基于生态保护补偿制度改革的环保企业发展思路与业务拓展路径探讨

胡 玥 张 琛

（1.中国船舶重工集团环境工程有限公司，北京 100039；2.中船重工（北京）生态环境研究院有限公司，北京 100039）

生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，增进人民的生态权益是新时代的重大政治任务。2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅于印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称称“《意见》”），这是继2020年12月《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》发布后的又一项生态保护补偿领域的重要文件，将生态保护补偿工作提到一个新的高度。该《意见》梳理提出了生态保护补偿机制的权责关系、补偿方式、分配方法等内容，以此进一步发挥其对生态保护工作的激励作用。“生态保护补偿制度”作为生态文明制度的重要部分，是推进生态文明建设的重要手段，此举对环保行业发展是重大利好，对环保企业而言也是重大历史机遇。

一、生态补偿机制的发展历程

（一）生态补偿的概念

生态补偿，广义的概念指对因生态保护而丧失发展机会的区域的居民进行资金、技术或实物方面的补偿，提供优惠的发展政策，补偿为提高环境保护水平而开展的科研、教育活动产生的费用支出；狭义的概念指对因社会经济活动造成生态系统和自然资源破坏及污染的补偿、恢复、综合治理等一系列措施的总称。

在我国，生态补偿（Eco-compensation）主要指以保护及可持续利用生态系统服务为目的，以经济、行政调节为主要手段为主，协调相关者利益关系，促进补偿活动、调动生态保护积极性的各种规则、激励和协调的相关制度安排。其他国家类似的概念有“生态系统服务付费”（PES）。

这种补偿活动通常表现为由生态环境损害方通过支付资金或其他非物质利益的方式，弥补生态保护治理方在生态保护过程中支出的成本和受损利益的行为。生态保护损害方一般为高污染高排放的工业企业单位；生态保护保护方一般为开展生态保护活动的地方人民政府、参与环保治理的社会企业或个人。这也是当前经常提到的 “谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”。

（二）我国生态补偿机制的发展历程

2005年，党的十六届五中全会首次提出，要求各地人民政府按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。

2010年，国务院制定《生态补偿条例》，并将其列入立法计划。

2013年，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，旨在通过市场机制，吸引社会资本投入环保建设，进一步推动地区间横向生态补偿机制运行。

2016年，《关于健全生态保护补偿机制的意见》出台，这是我国首个以国务院名义出台的生态补偿领域文件，标志我国生态保护补偿机制正式迈入了法制化阶段。

2020年12月，《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》出台，这是我国第一部以生态保护补偿命名的法律文件，对多个领域的生态保护补偿机制做出了安排。

2021年9月，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发，将生态补偿范围进一步扩大到森林、草原、河流等方面，生态补偿途径也得到进一步明确。

（三）相关财税政策

根据2008年4月发布的《国务院关于机构设置的通知》以及相关法律法规规定，国务院各部门所定义的生态补偿事务主要包括发展改革委、财政、国土资源、环保、住建、水利、农业、林业、海洋、统计等。其中，发展改革委会同财政部主要负责生态补偿工作的重大问题、部际协调及统筹安排等；其他主管部门分工负责具体承担、生态补偿工作实施督促指导和资金分配使用的监督考核。

我国现行生态补偿有关法律法规及政策具有以下三个特点：一是森林、矿区环境治理领域居多；二是生态补偿政策文件多，相关法律法规文件少；三是生态补偿的义务主体更多针对的是地方政府，很少直接针对个人及企业（个人方面如林地退耕还林，企业方面如矿产资源开发等）。

纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及生态税费是我国现行生态补偿的财税政策的三大类内容。纵向财政转移支付是纵向生态补偿机制的支撑，就是从中央到地方由上到下的补偿机制，自2012年以来，国家每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额近800亿元人民币。主要补偿范围包括节能环保、农林水事务、国土资源气象三大方向，“节能环保”类包括自然生态保护、天然林的保护、退耕还林、荒漠治理、退牧还草、已垦草原修复；“农林水事务”类包括农业、水利、林业、南水北调、农村综合开发；“国土资源气象等事务”类包括国土资源事务、海洋管理事务等。

横向财政转移支付是横向补偿机制的支撑，指同级地方政府之间财政资金的相互转移，如一些生态功能区可能为下游地区或周边地区提供生态产品，通过省与省、城市与城市之间生态合作方式开展横向补偿。目前，国家横向生态补偿试点成功例子有浙江对安徽、陕西对甘肃针对水资源保护的补偿，相对纵向补偿方式具体实践案例相对较少，也是此次《意见》中重点推动的生态补偿方向，目的是在保障生态保护公平性的同时，为国家分担一定的财政压力。

生态税费又称绿色税或环境税，主要指为实现特定的环保目标而对一切开发及利用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发、利用、污染及破坏程度进行征收的税收。目前，我国仅存在体现生态补偿原则的收费项目，尚未建立以保护生态环境为目的的税收体系，收费项目包括排污费、草原植被恢复费、水资源费、海域使用金、砂石资源费、水土保持补偿费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等。

二、“十四五”期间环保企业的发展思路

根据《意见》，全国重点生态功能区将是国家深化生态保护补偿制度纵向补偿重点区域。根据2015年，原环保部和中科院共同修编的《全国生态功能区划（修编版）》内容，全国生态功能区主要划分为水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄、农产品提供、林产品提供、大都市群、重点城镇群等9类，全国范围内确定了 63 个重要生态功能区。

“十四五”期间，环保企业应以环保政策为导向，结合当前生态功能区域市场开拓的基础，重点聚焦长江经济带、黄河流域、京津冀、粤港澳大湾区等国家战略区域，瞄准水源涵养、土壤保持、洪水调蓄、大都市群、重点城镇群几个生态功能区域规划开展工作，进行业务拓展与市场深耕。

