数字鸿沟的分类、影响及应对

王春英 李金培 黄亦炫

内容提要：在数字经济强劲增长的同时，数字技术非均质化扩散客观上形成了数字鸿沟，表现为“区域数字鸿沟”“企业数字鸿沟”和“群体数字鸿沟”三种类型。数字鸿沟的不断扩大已成为我国经济、社会可持续发展的痛点，将加剧区域发展不平衡、弱化企业创新动力、诱发代际沟通问题。为促进数字经济的红利被全民共享，建议进一步强化政府引领作用，分类施策弥合数字鸿沟：贯彻“共享”发展理念，提升数字化治理能力，发展数字普惠金融，注重专项人才培育；完善企业数字化转型政策支持体系，探索数字经济反垄断监管措施；重视数字公共品的均衡供给、大力发展银发产业等。

一、引 言

近年来，我国数字经济发展保持着强劲且稳定的增长势头。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021）》，2020 年我国数字经济规模已经达到39.2 万亿元，占GDP 比重的38.6%，同比增速为9.7%，在疫情中逆势崛起，如图1 所示。研究发现，数字经济能够推动社会生产率提高，进而提升经济增长效率（Graetz&Michaels，2017；Acemoglu &Restrepo，2018）。以大数据、人工智能等新一代信息技术为基础的数字经济和实体经济深度融合，不仅在微观层面形成高度适应性创新等深度融合的产品或服务（肖静华等，2020），而且成为推动构建我国“双循环”新发展格局的重要抓手（张辉和张明哲，2021），促进了城乡之间的包容性增长（宋晓玲，2017；张勋等，2019）。

图1 数字经济规模

然而，数字经济在推动社会经济发展过程中产生了“数字鸿沟”问题。“数字鸿沟”最早的定义由美国国家远程通信和信息管理局（NTIA）在1999 年出版的报告《在网络中落伍：定义数字鸿沟》中提出，认为数字鸿沟是“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。中国国家信息中心2013 年发布的《中国数字鸿沟研究》将数字鸿沟定义为“不同社会群体之间在拥有和使用现代信息技术方面存在的差距”。研究发现，由于互联网发展具有明显的区域异质性，我国省域间数字经济差距较为明显（张旭亮等，2017），可能带来的“相对剥夺感”成为社会发展的不稳定因素（孔文豪等，2021）。数字鸿沟的产生还会拉大城乡收入差距（Loo&Wang，2017），并与贫困呈现显著的正相关关系，区域间数字鸿沟越大的地区，贫困程度越深（罗廷锦和茶洪旺，2018；何宗樾等，2020）。

综上，数字鸿沟问题可以描述为“信息技术在不同地区、不同人群之间的分布差异，这种差异的存在使不同群体在生产、生活过程中产生了一定的鸿沟”，将一部分企业、人群“排斥”在数字经济的成果之外，无法公平享有数字机遇和数字红利，进而限制经济、社会的健康可持续发展。根据数字经济的不同参与主体，本文将数字鸿沟划分为“区域数字鸿沟”“企业数字鸿沟”“群体数字鸿沟”三类，并分别探讨其持续扩大可能产生的公共风险及应对策略。

二、数字鸿沟的主要类型

（一）区域数字鸿沟

“区域数字鸿沟”指的是一个国家不同区域之间由于数字基础设施禀赋、信息技术人才禀赋的差异引起的数字鸿沟。以我国的区域划分为例，东部和中部区域的数字经济发展较快。根据《中国数字经济发展白皮书（2021）》，2020 年数字经济规模超过1 万亿元的省份有13 个，均分布在东部和中部地区①13 个省市分别为：广东、江苏、山东、浙江、上海、北京、福建、湖北、四川、河南、河北、安徽、湖南。，其中东部地区省份的数字经济规模相对更大（如图2 所示）。2020 年，广东、江苏、浙江、上海、北京、福建①数据来源于各省公开发布数据，其中福建省仅公布超过2 万亿元，暂无具体数据。6 个东部地区省市的数字经济规模总计19.16 万亿元，占全国数字经济规模的48.9%。而西部地区的数字经济发展相对较慢，数字化程度较低，与东部地区形成明显差异。从城乡差距看，截至2021 年12 月，我国农村网民规模已达2.84 亿，全面实现“村村通宽带”，但我国农村地区互联网普及率仅为57.6%，低于城镇地区20 多个百分点，数字经济发展潜力仍有待进一步开发。

