城乡融合发展与共同富裕＊——以嘉善县域科学发展示范点建设为例

白小虎 魏强

提 要：坚持统筹城乡的系统方法构建新型城乡关系、推动城乡融合发展，是实现高质量发展中促进共同富裕的应有之义。运用整体思维，整合域内资源，推动城乡基础设施领域的一体化发展，补齐乡村短板。坚持协同思维，将乡镇作为城乡融合发展的重要平台，充分发挥其连接作用。运用开放思维，推动农业现代化，完善农村基层治理，全面推进乡村振兴。城乡融合发展新路是扎实推动共同富裕的有效路径。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持系统谋划、统筹推进党和国家的各项事业，带领全党全国各族人民取得了历史性成就。系统观念是最具有基础性的思想和工作方法。坚持系统观念，是党的十九届五中全会提出的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。面对经济社会发展中错综复杂的矛盾，习近平总书记明确指出必须从系统观念出发加以谋划和解决，全面协调推动各领域工作和社会主义现代化建设。习近平总书记在中共中央政治局第二十七次集体学习时强调：“完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须坚持系统观念，统筹国内国际两个大局，统筹‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。”在全面建设社会主义现代化国家新征程中，城乡发展面临着多样性、随机性、结构性的复杂矛盾，唯有坚持系统观念、全域理念，通过协调推进新型城镇化和乡村振兴战略，才能重塑新型城乡关系，实现更高质量的城乡融合发展。

在中央财经委员会第十次会议上，习近平总书记作出我国现在“已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段”的重大判断，强调要促进农民农村共同富裕。这对于推动新型城乡关系发展具有十分重要意义。《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确指出，浙江建设共同富裕示范区，要坚持以系统观念为工作原则，着力推动新型城镇化与乡村振兴的全面对接，健全城乡融合发展的体制机制，不断缩小城乡区域差距，建设城乡区域协调发展引领区。扎实推动共同富裕，城乡必须融合发展。

一、习近平关于统筹城乡、共同富裕的重要论述的形成与发展

习近平同志在担任浙江省委书记时指出，要正确把握浙江已经进入以工促农、以城带乡新阶段的社会发展规律，把统筹城乡发展作为基本方略，跳出“三农”抓“三农”，统筹城乡兴“三农”。首先，要抓住现代化建设进程中具有全局意义的工农关系、城乡关系问题，实现一二三产业协调发展和城乡共同进步。其次，要把工业化、城市化、市场化，作为推动“三农”发展和现代化建设的强大推动力。而且，习近平同志指出：“农业劳动生产率和综合生产能力的不断提高，是工业化、城市化水平不断提升的必要条件。只有农村人口和农村劳动力不断有序转入城市与二、三产业，工业和城市的发展才会有持续的动力。”习近平同志对浙江“三农”发展的思路，始终建立在城市（二、三产业）和乡村（农业）是一个相互促进的整体系统观的基础上。因此，习近平同志进一步明确了以统筹城乡发展的方略解决“三农”问题的新思路。“实行工业反哺农业、城市支持农村的方针；就是要把农业的发展放到整个国民经济发展中统筹考虑，……就是要把农村和城市作为一个有机统一的整体统筹协调，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的体制机制。”

在实践上，习近平同志谋划了发挥浙江城乡协调发展的优势，统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略决策和部署，启动了“千村示范、万村整治”工程。习近平同志在2004 年浙江省“千万工程”现场会上，强调了这项工程在统筹城乡发展、推进城乡一体化中发挥出关键作用。“加快了农村基础设施建设和社会事业发展，促进了公共财政和公共服务向农村覆盖。”在2005 年浙江省“千万工程”现场会讲话中，习近平同志强调，统筹城乡发展要“充分发挥政府的主导作用，统筹城乡生产力和人口布局，科学规划城乡的基础设施、公共服务和居民社区建设，推动社会公共资源向农村倾斜，城市公共设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射”。政府发挥积极作用的同时，要重视调动农村基层组织和广大农民群众参与的积极性，建立健全政府主导、农民主体、社会参与的投资建设机制。

党的十八大以来，习近平总书记坚持用系统观来破解城乡二元发展格局、促进城乡融合发展。他强调：“推进城乡发展一体，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。要努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力。”在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。党中央明确要求加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化，目标就是实现共同富裕。“到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。”

习近平总书记指出，进入新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，必须更加注重共同富裕问题。自觉主动解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，坚持在发展中保障和改善民生，统筹做好就业、收入分配、教育、社保、医疗、住房、养老、扶幼等各方面工作，更加注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜。在扎实推动共同富裕的战略部署中，要促进农民农村共同富裕。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。统筹城乡、城乡融合是实现共同富裕的必由之路，是补足短板的重要一环。

