认真对待“外部董事召集人制度”

王宏哲

迈上公司制轨道后的国企治理命题就转换为公司治理命题。董事会成为公司治理之核心，是现代公司治理之普遍共识。依此，董事会治理就成为公司治理之核心。董事会治理之关键是解决内部董事对董事会的控制难题。外部董事制度因此被创造，并寄予厚望。外部董事召集人是外部董事制度中的重要环节，所以，必须系统认识并精心完善这一衍生机制，使之成为董事会治理的“阿基米德支点”！

“过半数”是外部董事制度力量之来源，因为少数的或单个的外部董事无法对抗拥有董事会资源和公司资源的内部董事集团。“召集人”作为“过半数”的衍生制度，能起到“画龙点睛”之关键作用。反观外部董事召集人的产生与现状是研究的起点。

我国国企董事会中的外部董事召集人制度是在对美国公司治理中的“首席董事”/“主持董事”制度移植基础上的创新。将先进的公司治理理念和制度引入国企治理领域，使外部制度嵌入本土治理架构，在探索中促进先进制度与本土资源深入融合，不断扎根发芽，最终产生本土化之移植结果，这是新一轮国企的公司化治理取得一系列成果的基础方法论。

“外部董事召集人”第一次出现在2009年国务院国资委发布的《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》（以下简称《董事会办法》）中，其第二十七条规定：“外部董事未担任公司董事长、副董事长的，可以由外部董事轮流担任外部董事召集人，一年轮换一次;也可以由全体外部董事共同推选一名外部董事召集人，但最多不超过3年应当重新推选。”该条制定目的之一是“推进外部董事担任董事长、总经理担任公司法定代表人的试点工作。”这是董事会建设的“试点探索期”对该外部董事召集人制度的初步勾勒。

2017年《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（以下简称《治理结构意见》）在“加强董事队伍建设”部分规定：“国有独资公司要健全外部董事召集人制度，召集人由外部董事定期推选产生。”

比较两个时期两个文件对外部董事召集人的规定会发现：在“试点探索”的初期，顶层设计者对外部董事寄予较高期望，如尝试让外部董事担任董事长或副董事长;如果外部董事担任董事长或副董事长的，担任该等职务的外部董事自然成为外部董事召集人。而经过十年左右的探索，顶层设计者对外部董事及其召集人制度似乎比较谨慎，表现之一就是将外部董事的召集功能限定在外部董事内部。

作为组织者的“外部董事召集人。召集即组织，召集人即组织者。“召集”作为组织法之公司法中的一个制度，是股东会、董事会和监事会的组织程序中的一個环节。召集是一种权利。召集权与主持权往往结合在一起。如公司法第四十条规定：“有限责任公司设立董事会的，股东会会议由董事会召集，董事长主持”;第四十七条规定：“董事会会议由董事长召集和主持”;第五十一条规定：“监事会主席召集和主持监事会会议”;等等。另外，在国企和上市公司治理文件中，召集人以“专门委员会主任”身份出现，如《关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）》规定：薪酬与考核委员会、审计委员会的组成全部为外部董事，并由外部董事担任召集人（主任）。“外部董事召集人”是外部董事集体的组织者。

作为代表人的“外部董事召集人”。美国是独立董事制度最为发达的国家，但独立董事仍没有解决公司治理问题。“安然事件”的一个启示是：群龙无首的独立董事难以实现其核心功能。为团结其独立董事，美国通用公司首创“首席董事”（ Lead Director ），也被译为“第一董事”或“领导董事”。“首席董事”在另外一些公司也被称之为“主持董事”（Rresiding Director）。从职责上讲，“首席董事”即独立董事之代表，目的为“来统领和协调独立董事们的声音，负责协调独立董事的行动， 代表独立董事与经营层、内部董事进行交涉， 充分发挥独立董事在公司治理中的作用”。“外部董事召集人”是外部董事集体的对外代表。

一个“零散的”外部董事集体无法制衡内部董事集团。组织并代表外部董事，使外部董事成为一个紧密的团体，然后，才能发挥外部董事之整体功能，这足以说明外部董事召集人制度的重要性和必要性！