图2 2020 年部分东部省份数字经济规模

（二）企业数字鸿沟

“企业数字鸿沟”主要是指不同的企业之间因数字化程度的不同所产生的数字鸿沟。企业数字鸿沟既存在于传统制造业企业与新兴技术型、数字型企业之间，也存在于大型企业与中小型企业之间。大企业更有能力使用新的信息技术进行数字化转型，加大数字化转型方面的科研投入，提升企业的数字化程度；而中小企业受限于业务规模和资金实力，数字化转型能力相对薄弱。截至2019年12 月，央企设备的数字化率超过52%②数据来源：2020 年中国智慧企业发展论坛。，而在2608 家中小企业样本中，处于数字化转型探索阶段的企业占比8%，处于数字化转型深度应用阶段的企业占比仅为3%③数据来源：中国电子技术标准化研究院发布的《中小企业数字化转型分析报告（2020）》。。并且，中小企业在办公网络覆盖率、数字化装备应用、信息系统覆盖和设备联网率等数字化技术和应用方面与大企业都存在明显差距（如图3 所示）。

图3 中小企业与大企业的数字化差异

（三）群体数字鸿沟

“群体数字鸿沟”是指不同的人群之间对数字化产品的掌握技能的不同产生的数字鸿沟，尤其是老年人与年轻人之间的“银发数字鸿沟”。根据中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2021 年12 月，我国60 岁及以上老年网民规模达1.19 亿，互联网普及率达43.2%。虽然有70%的老年群体能够独立完成出示“健康码和行程卡”，但仍有47.9%的老年群体尚未适应网络购物，53.8%的老年群体不具备网络查询信息能力。而年轻人拥有和使用数字化产品的能力要大大超过老年人，这两个群体之间就产生了“银发数字鸿沟”，老年人接触网络的比例较低，对电商购物、移动支付等数字化应用产品的掌握程度也较低，难以充分享受数字经济发展成果。

由于数字技术的扩散在时间和空间上并非均质的，在区域、产业和群体中的运用也难以齐头并进，应当客观看待数字鸿沟现象的合理性，重视其持续扩大可能产生的公共风险。

三、数字鸿沟持续扩大可能产生的公共风险

（一）加剧区域发展不平衡，扩大贫富差距

首先，数字鸿沟会加剧各个地区的经济不平衡。改革开放以来，我国经济整体呈现出东部较强、中西部偏弱的现象，数字经济是欠发达地区实现“追赶式”发展的重要支撑。但由于数字基础设施较薄弱，数字经济的带动作用也明显不如东部发达城市。地区间的数字鸿沟持续扩大将阻碍数字经济的普惠性、共享性，进一步加剧东中西部的经济不平衡现象。

其次，数字鸿沟不利于实现乡村全面振兴。乡村振兴战略是党的十九大提出的重要战略，数字经济的发展有助于通过信息化、数字化带动乡村地区的经济、社会发展，缩小与城市经济社会等方面的差距，但是城乡之间的数字鸿沟会加大城乡发展差距，城市更容易获得和享受到数字经济发展带来的有益影响，而乡村地区由于知识和技术人才的匮乏，获得和应用数字技术的能力有限，进行数字化转型的难度较高，支持政策不足将加剧城乡发展的不平衡。

第三，数字鸿沟会扩大我国的贫富差距，在一定程度上影响共同富裕的进程。我国现阶段发展数字经济的目标是为了全民共享数字经济的成果，使数字经济的发展成果能够惠及每个人，但是数字鸿沟的产生会使“数字信息富有”的群体得到的数字红利更高，而“数字信息贫乏”的群体难以享受数字经济福利，进而加深贫富差距。一旦产生“社会排斥”现象，数字鸿沟将会演变成为公共风险因素，从而引发社会问题，成为阻碍实现共同富裕的一大难题。

（二）不利于企业创新发展，产生“小企业没能力创新，大企业没动力创新”的低效局面

通过数字技术赋能企业转型升级已经成为企业发展的趋势，工业发展已经进入数字化、智能化时代，有能力的传统企业已经开始利用数字技术对传统产业进行数字化转型，产生规模经济和范围经济，这一类企业具备明显的数字经济优势。由于数字经济的网络外部性，优势企业占据的市场份额越来越大，并逐渐进入其他领域，利用数字化逐渐获取市场垄断地位。而不具备数字经济优势的企业无法接触或者运用先进的数字技术提升发展效益，二者之间的收益差距会越来越大。近几年，一些大的数字平台利用用户流量优势进行疯狂扩张，业务扩展到不同领域，成为超级平台，并阻碍了新的企业进入。而且，当一个行业内存在垄断性企业之后，该垄断性企业的创新动力也会逐渐减弱。从长远来看，数字鸿沟会产生“小企业没能力创新，大企业没动力创新”的低效局面，不利于企业创新能力的发展，割裂大、小企业的协同发展能力。

（三）诱发不同群体之间的代际沟通、教育失衡等问题

第七次人口普查数据显示，我国60 岁及以上的人口占比为18.7%，老龄化程度加深。老年人群体对数字化产品及应用的掌握程度较低，难以享受数字经济带来的便利，如移动支付、线上问诊等，与年轻群体之间也产生了明显的代际沟通问题。同时，教育条件较好的地区或者家庭，拥有更多的数字教育资源，如在疫情期间，有条件的地区可以通过网络进行线上的课程教育，学生还可以通过一些在线教育平台自主获取更多的知识或技能；而对于数字基础设施薄弱的地区或者条件有限的家庭，无法给予学生同等的数字教育资源。因此，群体之间数字鸿沟的存在减弱了数字经济成果在不同群体之间的有效共享。

