政府购买公共体育服务的价值、问题与优化策略

卢伟 王统领 迟淑勋

基金项目：湖州师范学院人文社科校级课题“政府购买公共体育服务的治理结构与机制研究”（2019XJWK05）。

作者简介：卢伟，博士，湖州师范学院体育学院讲师，研究方向为体育经济学。

摘 要：本文通过文献资料研究法、访谈法等多种研究方法，分析政府购买公共体育服务的价值、问题， 并提出了相应的优化策略：采取渐进式推进策略;构建公共体育服务购买激励机制;构建公共体育服务购买问责机制;加强政府购买公共体育服务理论研究与实践探索。

关键词：政府购买;公共体育服务;制度供给;体育社会组织

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.004

0 引言

一些体育服务较为发达的地区如北京、上海、江苏、广东等率先将政府购买公共服务引入体育领域。然而，政府购买作为一种制度创新，其从意愿制度供给到实际制度供给之间却存在着一定的障碍，由于这种障碍的存在而导致各种执行虚化问题的产生，如何突破这种障碍，避免和减少在政府购买过程中可能出现的种种问题，提高购买绩效，已成为一个重要课题。

1 政府购买公共体育服务的价值

1.1 提高公共体育服务供给效率和公众满意度

國内外理论和实践均已证明由政府直接生产提供公共产品和服务是低效的，作为垄断者的政府，由于缺乏竞争压力和激励效应，会造成服务成本居高不下，服务质量低下，公众满意度越来越低等问题。而通过政府购买的形式，体育社会组织与市场组织作为服务的卖方，要想获得公共服务订单，必须尽量提高供给效率，这种市场竞争机制有效地发挥了激励作用。政府购买公共体育服务，不仅能提高效率，还可以改善服务的质量，大大提高公众的满意度和需求匹配度。

1.2 加快政府职能转型

全能型的政府现在已经难以适应社会发展需要，需要将以前直接由政府承担的具体、微观的服务职能，通过购买服务的方式转移给第三方承担，这样才能更好地发挥社会力量在公共服务作用，使政府机构也才能将主要精力投入公共服务的规划以及监管中，从而大大优化政府职能，提高行政效率和政府治理能力。

上海、江苏等地采用市民大联赛、全民健身大联赛的形式通过政府购买将赛事活动的具体承办交给社会组织与市场组织，政府负责规划、规则政策制定、监督等管理与服务职能。将以往繁杂、具体、微观的办赛职能从政府部门剥离出来，改变了以往体育行政部门充当赛事公司的局面，大大减轻了政府在赛事举办方面投入的精力，提高了政府工作效率。

1.3 促进体育社会组织发展

由于我国一直以来都是由政府包揽一切公共事务，没有社会组织的用武之地，这样就导致了我国的体育社会组织的一系列问题：数量少、发育不成熟、自主性和独立性不强;缺少必要的运动经费、资源以及专业人才，无法正常开展活动，缺乏应有的社会公信力。要使体育社会组织更加成熟、独立，迫切需要给其提供一个良好的发展环境，激发其活力。

通过政府购买公共体育服务的形式，体育社会组织获得了政府购买资金，为体育社会组织的发展壮大提供了物质保障。职能转移还给体育社会组织提供了一个极佳的实践平台，政府还会对承接方进行必要的管理和专业知识培训，有利于提高组织人员的管理和专业水平。

1.4 有利于构建政府与社会之间的互动合作机制

政府购买公共服务的兴起与发展是对治理理论所倡导的多元互动、合作理念的回应，政府购买公共体育服务将有利于构建在公共体育服务领域政府与社会、公民之间良好的互动合作机制。

体育社会组织从事积极参与体育赛事活动组织与管理、健身指导等群众体育事业发展活动，为广大人民提供公共服务，在社会中扮演着重要角色，成功建立和加强了在体育领域中政府与非政府机构的伙伴关系;政府购买体育社会组织服务既提高了公共服务的效率和质量，也改善了社会治理结构，有利于社会和谐发展。