比较《董事会办法》与《治理结构意见》两个文件会发现：在外部董事召集人制度的移植与探索过程中，制度设计者的认知经历了从重移植对象到尊重本土资源，从直接复制到尊重具体实践的过程。这一逻辑典型地体现在外部董事召集人产生方式上。《董事会办法》对外部董事召集人的产生与任期提出了三种推荐方案：其一是“自然”担任，即如果外部董事担任董事长、副董事长的职务的，其自然为外部董事召集人;其二是“轮流”担任，每年轮换一次;其三是“推选”担任，最高任期为三年。在外部董事召集人的产生方式和任期问题上，由全体外部董事“自治”。而之后的《治理结构意见》仅规定了一种方案，即“召集人由外部董事定期推选产生。”

遍览并比较中央和地方国资委（含其他履行国有资产出资人职责的机构，以下统称为“国资委”）制定的外部董事召集人规章制度，可以看到：变化主要体现在“定期”与“推选”两个核心问题。“定期”在《董事会办法》中被规定为“一年”与“三年”两个标准，可以把此标准看做是对外部董事召集人的限制，即外部董事召集人要么一年更替，要么三年更替，即通过定期更替防止形成外部董事召集人对其他外部董事的“专制”。而《治理结构意见》规定的“定期”是模糊的，在各级各地的文件中被简化为“外部董事任期内”，即外部董事召集人的任期等同于其外部董事任期。这种任期设置的优点是保证外部董事召集人的稳定性，其缺点是对外部董事召集人的任期没有限制，如一个外部董事召集人连续两届担任公司外部董事，则其自然就担任两届外部董事召集人。为保证外部董事召集人的“可竞争性”，建议采纳《董事会办法》中的设计，将外部董事召集人的最长任期限定在董事会的一个任期内。“推选”有两种含义，一为“推举选任”，另为“推荐选任”。《董事会办法》采用前者含义，即先“由全体外部董事共同推选一名外部董事召集人”，再由国资委对召集人予以“明确”。如《江苏省国资委关于加强省属企业外部董事履职保障工作的通知》规定：“在省属企业董事会设外部董事召集人1名，由省国资委在听取省属企业董事会成员意见后予以明确”，此为内部选举方式。有较多地方采用了先推荐后选举的“推荐选任”方式，一般是“国资委推荐，外部董事选举”。也有个别地方省却选举环节，直接采用国资委单方指定的另类方式，如《遵义市国资委监管企业外部董事管理暂行办法》规定：“设外部董事召集人1名，由市国资委党委确定。”

外部董事召集人职责是该制度之核心。2009年3月《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》第118条将外部董事召集人的职责模糊地描述为“沟通”“交流”与“讨论”。2021年9月《中央企业董事会工作规则（试行）》中规定：“发挥外部董事召集人沟通桥梁作用”，将外部董事召集人的角色定位和基本功能定义为“沟通桥梁”。各级各地国资委根据对“沟通”与“桥梁”之理解，普遍将该等宏观定义具体化为外部董事召集人的三种职责。

“代表人”是外部董事召集人的关键角色。外部董事召集人如公司法定代表人一样，代表所有外部董事对外发出同一个声音。这一方面避免了不同外部董事在与外部沟通时“各说各话”，增加对外沟通成本;另一方面也可以促进外部董事内部形成一致意见，保证外部董事的统一。作为“传话筒”的外部董事召集人，既能向外表达集体意愿，又能将国资委或企业的意见对内传达给所有外部董事。在此功能视角，外部董事召集人即为“沟通桥梁”。

“外部董事召集人根据工作需要，代表外部董事就有关事项与省国资委以及任职企业董事长、经理层沟通，任职企业负责同志对相关意见建议应当合理采纳”，这是对外部董事召集人的代表职责的典型描述。“工作需要”即“履职需要”，成为外部董事召集人传递信息或代表沟通讨论之正当性标准。对照《公司法》和《中央企业董事会工作规则（试行）》中规定的董事职责以及外部董事职责，以下事项为“有关事项”之重点：参加国资委组织的与外部董事履职相关的会议;获得属地党委、政府有关国资国企改革发展的相关文件，如《国企改革三年行动实施方案》及配套文件;企业党委前置事项的进展情况;国资委对企业的主业和战略的调整;企业内部董事和管理层变更情况;企业重大投资、重大资产处置相关信息;与监事会讨论公司监督情况;对提交董事会会议的文件、材料提出补充、完善的要求;获得企业经营信息;内部董事对需要回避的提出;公司对外部董事提供保障和服务的意见与建议;与董事会和经理层的临时沟通等。