三、“十四五”期间环保企业业务布局的聚焦区域

面向长江经济带生态功能区域，环保企业可以在四川、贵州等长江中上游水源涵养、土壤保持以及成都、黔中城镇群生态功能区形成产业基础，同时向财政情况较好、优质项目较多的湖北、江苏等长江中下游及淮河流域生态功能区域开展业务布局。此外，努力寻求在大都市群生态功能区域实现项目突破。

面向黄河流域生态功能区域，环保企业可在山西、山东、河南等黄河流域水源涵养、土壤保持、洪水调蓄以及太原、中原重点城镇群生态功能区形成产业基础，深耕汾渭平原、山东城镇群生态功能区市场。同时，在新疆、河套平原、三江源等水源涵养、土壤保持生态功能区开展业务布局。

面向京津冀生态功能区域，努力在雄安新区、北京、天津等京津冀城镇群生态功能区形成产业基础，积极抢抓京津冀大都市群生态功能区内重点示范项目。

面向粤港澳大湾区，可主要攻关珠海、澳门市场，力争在珠三角大都市群生态功能区建立产业基础。

四、“十四五”期间环保企业项目市场的重点领域

“十四五”期间，随着国家不断提高环保治理要求、扩展治理内涵，环保项目内容逐步从“单领域治理”向“区域大生态保护”治理转变，从国家生态保护补偿机制改革方向来看，主要以EPC+融资、BOT/BOO、EOD等项目类型为补偿模式改革切入点。EPC+融资类项目方面，乡村振兴相关的土地综合整治及修复项目（主要以土地增减挂钩、旱改水、占补平衡形式为主）具备回款周期短、盈利情况好、惠及民生改善效果显著的特点，是未来优质项目市场的重点。

以BOT/BOO、EOD等模式为主的经营性综合投资类项目，由于前期及当前大量在建项目也将在“十四五”期间逐步转入运营阶段，企业收入方式也将逐步由短期施工利润向持续运营收益转变。各生态功能区域特别是由于财政能力有限没有充分开展生态建设的地方政府，都有建设及长期运营环保重要设施的需求，特别是污水处理设施、供水设施、固废资源化利用设施等，践行“受益者付费”的多元化补偿市场机制探索工作，在当地民生经济发展中体现生态价值。

开展此类项目内涵丰富，在经济效益层面，多种形式的林下经济增加了收入来源，同时抓住“双碳”发展机遇，探索碳汇林业务，丰富收入渠道；在生态效益方面，此类项目可提高森林质量，增加森林面积，对项目区水源涵养、水土保持、气候调节、固碳释氧、空气净化等具有促进作用，实现可持续发展；社会效益层面，此类项目可增加木材储备和供应，保障国家木材安全。同时，还可以扩大项目区群众就业机会，调整农村产业结构，增加林农经济收入，有效助力国家乡村振兴战略。

五、环保企业市场前期客户公关的重要性

在核心业务已扎根的生态功能区以及国家生态治理重点区域内做好各在建项目的实施工作，并依托已有客户资源基础，加强所在地政府客户维护工作。

一方面，通过在建项目，积极总结归纳项目商业模式、盈利模式与运营管理模式上的经验，加强与政府客户在补偿机制路径上的沟通与探讨，深度挖掘客户需求，寻找双方共同利益点，力争把已有项目打造成生态补偿机制改革试点共同课题，促成试点示范，为后续相关政策落实阶段业务高质量拓展奠定先期基础。

另一方面，重点加强对客户前期公关力度，力争参与地方政府“十四五”期间等重点环保项目规划布局、方案编制等前期工作，借助政府资源，为企业获取一批盈利性强、示范效益突出的优质试点示范性项目。与此同时，依托试点项目，积极谋求与政府客户共同开展环境交易权模式的探索与实施，不仅为政府客户在落实生态保护补偿机制改革工作中提供平台，同时为环保企业扩大区域市场份额，培育新业务，创新盈利模式觅得先机，通过形成与政府客户间互利共赢合作模式，不断巩固与客户紧密关系，实现在重点业务区域资源巩固与持续深耕发展。

六、环保企业要积极寻求参与生态保护补偿制度政策制定工作

抓住2025年前后各地研究落实深化生态保护补偿制度改革政策的窗口期，加强行业政策及战略研究力度，跟踪研判政府、客户在生态保护补偿等环保领域工作实施中的痛点和需求，结合已有项目实际运营经验，形成一套行之有效的“政策服务包”，积极寻求与生态环境部等国家有关部委在环保政策研究上的合作。争取在早期、高层次参与“十四五”期间生态保护补偿等国家环保政策研究制定工作，力争将已有项目打造为国家生态补偿制度改革试点示范工程，形成良好的示范效应。

七、结语

我国提出的“深化生态保护补偿制度改革”从描述上一改以往文件中的“机制”为“制度”，更加说明了改革的决心和力度。作为环保企业，特别是在“十四五”期间，要抓住国家深化生态补偿制度的窗口期，结合国家中长期重点发展战略，结合自身业务特点和已有市场资源，对企业自身中长期发展思路进行认真梳理与谋划，把握行业发展大势，聚焦全国重点生态功能区，优化业务布局。靠前开拓市场，并且围绕生态补偿制度改革重点依附的EPC+融资、BOT/BOO、EOD等项目类型，不断拓展业务范畴，创新业务模式。同时，环保企业要凭借丰富的项目实践经验，通过积极参与国家生态保护补偿制度相关政策的制定工作，更好地助推国家生态保护补偿制度深化改革的步伐，为国家生态文明建设、乡村振兴发展以及“碳中和、碳达峰”战略目标的实现，贡献环保企业的重要力量。