“三供一业”分离移交后期运行管理难点及案例分析

张扬安

（中核陕西铀浓缩有限公司，陕西 汉中 723014）

在试点基础上，从2016年开始，国家在全国范围内加速推进国有企业供水、供电、供热（供气）及物业管理（统称“三供一业”）分离移交工作。根据国家相关文件要求，此项工作2018年年底前基本完成，2019年起，国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。

截至2021年上半年，各国有企业基本完成“三供一业”职能移交，部分维修改造、清算等尚在收尾。整体上讲，“三供一业”中“三供”相对简单，由于前期寻找接收主体，界定移交范围困难，中期进行资产移交操作复杂，后期物业收费和运营困难，不动产证办理牵涉一系列历史遗留问题，所以，物业是“三供一业”中最难啃的硬骨头。本文结合相关国有企业的实践经验，就物业分离移交中重点内容和关键环节进行简要分析。

一、关于接收主体

根据国家相关政策，国有企业职工家属区的物业管理可由国有物业管理公司接收，也可由当地政府指定有关单位接收，支持实力强、信誉好的国有物业管理公司跨地区接收移交企业的物业管理职能。已经进行过房改的职工家属区，也可在当地政府指导下，由业主大会市场化选聘物业管理机构。在实际操作中，由于国有物业管理公司较少，特别是在地市级以下城市交给国有物业管理公司几无可能。跨区域接收由于受到地方保护主义影响，最多也只能是个案。因此，在实际操作中，基本上各地方均将物业资产打包移交给当地政府，由当地政府城投性质的单位承接资产后再委托原物管单位或其他民营企业承担具体服务。由于资产所有权与经营权分离，资产所有者并不享受任何物管服务，因此对服务质量漠不关心，而直接代表业主利益的业委会由于与物管企业没有合同关系，也难以在实践中进行有效监管。在物业移交后，业主、业委会与物管企业或与地方国资管理部门矛盾频繁发生，物业弃管、业主拒交物管费的案例屡见不鲜。在接收主体问题上，有些地市过分追求所谓“统一”（统一接收，统一维改，统一运营），由地方国资委专门成立一家资产管理公司，要求企业统一将物业资产和职能移交该公司，导致该公司短期内接收大量小区，账上维修改造资金动辄上亿元。作为一家毫无物业管理运营的新公司，不光维修改造难以在这么短的时间内组织完成，后期运营也是巨大挑战。从实践来看，由于摊子铺得太大，中间委托代理环节太多，小区改造难以有效组织，安全质量难以控制，部分改造流于形式，有的改造甚至几年没有动工。更为严重的是，由于资金巨大，维修改造过程缺乏有效监管，很可能产生塌方式腐败问题。笔者所在的企业处于独立工矿区，当地无国有物业公司，企业认为交给地方政府后续运营难以保证，经过多方探索，最后将物业管理职能移交给了跟企业所在集团公司无产权关系，但历史上与集团公司有业务往来的一家专业物管公司，这样，既解决了资产移交问题，也方便了后期运营期间的沟通和协调。

二、关于资产移交

1.非经营性资产移交

2016年下半年，全国“三供一业”大规模移交拉开序幕之际，不少地方政府出台要求企业移交非经营性土地和房产规定，包括企业出资修建尚未出售给职工的住房，企业享有租金收益的自有门面房、商场，尚未有效利用的闲置土地等都被地方政府强行划为“三供一业”物业分离移交的范围。众所周知，土地和房产是近年具有升值潜力的资产，虽然从理论上讲，国有企业的资产属于全民所有，但是各企业是独立经营个体，企业也有自身利益和运营管理考量。针对非经营性房产及土地是否移交问题，各地政策不一，执行力度也不一样。总体来讲，开始某些企业是移交了一部分房产和土地，但后期随着企业对相关工作认识的进一步加深，形成了一些共识：一是“三供一业”是移交家属区物业管理职能，资产是否应当移交必须按照是否影响职能移交来判断；二是企业合法权益应该受到保护，资产移交范围必须是双方自觉自愿。基于以上两个原则，后期移交非经营性资产基本没有强制实施。