2 政府购买公共体育服务过程中存在的问题

2.1 未能有效降低供给成本

政府购买公共服务的最重要目的之一就是减少公共服务支出，降低政府财政负担。从理论上来说，政府购买公共服务能够通过市场竞争机制，降低服务供给成本。但是在实践中，许多地区由于多方面的原因，政府购买公共体育服务并未起到减少成本的作用，有些地区甚至不降反升。这些地区由于服务承接方从社会募集资金的能力较差，以及长期以来的等靠要思想，导致政府购买服务，除了需要全额支付赛事活动的承办费用之外，还需要给予体育社会组织一定比例的管理费，服务成本不降反升。完全违背了政府购买的初衷，加大了政府在财政方面的负担。

2.2 未能有效转移政府职能

通过政府购买公共服务，初衷是改变政府大包大揽的传统做法，将具体微观事项从政府部门转移给体育社会组织和市场组织，体育行政部门做好宏观决策及管理、服务工作，有效地实现政府职能的回归。但由于部分体育社会组织本身缺乏应有的专业能力和相应的资源，导致其在承接公共服务项目之后，根本无法独立的去完成这些项目，很多时候还需要在很大程度上依赖于政府的协助，导致政府部门需要耗费大量精力的具体事务的执行上，事实上没有减轻任何工作负担，反而使得政府责任有所增加，无法有效起到政府职能转移的作用。

2.3 承接方之间的不公平竞争

由于购买对象单一，政府购买公共服务的竞争性明显不够，很多时候体育行政部门并不是通过公开、公正的方式来挑选服务承接方，而是根据自身的经验和社会关系来确定承接方。特别是部分体育社会组织是刚由事业单位改制而来，与政府关系非常密切，这些组织往往更容易获得订单合同。另外还有大量名为公开招标的项目，公开招标仅仅只是一个形式，招投标过程并未真正实现公开、公平、公正。

2.4 公众满意度与需求匹配度问题

在部分领域，例如赛事活动等方面的政府购买，由于部分体育社会组织的办赛水平有限、缺乏相应资源，使得赛事活动组织不力，无论是从赛事的宣传还是现场管理都存在不少问题，如赛事活动组织形式过于生硬和时间地点安排不合理等，导致公众参与积极性不高、满意度不高。另外，大部分地区尚未将公众需求调查机制纳入规定流程，忽视公众利益表达，花费大量人力、财力举办的赛事活动，服务项目和内容却不是群众喜闻乐见的。

3 政府购买公共体育服务的问题成因分析

3.1 资金和资源缺乏

充足的资金投入是政府购买公共体育服务的必要保障，而从目前的实际情况来看政府购买资金没有全部纳入公共财政体制，造成政府资金扶持的随意性和不确定性。在经济较为落后地区，政府购买公共体育服务发展比较缓慢，政府购买资金缺乏成为制约其发展的主要瓶颈。

另外，政府的资金扶持可使体育社会组织获得更多的发展资金，发达国家社会组织的资金来源，政府提供资金只占到40%左右，其余经费都是通过服务收费和社会赞助、捐赠等渠道获得 。而我国绝大多数体育社会组织还难以达到通过服务收费获取主要资金，公益基金对这方面的支持也较少，如果缺少政府政策和财政资金支持，多数体育社会组织难以维持正常运转，而承接政府购买公共体育服务就更无从谈起了。

3.2 制度供给问题

《政府购买服务管理办法》规定了政府购买服务应该遵循的基本原则，以及购买主体和承接主体需要具备的基本条件、购买内容等内容，《办法》还明确指出公共体育服务应当纳入政府购买服务指导性目录，《办法》为政府购买公共体育服务提供了必要的指导和规范 。但是现有政策比较宏观，缺乏在关于政府购买服务的资金、社会组织扶持等方面细则。例如，关于扶持体育社会组织的用人优惠政策、税费优惠政策等，目前还未有切实可行的政策出台，无法满足地方政府购买公共体育服务的制度需求。