尽管在法律上，每个董事，不论是内部董事（执行董事与职工董事），还是外部董事（专职外部董事与兼职外部董事）都是平等地、独立地依公司法行使董事职权。而由于事实上，每类别董事，甚或每个董事因其是否在公司担任职务以及担任职务高低之差别，导致内部董事、尤其是执行董事（国企之董事长和总经理）容易形成“内部控制”问题。外部董事的职责之一就是对抗此现象，以保证董事会之公正。但相比于内部董事，外部董事之间是陌生的，其相互关系是零散的。只有团结成一个整体，外部董事集团才有能力对抗内部董事集團，这也是外部董事“过半数”机制重要性之所在。

由于董事会在形式上是委员会式的集体组织，其组织行为集中表现为会议，因而，作为组织者的外部董事召集人的内部主责是召集和主持外部董事会议。“外部董事召集人每半年至少组织召开1次任职企业全体外部董事务虚会，必要时召集外部董事研究相关工作和问题，传达相关政策、文件精神和国资监管要求，任职企业应当提供便利与保障。”地方国资委制定的外部董事管理文件中均将外部董事内部会议分为定期会议与临时会议。定期会议为战略性会议（务虚会议），临时会议为学习性会议（政策会议）。但临时会议中应该还有一种会议，即履职性会议，主要内容是就履职中遇到的问题，相互交流意见，沟通立场。外部董事召集人作为组织者，应该发挥其履行召集与支持职责，在召集和主持务虚会议和政策会议外，更要发挥积极性和主动性，尤其就外部董事们履职中遇到的重大的、复杂问题，以内部会议方式，通过相互分析、交流，帮助外部董事们更深刻地认识问题，以便更好履行董事职责;同时，遇到内部董事或经理层可能对企业造成损害的行为时，可以统一立场，防止各种风险。

《宁夏回族自治区属国有企业外部董事选聘和管理办法》中规定：“提出外部董事调研计划。涉及重大问题的调研，应当组织撰写书面报告，提交董事会并报自治区国资委。”其他各地各级国资委关于外部董事召集人的调研职责基本一致。在该文件中，调研被分为一般调研和重大调研。其中，就日常调研“提出外部董事调研计划”是调研职责的核心，重大调研因其重要性需要向各级国资委报告。什么是“重大问题”并未明确，但依然可以推知：涉及企业战略的、重大投资的和重大资产处置的调研事项，应为“涉及重大问题的调研”。

决策是外部董事与内部董事的基本职责，而信息是决策的前提，信息的数量和质量决定了决策的质量。“没有调查就没有发言权。”所以，外部董事必须深入企业第一线了解企业经营的实际情况，获得一手信息和资料，系统而深入的调查研究计划就成为每一个外部董事履职的必备课。在外部董事讨论的基础上，最大限度的形成调研共识，制定出日常调研计划，最后由外部董事召集人提交给董事会和企业。在董事会和经理层的配合下，有质量地完成调研，在调研的基础上最终形成决策。重大问题的调研由于涉及企业的战略性和长远性问题，需要提级重视，所以，将调研报告提交给董事会和国资委，以引起公司和国资委的重视。

认识外部董事召集人之构成、现状与职责，是深入建构具有“国企特色”的外部董事制度的更重要切入口。随着国企改革和董事会治理实践的不断深入，在已有探索的基础上，进一步系统地构建完善的外部董事召集人制度显得愈加紧迫。

借鉴各级各地执行的“外部董事管理办法”“专职外部董事管理办法”和“兼职外部董事管理办法”等，建议由国务院国资委制定全国统一的《外部董事召集人指引》，以便各地各级国资委指导企业建立完善的外部董事召集人制度。该指引主要内容可以包括：

第一章为“总则”，内容包括：指引制定的规范依据和指引的适用范围。第二章为“外部董事召集人条件”，内容包括：为外部董事、有意愿担任召集人、与内部董事或管理层无特殊关系、善于沟通等。第三章为“外部董事召集人的产生”，内容包括：自荐或推荐、外部董事过半数同意、国资委同意。第四章为“外部董事召集人的职责”，分层次罗列并细化召集人职责，此章为指引之重点部分。其内容包括：代表职责（就前文所列有关事项与国资委、董事会或管理层进行沟通）、组织职责（组织“战略性会议”，研讨公司战略、董事会工作评析、外部董事之间交流等;组织“学习性会议”和“履职性会议”）。第五章为“外部董事召集人的报酬”，应该给予召集人高于兼职外部董事的薪酬，如兼职外部董事为召集人的，可增加1万元薪酬等，如专职外部董事为召集人的，则无需增加额外薪酬。第六章为“外部董事召集人的评价与更换”，内容包括：每一年对召集人工作情况，由外部董事、国资委进行评价，评价标准可包括沟通频次、沟通效果等;如果外部董事明显未尽职责，可由国资委提议，外部董事重新更换，或者由外部董事过半数重新推选，国资委予以确认。召集人过届的必须更换，不得连任，以保证召集人任期不超过三年之原则。第七章为“附则”，内容包括：解释权归国资委、可依此制定细则等。