2.其他资产移交

按照是否影响职能移交来判断，职工家属区物业管理用房、门卫房、工具房、垃圾车、各种工器具等直接影响后期物业管理职能履行的资产必须进行移交。当然，这些资产如果直接移交给利益干系人业委会是最好不过。但是，由于业委会代表的是全体业主，实质上业委会是一个私有性质的组织，如果这些财产移交业委会，按照目前国资监管相关制度，属于国有资产流失。因而，在实际操作中，不得不将这些房产移交给当地国资部门，由其纳入国有资产管理并确保其保值增值。笔者所在单位由于将企业管理职能移交给了外省企业，移交物管相关工器具等动产没有任何障碍，但地方政府不同意房产和相关土地等不动产移交给外省企业。权宜之下，公司选择将物业管理用房及门卫房等不动产产权依旧保留在公司，只给接收单位移交使用权。

三、关于后期运营

如前所述，大部分“三供一业”物业分离移交后，由于资产所有权和经营权分离，资产所有者并不真正关心物业运营质量好坏，而更关心的是物业资产的保值增值。从目前全国范围看，物业管理公司实现盈利相当困难，特别是多层老旧小区。国有企业职工家属区老旧小区偏多，这些小区产权归属不清，设施老旧，房屋一般为7层以下多层，楼间距宽，困难职工，离退休人员集中居住区域，实行市场化收费困难较大。物业公司本就实现盈利困难，加之容积率低，职工无缴费习惯，收费困难，怎样保证移交后小区物业管理公司不弃管，笔者结合实际工作，提出如下建议：

一是各级地方政府要切实担负起“三供一业”接收方主体责任，更新思想观念，用心、用情、用力做好企业后勤保障服务。要将国有企业职工家属区纳入辖区内城镇建设总体规划，对相关基础设施进行定期维修改造并在年度预算中预留一定的市政设施运营费用，以减轻职工家属区物业管理负担。

二是对于接收的“三供一业”相关资产，各级国资监管部门要采取不同的国资监管政策，对于确实短期内无法盈利的物业运营项目，还要想办法对运营费用予以适当补贴，以确保平稳过渡和国有企业职工家属区稳定。

三是对于独立工矿区，物业服务企业确实难以从市场上承接其他业务的情况下，为了增加人员利用率，分摊相关成本，鼓励按照市场化和同等条件优先的原则承接原国有企业后勤服务职能。

四是充分利用社区、业委会等组织，加大“三供一业”分离移交相关政策宣传，逐步将收费标准与市场靠拢，并提高业主总体缴费比例。

五是对于同时接收了非经营资产的物业管理公司或地方政府，要与之签订相关补充协议，明确企业移交的非经营性资产所取得的收入应用于弥补物业管理亏空，并明确过渡期限。关于这一点，尽管目前没有找到明确的政策支持，但是在地方国资委相关领导讲话中是有相关表述的。从另外一个层面看，在各地出台的“三供一业”分离移交办法中，都提到允许企业按照相关规定提取过渡期物业管理费补贴给物业运营单位。由于非经营性资产原为企业资产，如果企业没有提取过渡期物业管理费，则可以认为企业通过移交非经营性资产的形式提取了过渡期物业管理费，该部分费用自然应由接收或资产收益单位予以支付。

另外，鉴于国家剥离国有企业办社会职能已基本完成，今后国有企业的主要职责是聚焦主责主业。根据国资委“两非”（非主业，非优势主业）剥离政策，国有企业投资非经营性资产会遇到越来越严格的限制。随着城市化进程加快和独立工矿区企业越来越向资源、人才集中和交通方便的大城市及其周边聚集，独立工矿区职工家属区今后的持续发展将不得不依靠当地政府的力量。有鉴于此，建议将独立工矿区非经营性资产（门面房、商店、市场、闲置土地等）借助“两非”剥离政策一并移交（如果“三供一业”移交时未一并移交）地方政府，由地方政府借助乡村振兴政策予以升级改造。只有这样，才能保证家属区持续和谐与稳定，才能确保广大退休职工权益。