3.3 经验与能力不足

政府的公共服务购买管理能力会直接关系和影响到公共服务的质量，而作为公共服务购买方的政府部门，在面对政府购买公共服务这一新事物时，也同样缺乏必要的能力和经验。公共体育服务由政府直接生产提供转变为政府向体育社会组织和市场组织购买的形式之后，需要政府工作人员在工作能力上与时俱进，要熟悉市场规律，要懂得对体育社会组织的激励与监管、合作，要懂得合同的设计、签订和管理，不只是取决于是否要购买、向谁购买的问题。显然一直习惯于行政性管理的政府工作人员还难以改变固有的思维模式，也缺乏这方面的经验和知识。

3.4 观念阻碍

由于通过政府购买公共服务能够提高公共服务绩效以及减轻政府财政负担，所以政府部门对于政府购买这一新鲜事物总体上还是持肯定和欢迎态度的。但部分政府工作人员依然存在诸多疑虑和抵触情绪，公共服务采用政府购买形式后，原有政府工作人员工作安排，社会组织服务承接能力，公共服务质量监管等问题，导致他们缺乏尝试的勇气和动力。通过政府购买的形式只是将具体的服务生产工作转移出去了，政府还得承担决策、监管等各项工作，购买公共服务越多意味着需要承担越多的工作量和责任，所以并没有从根本上改变这种政府惰性的局面。同时，政府购买公共服务之后，体育行政部门担心其自身掌握的权力会减少。

4 我国政府购买公共体育服务模式的优化策略

4.1 采取渐进式推进策略

我国的改革总体指导思想是渐进式改革，先从冲突小的地方入手，逐步推进，尽量避免震荡和风险，减少改革成本。“政府購买”改革同样适合采取渐进式改革。针对政府购买过程中可能存在的利益冲突，在实施过冲中要尽量避免和减轻利益冲突造成的影响。初期以增量改革为主，后期再逐渐将政府原来所承担的公共服务职能进行转移，以减轻改革面临的阻力。在进行存量改革时，针对利益冲突比较严重的领域，可以允许政府部门先采取依赖关系非竞争购买模式，等时机成熟之后再逐步过渡到独立关系竞争性购买模式。渐进式改革需要花费相对较多的时间成本，但其面临的阻力相对较少，风险也相抵较小，是目前公共服务改革可以选择的一种比较理想的过渡形式。

4.2 构建公共体育服务购买激励机制

政府购买公共体育服务制度的推进不能单纯依靠内在动力，必须构建合理的激励机制，推动政府主动履行政府购买的各项职能，提高政府购买绩效。如果公共服务购买绩效不影响政府工作人员的个人利益，就会导致其缺乏履行政府购买的各项职责的动力，当面对利益冲突时，政府自然会选择维护部门和个人利益，在合同的执行监督过程中出于监管成本考虑会选择不监管。

为了改变这一状况，需要严格考核政府购买工作的绩效，将相应的工作人员的奖惩、晋升与其工作绩效挂钩，从而促使其提升公共服务购买绩效的动力。

4.3 构建公共体育服务购买问责机制

政府购买还必须实行问责制度，如果出现故意阻碍、延缓政府购买推进工作或者出现腐败行为，必须严格按照问责制度进行惩罚，从而起到有效的激励作用。

首先，是政府的内部的监督问责机制，政府购买行为必须接受纪检、审计等相应部门的严格监督，对资金的来源、去向以及效益等情况，依法进行审计监督，形成有效的制约监督，对贪腐和浪费财政资金等行为，由相关部门进行查处，形成有效的负向激励。

4.4 加强政府购买公共体育服务理论研究与实践探索

政府购买公共体育服务的制度供给受诸多因素影响，其中知识的局限性也是一个重要方面。首先，需要研究我国政府购买公共体育服务的改革方向以及路径等宏观问题，主要我国政府购买的边界、模式选择以及改革的进程，如何突破改革面临的阻力和困境等。其次，需要研究政府购买公共体育服务的运行机制等微观问题，主要包括利益表达与决策机制、竞争机制、激励机制、监督评估机制等，以优化政府购买微观制度，提高政府购买的绩效。在实践探索方面，需要给予地方政府更宽松的政策空间，鼓励他们进行各种模式的探索和创新，从而找出其中绩效最优、改革成本最小的制度模式。

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