习近平总书记在2020 年12 月中央农村工作会议上指出，新发展阶段城乡融合促进共同富裕的关键点是县域城乡融合发展。“要推动城乡融合发展见实效，健全城乡融合发展体制机制，促进农业转移人口市民化。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。”党中央国务院对乡村振兴和农业农村现代化作出全面部署，将县域作为城乡融合发展的重要切入点，更加强调县域在统筹城乡方面日益重要的作用。

二、健全城乡融合发展体制机制的系统观逻辑

共同富裕是中国共产党的使命与追求。进入新世纪以来，浙江省委将党中央精神和浙江实际相结合，坚持和发展中国特色社会主义，走在了缩小三大差距、推进共同富裕的前列。其中，统筹城乡发展、推进城乡一体化，作为“八八战略”的重要组成部分，践行了习近平统筹城乡的系统思维，奠定了城乡协同融合发展、农业农村共同富裕的坚实基础。

坚持系统观，建立健全城乡融合发展体制机制。构建新型城乡关系是一个系统工程，需要从全局统筹城市和乡村的发展，坚持统筹城乡的系统方法，运用整体、协同、开放思维。为此，基于系统观指导下的城乡融合发展分析框架（见图1）。

图1 系统观指导下的城乡融合发展分析框架

一是推进城乡一体化，提升城乡基础设施的互联互通水平，推动教育、医疗、养老等公共服务向农村地区延伸。城乡融合最终体现为城乡经济社会等领域的全面、协调发展。将城市先进制造业、工业及服务业与农业结合，促进农业升级，为传统农业发展添上腾飞的翅膀，培育现代农业、科技农业、绿色农业，推动农村的一、二、三产业融合发展，实现富民增收。

二是搭建城乡协同发展平台，提高乡镇的经济承载力，使其成为吸纳农业转移人口的主要阵地，将乡镇打造成为连接城乡的区域性中心，进一步提高城乡融合发展水平。坚持以人为本，将乡镇作为城乡治理的重要载体，健全农业转移人口市民化的相关制度保障，完善进城农民与留在农村农民的相关权益保障制度，不断提升城乡治理水平。

三是打通城乡要素平等流动渠道，健全人才、资本、土地等要素在城乡间双向平等流动体制机制。在确保城乡要素平等双向流动的基础上，构建择业自由，城乡居民同工同酬、同城同权的劳动力市场，有助于进一步提高城乡间开放水平，缩小城乡间劳动生产率差异。

（一）坚持系统观，整体推进城乡一体化

城乡间存在的一系列问题，归根结底是城乡二元分割的体制机制。从整体上看，城乡分割是普遍存在的，如：基础设施建设水平、公共服务供给、要素市场开放度等方面，城乡间均存在不小的差距。提升系统整体效能，必须加强整体谋划，使新型城镇化、乡村振兴等领域工作做到相互促进，齐头并进。其中，建立健全诸如城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化等城乡融合发展体制机制，是保障城乡两个系统稳定正向运转的关键。

《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025 年）》勾勒出一个实现共同富裕、推动城乡融合发展的切实有效路径。为实现城乡间基本公共服务均等化，浙江力争打造“15 分钟公共服务圈、15 分钟品质文化生活圈、15 分钟文明实践服务圈”在市县乡三级的全覆盖，实现公共服务在城乡间更加普惠可及，不断提高城乡基础设施一体化水平。

城乡公共服务和基础设施互联互通水平的提高，为城乡经济社会协调发展奠定了更加扎实的基础。坚持城乡经济社会发展一盘棋思路，促进城市中集聚的人才、资本、技术等优质资源向农村扩散，助力农业转型升级，持续优化乡村产业结构，鼓励农业种植业与农产品深加工等现代食品制造业、旅游业等现代服务业深入结合，推动农村一、二、三产业融合发展。

（二）坚持系统观，搭建以乡镇为载体的城乡协同发展平台

为实现城市和乡村两个系统的协调发展，共同朝着构建新型城乡关系方向前进，需要在两者之间搭建高效的城乡融合发展平台，不断优化两个系统的内部结构。在中国经济社会发达的长三角地区，正在建设的乡村未来社区以信息技术、人工智能等为代表的新技术为支撑，成为城乡融合发展平台的有力补充。乡村未来社区充分利用网络信息技术整合乡村分散资源，鼓励社会、政府、非政府组织等多元主体参与共建具有共享的民生服务体系。城乡融合发展平台是构建城乡治理新模式的重要载体。以人为本是创新城乡治理模式的灵魂，推动户籍制度改革，不断健全留在乡村农民和进城农民的各项社会福利保障，提升其城乡基本权益平等化和公共服务均等化水平。