四、发挥政府引领作用，分类弥合数字鸿沟

（一）贯彻“共享”发展理念，提升数字化治理能力，发展数字普惠金融，注重专项人才培育，消弭“区域数字鸿沟”

一是适当增加对中西部地区数字基础设施、电子政务设施的财政投入。可借鉴东部地区数字化建设的成功经验和技术手段，利用“后发优势”助力经济快速发展。数字基础设施建设是发展数字经济的根基，建议政府加大对中西部地区的数字基础设施（5G 基站、大数据中心等）的财政投入，逐步弥合与东部地区的数字经济要素禀赋差异；加大广东省“数字政务”建设的经验推广，可通过技术引进、对口帮扶等措施提升中西部地区政府的数字化治理能力，助力当地经济“追赶式”发展。

二是降低乡村地区购买数字技术产品和服务的成本，积极发展数字普惠金融，发挥数字经济对乡村发展的赋能作用。可通过补贴或者税收减免，降低乡村地区购买数字技术设备或服务的费用，推动乡村地区数字化的普及；建立乡村大数据征信系统，为农户建立信用档案，为开展“数字农业”“数字农村”“数字农民”的三农企业提供精准扶持，满足普惠金融在乡村地区推广的硬性条件；进一步推广、完善财政贴息贷款“支小支农”政策，支持农信社加大财政贴息贷款的投放力度，为推动乡村数字经济发展的企业提供必要支持。

三是积极实施数字技术相关人才培养计划，助力中西部、乡村地区数字经济发展。始终坚持人才是第一生产力，健全高等职业院校在数字经济相关领域的人才培育机制，为中西部、乡村地区定向培养专项数字技能人才；地方政府可通过制定数字人才引进政策，吸引拥有数字技术能力的人才服务中西部、乡村地区经济发展。

（二）完善企业数字化转型政策支持体系，探索数字经济反垄断监管措施，缩小“企业数字鸿沟”

一是加强对中小企业数字化转型的政策支持。一方面，鼓励大型企业开发可供第三方搭载的云平台，为中小企业有偿提供数字化产品，填补中小企业进行数字化创新的短板，实现“以大带小”的良性循环。对于研发第三方应用的大型企业，政府可给予一定的政策倾斜或资金支持，亦可提供相应的研发成果应用奖励。另一方面，由于中小企业存在资金和技术上的双重压力，其进行数字化创新的动力不足。为激励中小企业进行数字化创新，可考虑设立中小企业数字创新专项基金，鼓励中小企业进行数字化创新的尝试，利用容错机制和奖励机制，降低中小企业转型和创新的机会成本，逐渐弥合大企业与中小企业间的数字鸿沟。

二是创新数字经济监管手段，为企业数字化发展提供良好的市场环境。目前日本、英国、法国等国家已经开始对一些科技公司或者数字产品征税，欧盟也在积极酝酿数字税的征收法案。我国作为一个数字经济发展强劲的经济大国，在持续深化税制改革的过程中，亦需逐步探索数字税的税收、税率和征收形式，防止超级数字型企业形成市场垄断地位，滥用市场势力阻碍中小企业进入市场的不正当竞争行为；加快推进《数字安全法》配套制度建设，通过国家标准、行业标准等为落实数字经济监管提供细化指引。同时，着力解决各项制度与《网络安全法》《个人信息保护法》等立法之间的有效衔接问题，避免制度重叠浪费监管资源，加大企业合规成本。

（三）重视数字公共品的均衡供给、大力发展银发产业，应对“群体数字鸿沟”

一是增加互联网医疗、在线教育资源供给，减轻数字鸿沟造成的医疗不平等、教育不平等现象。针对医疗、教育等公共物品的分配失衡现象，可利用互联网技术可跨越地理障碍的优势，加大对互联网医疗和远程教育等技术、平台的财政投入，如搭建面向全国患者的远程会诊平台、构建服务于全民终身学习的教育资源体系（国家网络教育资源平台）；鼓励大型医院、公益组织、慈善基金、城市名校、社会教育机构利用远程、数字技术对口帮扶农村地区，使偏远地区的人们享受优质医疗和教育资源。

二是大力推进银发产业发展，帮助老年人群体融入数字生活。支持企业推出“适老化”数字产品及应用软件，如常用应用软件开发商可增加适老应用功能或版本，简化操作流程，最大化方便老年人使用；呼吁基层组织定期为社区（村委）内的老年人，特别是失独、空巢老人普及智能手机和应用软件使用方法，如扫码支付、电商购物、网上购票和挂号等；在构建数字社会的同时，继续支持线下购买、现金支付、窗口服务等传统的服务方式，体现社会对老年人的人文关怀；加强对各单位“适老化”服务的评估与监督，将面向老年人的服务措施纳入人社服务窗口明察暗访。