地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖——理论解释与经验证据

陶东杰 李 成 张 青

内容提要：文章构建了一个理论模型，探讨地方财政能力与营商环境之间的关系。理论模型分析表明，地方财政能力与营商环境之间存在正向反馈效应，形成了均衡路径依赖，即财政体制重大变革所决定的地方财政能力水平一旦形成，会对营商环境造成长期影响。利用省级面板数据联立方程模型进行回归分析证实了地方财政能力与营商环境之间的相互促进作用。文章结论为从财政体制改革的视角优化地区营商环境提供了政策启示。

一、引 言

打造一流的营商环境成为提高国家能力、推动经济高质量发展的重要路径①党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建设法治化营商环境”，党的十八届五中全会明确营商环境的“法治化、国际化、便利化”建设目标。中华人民共和国国务院令第722 号《优化营商环境条例》于2019 年10 月8 日国务院第66 次常务会议通过，自2020 年1 月1 日起施行。。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》指出，中国的营商环境总指数在190 个国家中排第33 名，比2013 年上升了63 位（World Bank，2019）。以世界银行所抽取的北京和上海两个城市为代表的我国总体营商环境质量有了飞快的提升，然而，不容忽视的是，我国各地区间的营商环境质量存在着巨大的差距。我们从1997-2016 年分省份的中国市场化指数（樊纲指数）的统计分析结果可发现，各省份的市场化指数长期存在着巨大差异且未呈现收敛的迹象。在这20 年内，市场化指数的省份排名保持相当的稳定，仅在2002 年和2012 年发生相对较大的变动②限于篇幅，该描述性统计结果未报告于正文，可来信索取。。

世界银行、国家发改委、众多研究团体和学者提供了大量的营商环境评价指标体系和研究报告，从多个层次和角度指出了良好营商环境的重要内容和影响因素。然而，已有的研究一定程度上忽视了营商环境的公共品属性以及政府是其首要提供者的事实，鲜有文献深入研究制约营商环境提升的根本性因素——地方财政能力。本文认为，地方财政能力是营商环境的重要决定性因素。首先，营商环境本质上是政府投入的公共品状况。根据亚当·斯密在国富论中的经典叙述，“建立和维持对于一个大社会有很大利益的公共机构和公共工程”是君主或国家的义务。其中“为社会商业提供便利以及促进人民教育”的机构和工程是构成“市场环境”的公共品，司法行政所必需的机构和工程则是构成“政务服务”和“法治保障”的公共品。政府投入公共品的状况形成营商环境，这与国务院《优化营商环境条例》、世界银行《营商环境报告》所界定的营商环境内涵是一致的①世界银行《营商环境报告》对营商环境的定义和评价主要是从“营商程序便利程度”与“法律保障力度”两个维度进行。国务院令第722 号《优化营商环境条例》所称营商环境，是指“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，包括市场主体保护、市场环境、政务服务和监管执法四个内容”。。其次，既然营商环境的本质是公共品，那么约束公共品供给的最重要的因素便是财政能力，这是第二代财政联邦理论（SGFF）关于市场维护型财政联邦主义的观点（McKinnon，1997）。

财政能力与营商环境之间可能存在相互影响，两者之间的正向反馈作用造成地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖②根据Scott（2006）对路径依赖不同类型的经典分类，“当过程的长期产出结果取决于过去结果时，就是均衡路径依赖”。——由财政体制决定的地方财政能力一旦形成，会对营商环境造成长期影响；当财政体制处于发生重大变革的节点，地方财政能力才会发生较大的变化，营商环境也会随之发生变化。如此能够解释为何我国过去20 多年地区间营商环境差距的长期稳定性，以及在财政体制（央地间财权划分）发生重大变革的1994 年、2002 年和2012 年之后的数年，地区间营商环境排名发生相对较大的变动。

为了给上述猜想提供理论解释和经验证据，本文在Acemoglu et al.（2005）的研究基础上进行了理论模型拓展，将地方政府财政汲取能力、公共品支出水平和企业家投资的均衡点模型化为地方政府官员与企业家之间动态博弈的马尔科夫均衡（Lagunoff，2006）。通过对模型推导得到关于地方财政能力、官员行为与营商环境作用机制的命题，用以解释地方政府财政能力与营商环境之间的均衡路径依赖关系。进一步，为了验证理论模型得出的理论假说，本文首先利用2008-2016 年省级面板数据，构建联立方程模型，实证结果表明地区财政能力与营商环境之间存在正向反馈作用。接着，选择1993 年各地财力指标作为财政能力的初始解释变量，验证地区营商环境对1993 年的财力是否具有显著依赖。实证结果显示，由于1994 年分税制改革后中央与地方财政关系和财力分配格局稳定下来，那些在1993 年基数确认中占优势的地区在分税制后获得了更强的财政能力，通过持续加大对公共品的投入来改善营商环境，地方政府和官员从营商环境改进引致的税基扩大中获得激励，形成财政能力增强与营商环境改善的良性循环。实证结果进一步证明，中国1994 年分税制重大财政体制改革所决定的地方财政能力与营商环境之间存在均衡路径依赖。