六是建议针对基础设施特别落后的“三供一业”分离移交小区实施“旧改”等政策。继“三供一业”分离移交后，国家从2018年开始在县城以上城市及周边大力实施“旧城改造”政策。旧城改造分为基础类、完善类和提升类，其中基础类相关改造在进行过“三供一业”维修改造的家属区已基本完成，大部分完善类和提升类“三供一业”中由于标准和范围限定没有做。通过实施“旧改”，进一步提升职工家属区基础设施水平，增强职工群众“获得感，幸福感”，有利于提升物业服务质量和收费标准。同时，通过加装电梯，建设停车、托老托幼、购物等便民设施并市场化运作，可以增加物业管理公司收入来源。关于“旧改”或相关地方发改口和住建口等部门有一系列政策，建议有意实施的企业系统研究。据悉，驻京央企职工家属区进行“旧改”的文件几大部委正在会签，补助力度远大于“三供一业”，因此，可以密切关注后期实施情况及推广到全国的时间。

七是进一步理清家属房屋产权归属，打通自由交易和不动产证办理渠道。家属区要想实现持续健康发展，物业等各项管理水平持续提升，基本条件之一是实现房产的自由交易，实现业主的市场化更新迭代。笔者所在的企业于2021年通过“学党史，办实事”主题实践活动，成功解决房产交易和办证难题。

四、相关案例分析

案例企业的职工家属区共有近70栋房屋，2005年已完成房改，办理了《房屋所有权证》，但没有土地使用权，是不完全产权。2015年原国土资源部出台《不动产登记暂行条例》，由于该家属区属于不完全产权，政府相关部门办证平台上相关数据不完整，故证件无法办理，房产交易无法正常进行。经专业公司梳理，要打通办证和交易渠道，需解决国有划拨土地产权转移。某些宗地手续不齐，土地性质不符，土地、房屋面积不符，规划、建设原始资料缺失等一系列问题，面对这些问题，如果放在以前，办理不动产证几无可能。

2021年年初，自然资源部出台1号文件，为解决相关历史遗留问题指明了方向。总的来讲，要解决上述不动产办理难题，首先要沟通政府自然资源局和住建部门，取得地方政府支持是第一位的。据相关经验，地方政府现在也在转变观念，基本的原则是不能拿现在的法律法规去套以前的事情，在尊重事实和历史的基础上，只要不构成对国家、集体及第三方权益侵犯，即可认定产权。该企业所在的市县相关部门对家属区办理不动产证一事非常支持，短期内协助解决了相关问题。规划和建设资料以现有房产证记载为准，不再补充其他资料；国有划拨土地根据房改及“三供一业”分离移交等政策文件直接确定为居民产权（房产交易前仍维持划拨土地性质，首次交易并缴纳土地出让金后变更后出让地）；土地证缺失，根据相关批复文件，或根据事实占有并公示无异议后确认产权；土地性质根据实际情况直接变更为住宅用地；土地面积不符，重新进行测绘，房产面积直接采用以前房产证上记载面积；委托专业公司对家属区土地重新进行分割，分摊和测绘，并在此基础上完善和调整不动产登记交易服务中心平台数据。经过以上操作，经过2021年大半年努力，家属区已经办理一起正常房产交易并拿到第一本不动产证，标志着不动产证办理和交易渠道正式打通。在工作过程中，如果家属区户数太多，牵涉历史遗留问题过于复杂，跟政府沟通交流困难大，也可以委托相关中介代为办理。该企业所在集团公司的其他单位通过选聘成熟中介，也依法合规较好地处理了家属区不动产证办理难题。