（三）坚持系统观，打通城乡系统间要素双向流动

一是加快打通城乡要素双向平等流动通道，鼓励在县城、乡镇就业的农民就地市民化。降低农业转移人口市民化门槛，完善进城农民的保障性住房、公共服务均等化政策，保留进城农民的农村宅基地、承包地收益，提升城市尤其是乡镇对农民的吸引力。

二是建立健全技术、资本、人才等高端要素下乡政策激励、服务保障等机制，激发乡村发展活力。为有效推进乡村发展，2016 年11 月国务院办公厅印发的《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中指出，各地根据自身实际贯彻落实文件精神。浙江省于2019 年10 月提出“两进两回”行动，具有一定的代表性，通过一系列举措，推动乡村振兴战略实施，建设更加美丽富裕和谐的新农村。

三是深化农村土地等资源的产权改革，建立健全农村产权交易市场，明确农民包括宅基地使用权、土地流转等各项权利。2019 年4 月，党中央为进一步健全城乡融合发展体制机制，提出农村土地流转三项政策。持续提高城乡间开放水平有助于形成统一规范的城乡要素市场，农村土地入市交易、城市资本进乡及城乡劳动者平等就业制度基本完善，将进一步缩小城乡间劳动生产率差异，推动城乡融合发展。

三、县域科学发展示范点的城乡融合与共同富裕实践

浙江省嘉善县积极开展县域科学发展示范点建设，充分利用自身临沪地理优势，推进以人为核心的新型城镇化，重塑城乡空间结构，向城乡融合发展，促进共同富裕迈出坚实的步伐。

（一）城乡融合发展现状

嘉善城乡居民收入不断增长，从2012 年36437.12 元和18496 元，增长到2020 年的65266 元和40741 元。城乡差距进一步缩小，城乡居民收入比已连续多年持续减小，从2012 年的1.97:1 减到2020 年的1.60:1，远低于2020 年全国城乡居民收入比2.56:1。

富民增收不断提升老百姓幸福感、获得感。嘉善积极引进高质量农业项目，近三年来累计签约农业项目33 个，总投资达97.73 亿元。大力推进农业生产规模化、标准化、品质化建设，截至2020 年11 月，共创建省级现代农业科技示范基地5 个，培育市级示范性合作社6 家、省级示范性家庭农场7家、省级农业龙头企业3 家。富裕路上一个也不能掉队，嘉善持续推广农村飞地抱团模式，全县118个村2019 年村均经常性收入达306 万元，村最低收入达到120 万元以上，低收入农户人均可支配收入增幅稳步保持在10%以上。

城乡基础设施与公共服务水平更加均等。嘉善已建成县域内户到户1 小时交通圈，农村等级公路比例、农村公路安全设施完善率及客运班车通村率均达100%的便捷交通网。在县域范围内，嘉善不断加强建设供水、排污、公园等基础设施，镇（街道）文明实践所、综合文化站、村文化礼堂实现“三个全覆盖”，农村基本医疗保险参保率、镇居家养老服务中心覆盖面走在全省前列，建成“10 分钟公共文化服务圈、20 分钟医疗服务圈、15 分钟养老服务圈”，教育方面实现“城乡办学条件零差异、城乡师资水平零差别、县域范围内零择校”。

（二）城乡融合发展路径

自示范点建设以来，嘉善城乡融合发展取得的成果，充分印证了城市在乡村振兴中所起到的作用。新型城镇化对于提升城市能级，优化城市功能，完善城乡空间布局起到了积极作用。

坚持运用“多规合一”理念，统筹县域生产、生活、生态空间。城乡一体化首先是规划一体化，嘉善对城乡空间布局、城乡基础设施建设、城乡社会发展等领域开展专题规划，深入统筹城乡发展，根据各镇的自然资源禀赋，制定有针对性的规划，推进资源的“元素集合”“要素集聚”“政策集成”，全力推动田园综合体和美丽乡村升级版建设，构建县域范围内中心城区、小城镇、农村和谐发展的三级城乡体系。其次是基础设施一体化，构建便捷高效、绿色安全的现代交通运输体系，加快推进轨道交通互联互通、省际快速路互联互通、县域主干交通提升、示范区“三纵四横”省际断头路打通等工程；不断完善城乡一体水电气管网；推进污水革命、厕所革命、垃圾革命，建设美丽乡村。最后是公共服务一体化，嘉善积极引进沪杭等地教育、医疗资源，建设镇乡村（社区）三级养老、卫生体系，打造文化礼堂、文化庭院，实现县域范围内进教育、医疗、养老、文化等公共服务一体化，让农村人口享受和城镇人口同等待遇，持续提升村民获得感、幸福感。

