的程序和要求，把原先由政府直接负责提供的公共环境治理服务，由“第三方”代替承担公共服务，建立起社会组织与政府部门协同伙伴关系[13]。构建黄河源区统筹管理的体制机制，裁决跨省的流域争端，完善黄河源区各省市间的协同修复平台，构建黄河源区跨区域协同治理网络。

（三）拓宽多元监督体系与公众参与渠道

完善黄河源区生态环境修复制度一个重要的方面是要加强公众参与程度，确保公众对生态修复情况的知情权。首先，在立法中应当规定黄河源区协调机构联合国务院有关部门和黄河源区省级政府构建黄河源区信息共享系统，共享黄河源区生态环境与自然资源保护、开发及修复等信息。国务院有关部门会同黄河源区各省级政府构建黄河源区自然资源数据库，定期组织调研更新黄河源区森林、湿地、矿产等自然资源情况，对黄河源区资源环境承载能力开展评价工作，定期向社会公布生态修复工作进展与资源保护情况。其次，应当在立法中构建多元监督体系，国务院有关部门及黄河源区各级政府定期向本级人民代表大会或者常务委员会报告黄河源区生态修复的工作情况。强调政府及其相关部门等行政主体的监督职责，建立环境保护目标责任制和考核评价制度，上级政府定期考核下级政府生态环境保护与修复指标。国务院有关部门和黄河源区县级以上地方人民政府有关部门按规定和职责分工，将监督黄河源区保护、开发、建设活动的责任落实到个人，依法查处破坏黄河源区生态环境、自然资源及生态系统等违法行为，并加大处罚力度。公民、法人和非法人组织有权举报和控告破坏黄河源区自然资源、污染黄河源区环境、损害生态系统等违法行为，拓宽公众参与渠道，构建多元化的监督体系。

（四）建立多元化的资金来源渠道

针对当前黄河源区财政资金来源不足问题，严格区分政府、企业与个人关于环境修复的资金承担，实现黄河源区生态修复资金来源的实质拓宽。

当政府作为生态环境修复的主体时，在立法中规定强化财政资金保障，加大财政转移支付力度。按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，严格规定国务院和黄河源区县级以上地方人民政府在黄河源区生态修复工作中的财政投入责任，严格要求国务院和黄河源区各省级政府安排修复黄河生态退化的专项资金，单独核算，专款专用。鼓励黄河流域省际、市际之间开展横向生态补偿。同时政府牵头成立源区生态修复补偿基金，通过减税等方式鼓励企业、法人跨区域承担生态修复责任。

当企业与个人作为生态环境修复的主体时，应当积极承担生态环境修负责任或承担环境修复资金。鼓励黄河源区企业与个人积极购买绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，实现社会资金流向黄河源区生态环境保护和绿色发展产业领域[14]。鼓励相关主体采取自愿协商等方式开展生态修复补偿，实现社会资金参与，多渠道拓宽生态环境修复资金来源。

五、结论

在2020年发布的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》中，强调生态系统良性循环和永续利用，以统筹山水林田湖草一体化保护和修复为主线。同时，随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的实施，黄河流域生态环境保护和高质量发展工作进入快车道。基于这一时代背景，适用于黄河源区的生态环境修复制度的法律架构显得尤为重要，应当制定适用于黄河流域环境保护的“黄河法”，并在“黄河法”中设置生态环境修复专章。生态环境修复制度的法律完善必将有效提升黄河流域生态治理能力，促进相关地区社会经济的可持续发展。

注释：

①早在20世纪80年代，《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦规定》、《矿产资源法》等诸多法律法规及条例就包含了生态修复的内容，2021年3月1日起施行的《中华人民共和国长江保护法》专设第五章生态环境修复，体现了生态环境修复在立法中被确立下来。

②参见青海省人民政府官网https：//www.chnlib.com/gov/2019-02/954991.html。

③参见国家发改委《三江源国家公园总体规划》。

④如姚文广在《黄河法立法必要性研究》中从实现黄河长治久安、促进水资源节约集约利用、加强流域生态环境保护、实现流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化、推进流域治理体系和治理能力现代化等六个方面，深刻论述了制定黄河法的必要性；曹明德和黎作恒在《〈黄河法〉立法刍议》中论述了黄河法不宜立法的理由，并建议建立国家江河流域管理体制，制定《中华人民共和国江河流域法》。