专职外部董事具有担任外部董事召集人的先天优势。首先，专职外部董事在国资委系统为“内部人”，与国资委以及内部董事为“熟人关系”，这使得其拥有兼职外部董事不可比拟的沟通优势;其次，专职外部董事多为国资委系统的国企领导，具备丰富的管理经验，拥有比作为专业人士的兼职外部董事更卓越的沟通能力和丰富的沟通技巧;其次，从职业发展角度，专职外部董事可转为国企内部董事或经理层，其担任专职外部董事，可使其拥有更深入且系统的董事经历，为其进一步发展提供很好的锻炼机会。

专职外部董事担任召集人更需要约束。专职外部董事的“内部人”属性减损了其董事角色应有的“外部性”。如果依外部董事的代表性与独立性关系进行比较，专职外部董事为“强代表性与弱独立性”，兼职外部董事为“弱代表性与强独立性”。同时，专职外部董事的代表性与内部性会潜在地减损其独立性。因而，专职外部董事担任召集人时，必须提高兼职外部董事对其评价的比例，并加强国资委对专职外部董事的监管，以防止专职外部董事被内部董事“收买”，进而“出卖”兼职外部董事。否则，国企外部董事制度的效能会面临“崩塌”之灾难。

确立“一个董事会一个专职外部董事”建构原则。在保证专职外部董事担任召集人时的激励与约束相容的前提下，每个国企董事会有一个专职外部董事，并由该专职外部董事担任外部董事召集人，这是一个符合中国特色国企董事会的制度安排。一方面，专职外部董事担任召集人，充当内部董事集团与外部董事集团之间的桥梁，保证兼职外部董事的独立性服从于其代表性职责;另一方面，由于国资委对专职外部董事的强监管，不仅可以节省成本，锻炼专职外部董事的能力，也能保证专职外部董事作为国资委的“钦差”能更好地履行对内部董事的监督职责。

外部董事召集人与国资委的关系。如由专职外部董事担任召集人，《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法（试行）》尽管已失效，但其中对专职外部董事的规定已经实际上框定了其與国资委的关系，而且，国资委也已经事实上按照该办法对专职外部董事进行任命、管理、考核和评价等。基于此，无需特别处理作为召集人的专职外部董事与国资委的关系，沿用该等惯例即可。有挑战性的是兼职外部董事担任召集人时，如何处理好其与国资委的关系，毕竟兼职外部董事具有显著的“外部人”特性。兼职外部董事召集人应该从其“受托人”角色出发，与国资委建立良性的、经常的互动关系，充分发挥其代表职责，始终维护国资委的“国有资产出资人”地位。

外部董事召集人与董事长的关系。董事长既是董事会的代表，也是内部董事的代表。召集人则是外部董事集团的代表。所以，召集人与董事长的沟通既是与董事会的沟通，也是与内部董事集团的沟通。外部董事集团一方面需要对内部董事集团进行监督，另一方面又需要内部董事提供服务或保障，这使得召集人必须处理好两种沟通内容的边界。尽管外部董事过半数，使得召集人代表的外部董事在投票上对董事长代表的内部董事集团构成潜在压力，但召集人不能因此而强势，必须以歉抑之立场与董事长进行沟通。

外部董事召集人与其他外部董事的关系。首先，召集人时刻必须认识到自己是外部董事的一员，“外部董事”是其主要角色，不能偏离自己的召集人角色，并确保自己的代表性;其次，召集人要公平地、等距离地处理与每一位外部董事之间的关系，不能形成外部董事内部的“小帮派”，进而，导致个别外部董事形成事实上的“被忽视”（职工董事因职位的原因，在内部董事集团中经常处于此囧境）;最后，召集人需保证自己工作的透明性和及时性，使得每位外部董事能按时、完整地获取工作所需信息与资源等。

作者系中国政法大学法学院副教授，中国政法大学法学院股权法律研究中心主任