以点带面，构建以乡镇为载体的城乡协同发展平台。嘉善坚持农业人口向城市尤其是乡镇有序转移，将乡镇建设成为连接城市和农村的重要连接点。坚定实施农房集聚及土地流转行动，创新飞地抱团模式，承接适宜产业转移，培育支柱产业，提升城镇综合管理能力。持续推进姚庄小城镇建设，完善营商环境、城市功能和基础设施，合理分配资源要素。西塘镇把握建设省级样板镇的机遇，大力开展美丽乡村建设，深挖千年古镇旅游品牌内涵，抓住嘉兴综合保税区B 区和祥符荡科创绿谷建设契机，构建县域北部次中心，提升城市功能。

吸引高端要素回村，健全土地流转机制。嘉善积极实施“两进两回”行动：一是采取自建及合作等模式，打造农业经济开发区、现代农业科技园、农业星创天地和科技转化中心等高水平农业科技示范基地，辐射带动周边农民合作社、家庭农场，解决农村劳动力就业。二是引进院士、博士科研转化项目，推广应用新品种、新技术，孵化回乡创业大学生。三是与农业龙头企业合作，培育高科技农业和现代农业全产业链，建立“育种+生产+加工+仓储+科技+营销”的全产业链。四是拓展金融支农渠道，开展镇（街道）融资平台国有股权划转工作，成立由县级政府主导，各镇、国资等主体以股权、债权形式共同参与的基础设施投资基金。为谋求宝贵的发展空间，嘉善一方面创新开展全域土地综合整治、全域农田流转、全域农房集聚，盘活土地存量，形成“一保四化”的嘉善模式；另一方面开启以“两分两换”优化土地使用制度改革为核心的多项改革。

嘉善制定一系列“农民带地进城”政策，在全省范围率先推出农村产权的“三权三抵押”，破解农民融资难题，进一步激活农民资产，减少农民进城的后顾之忧，增强其在城市的发展能力。

结语

城乡融合作为城乡关系的理想状态，其实现需要在系统观念系统方法的指引下，坚持统筹城乡，运用整体、协同、开放的系统思维，全面深入协调推动城乡各领域工作，消除城乡二元结构。牢牢把握共同富裕这一行动主线，促进城乡间公共服务、基础设施一体化，将县域作为城乡融合发展的重要切入点，运用整体思维，科学统筹县域空间，整合县域资源，持续推动城乡一体化，不断完善基本公共服务供给；坚持协同观念，将乡镇建设成为城乡融合发展的重要平台，充分发挥其连接城市和服务乡村的作用；运用开放思维，不断健全城乡要素双向交流的体制机制，鼓励人才等高端要素回流乡村，推进现代农业发展，完善农村基层治理，改善农民生产生活条件，打造新时代美丽乡村。

第一，县域城乡融合发展应强调整体推进，避免出现“各自为战”。一要县域规划一体化，运用多规合一理念，统筹空间布局、基础设施建设、生态保护、产业发展等多项城乡专题规划，形成全方位、多层次的城乡融合发展格局。二要基础设施建设一体化，在充分考虑当地实际情况的基础上，加大力度提升城乡互联互通水平，补齐乡村在水电气网、垃圾处理等方面短板。三要公共服务一体化，根据各地实际，合理配置公共设施，促进公共服务向乡村延伸。

第二，打造以乡镇为核心的城乡融合发展平台。一要选择有条件的乡镇培育小城市，拓展城市建设资金来源，提升其基础设施建设水平和公共服务供给，持续完善城市功能。二要创新城乡治理模式，积极推进简政放权和综合行政执法等举措，将社会治理向末端延伸，提高政府基层治理能力。

第三，提升城乡间开放水平，推动城乡要素双向平等流动。一要鼓励引导农业转移人口就地市民化，完善进城后的农民在住房、医疗、教育等方面与城市居民同权。二要制定有利于城市技术、资金、人才下乡的政策，建立健全科研院所与县乡联系制度，搭建政府、民间资本等多元主体合作的投融资平台，妥善解决返乡人才的相关问题。三要健全农村土地交易市场，允许建设用地入市交易，为城乡建设流转出宝贵的发展空间。