国企外部董事制度研究与改革路径

我国国有企业外部董事制度，是建立和完善董事会试点，进一步规范董事会建设工作的一项重要创举。目的是破除国有企业董事会全部由企业内部人员控制的格局，通过“外部董事”在董事会中占多数的制度性安排，从根本上促进企业决策层与执行层的分离，增强企业活力和创造力。

周丽莎

清华大学中国现代国有企业研究院研究总监

外部董事与独立董事界定

外部董事是指由非本公司员工的外部人员担任的董事。不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。对于外部董事，国内学界将之与独立董事的等同和混用造成了理解上的困难。

根据是否在公司担任除董事以外的职务，可以将董事分为内部董事与外部董事，前者包括担任公司经理的执行董事与职工民主选举的职工董事，后者则可以再区分为独立董事与非独立外部董事（如混合所有制企业中引入的外部股权董事），由此可见，外部董事相对独立董事而言涵盖的定义范围更广。

外部董事从试点到完善2004年《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》提出，建立外部董事制度，使董事会能够做出独立于经理层的客观判断。2009年在总结试点经验的基础上，国资委制定了外部董事专属的规范性文件《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》提出，专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表，按照现职中央企业负责人进行管理。

2015年，中共中央与国务院联合发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确要求（全国范围内）国有独资、全资公司事会外部董事应占多数，外部董事因而从中央试点推向全国。在2017年国务院办公厅发布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出主要目标，到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度，完成外派监事会改革。意见提出，建立完善外部董事选聘和管理制度，严格资格认定和考试考察程序，拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍，选聘一批现职国有企业负责人转任专职外部董事，定期报告外部董事履职情况。2020年，中央深改委审议通过了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，方案要求：“到2022年，国有企业实现董事会应建尽建，配齐建强董事会中外部董事原则上占多数。”2021年国务院国资委印发《中央企业董事会工作规则（试行）》强调董事会会议应当有过半数董事且过半数外部董事出席方可举行。

外部董事人数要占多数。国外许多公司治理研究认为，董事会中外部董事人数应当超过一半，美国甚至超过了70%，这样才能保证外部董事在董事会中足够的话语权，防止董事会被内部董事操纵;才能避免董事与经理层高度重合，真正实现决策权与执行权的分权制衡，使决策更加客观。外部董事不负责企业的执行性事务，这个角色有利于外部董事更好地代表出资人的利益。在企业的风险管理、内部审计、利润分配等方面，有利于发挥外部董事所具有的独立性作用。通过选聘具有高水准的专业人士担任外部董事，能够为董事会带来更加丰富的专业知识和来自企业外部的专业经验。

外部董事制度改革路径

建立完善外部董事选聘和管理制度，做好外部董事考评

完善外部董事选聘和专职外部董事制度。外部董事的职业素养、工作能力和专业水准至关重要，把专业性和独立性作为选拔外部董事最重要标准。一是拓展外部董事市场化选聘机制。聘用既具备丰富担任独立董事（外部董事）经验，又拥有战略眼光和超前思维的人，应充分利用市场化资源，采取市场化手段，有效拓展外部董事的来源。二是建立专职外部董事制度。专职外部董事主要由企业高管转任，更为熟悉国家相关政策，具备较为丰富的工作经验和扎实的专业知识，能够较好地把握公司所处的行业趋势和竞争环境。

做好外部董事考评。外部董事年度和任期考评，不仅要结合其日常履职客观数据，例如参会情况、会议表决、专项调研、事项报告等，更要对其作用发挥和决策效能进行有效评估，例如在制度规定中，往往外部董事担任了专门委员会主任委员，但对其履职情况并无相应考评，可以增加专门委员会主任委员述职要求，进而增强外部董事的履职意识，同时也促进其下一步的工作开展。

健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推选产生

在2017年《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中提出“国有独资公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推选产生。”外部董事召集人是指外部董事或独立董事中任命一位德高望重的董事担当外部董事召集人和领袖。首席外部董事通常都是由外部（独立）董事推举出来的，而且，通常由外部（独立）董事轮流担任。

根据登记申报的公开资料统计，美国标普500公司，大约有96%的公司都设立有首席或总裁董事。在美国，独立董事不仅构成董事会的多数，而且在董事会专业委员会中也发挥了越来越大的作用。如纽交所上市规则就要求上市公司设立完全由独立董事构成的审计委员会、薪酬委员会和提名与公司治理委员会。

2021年9月，《中央企业董事会工作规则（试行）》“强化了外部董事作决策、强监督的职责，对外部董事在决策中维护国有资本权益、贯彻出资人意志、督促董事会规范有效运行，发挥外部董事召集人沟通桥梁作用等提出明确要求。”

在公司治理中，股东和管理者之间所产生的委托代理问题，一旦发生控制权之争，没有一个真正能够代表公司利益独立于各相关当事人和利益相关方的主体。通过设立首席独立董事，在纷争发生时，董事会应该将公司领导权交给由首席独立董事领导的由独立董事构成董事会或由独立董事的特别委员会，与纷争有关联利益关系的股东代表董事、执行董事均应回避，均不再适合代表公司，他们在所有有关收购与反收购的所有决议上都应该回避，不得行使表决权。这样，才能保障所有有关决议的公正合法。

提高外部董事的履职能力，参与任职公司的战略决策和运行监控

高质量参加董事会。外部董事的主要工作就是开好董事会，对议案发表独立意见。在出席公司会议前，充分研究有关资料，做好会议准备，在会议中发表自己的意见和观点，并认真行使表决权，维护出资人权益和任职公司合法权益。

能够发表独立意见。敢于对违反法律法规或公司章程，以及其他不合理的议案发表异议，并清晰表述反对或弃权的理由。可通过专项报告，报告有可能危害国有资产安全、造成国有资产流失情况，造成重大问题的情况，公司存在重大经营风险、重大投资风险的情况等。

参与任职公司的战略决策和运行监控。规避企业经营风险，及时如实向出资人报告事关任职公司资本运作的决策、经营等重大事项，依法維护出资人的知情权。关注任职公司长期发展目标与核心竞争力培育，避免或纠正经营决策上的短期行为。

编辑/温碧琳 统筹/国晔