本文的边际贡献主要体现在以下两点。第一，本文拓展了地区营商环境影响因素的理论研究视角。已有研究大多从营商环境的评价指标体系出发讨论营商环境的影响因素，指出营商环境是市场主体面临的政治、经济、文化、制度、自然等环境的综合，其中最受关注的是制度质量（马光荣等，2015；李志军，2019；张三保等，2020）。文献对营商环境评价的指标选择和分析的思路仅限于寻找与不可直接观测的营商环境相关联的上游或下游变量，以此量化地区营商环境质量（孙群力和陈海林，2020）。然而，鲜有文献讨论营商环境的公共品属性和内涵，以及研究地区营商环境质量的深层决定因素。本文提出地方财政能力是决定营商环境质量的根本性因素，并提供了理论解释和经验证据，弥补了这一领域的研究不足。第二，现有文献大多关注例如“放管服”等政府改革举措对营商环境部分指标的提升作用（廖福崇，2019，2020），而本文从地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖的理论解释了我国地区间营商环境的长期稳固的差异形成的原因，为营商环境的研究提供了基于长期的、财政体制的研究视角。

二、理论模型

为了揭示地方财政能力与营商环境之间所存在的正向反馈效应机制，本文基于Acemoglu et al.（2005）的分析框架，恰当嵌入地方财政能力和营商环境两个变量，其中以企业能够接受的最高税率表示地方财政能力，并以地区的公共品供给水平，包括良好的基础设施和维护合约有效执行的公共服务等共同构成了企业家所在地区的营商环境。通过求解地方政府与企业家之间动态博弈的马尔科夫完美均衡，揭示地方财政能力影响营商环境的机制：一个地区的公共品供给水平构成了当地的营商环境，而地方官员最优的公共品供给决策取决于财政能力；与此同时，财政能力所决定的营商环境也影响着企业投资和地区经济增长。在Acemoglu et al.（2005）提供的地方政府与企业家之间动态博弈理论框架基础上，本文的理论模型创新之处主要体现在两个方面：第一，以企业能够接受的最高税率表示地方财政能力；第二，根据本文的研究目标，恰当地设定了地方公共品（即营商环境）的生产函数。本文的这两点创新既让我们能够解出地方政府与企业家之间动态博弈均衡的解析解，同时这个解析解也揭示了地方财政能力与营商环境之间所存在的正向反馈效应机制，为本文的实证研究提供了理论支撑。

模型构建的基本思路如下：假设一个地区的人口由一群企业家（居民）和官员组成。官员不从事产品的生产活动但是决定税收水平和公共品的供给。企业家的投资取决于地方政府对公共服务的投入所形成的营商环境质量。地方官员对维护市场所必需的公共品是否进行投资以及政策的持续性取决于他们从中获得收益折现值的大小（Abreu，1988；Besley，2004；Besley and Persson，2010；Coate et al.，1999），官员对市场是伸出扶持之手还是掠夺之手，同样取决于他们从改善营商环境还是恶化营商环境中获得的报酬与风险折衷（Shleilfer and Vishny，2004），掌握实际权力的他们决定了制度（Acemoglu，2006，2010），制度构成了影响市场主体的营商环境。一方面，如果地方政府弱势或者财政能力低下，地方官员在未来则无法获得更多的税收，也无法从提供公共服务中获益。理性预期到这一点，他们就不愿意在改善营商环境的公共品上投入。另一方面，如果无法约束地方政府的税收（和非税）征敛，破坏了当地的营商环境，那么市场主体的投资将会受到抑制。理论模型将地方政府财政汲取能力、公共品支出水平和企业家投资的均衡点模型化为地方政府官员与企业家之间动态博弈的马尔科夫均衡（Lagunoff，2006）。

为了简单而不失一般性，模型将企业家（居民）的数量记为N，将官员的数量标准化为1。经济中唯一的最终产品由企业家所生产。每个企业家i 均按照以下Cobb-Douglas 生产函数进行产品生产：

其中A（t）表示t 期企业家i 所在地区的公共品供给水平，这些公共品包括良好的基础设施和维护合约有效执行的公共服务等，它们共同构成了企业家i 所在地区的营商环境。Ki（t）表示t 期企业家i 在产品生产过程中所投入的资本，假设企业家同时就是居民，那么在每一期t 以及所有的i∈［0，1］，Li（t）=1，参数σ 和α 均大于0。

政府对最终产品的征税（含征收各种非税费用）在t 期决定，而t 期的资本投资则在t-1 期决定。在理论上，存在一个最高税率τˉ，这一最高税率并不是法定税率的上限，而是源自企业家面对高税率而隐瞒产量或将产品生产转移到其它地区的可能性。如果实际税率高于τˉ，那么所有企业家都会选择逃离该地区，则地区的税收收入将等于0。基于这种解释，τˉ表示用税收收入表示的地方财政能力。当τˉ比较高时，这个地方的政府就是一个财政汲取能力高的强势政府；而当τˉ比较低时，这个地方的政府就是一个财政汲取能力低的弱势政府。给定实际税率τ（t）∈［0，τˉ］，则政府的税收收入可以表示为：

其中，Y（t）=NYi（t）为该地区的总产出。地方政府在t 期决定下一期公共品的供给数量A（t+1），模型假设公共品的生产函数为：

其中G（t）代表政府在公共品上的支出，参数ϑ 均大于0。简单起见，模型假设公共品完全折旧。政府的税收收入扣除公共品的投资支出之后的剩余就是官员的消费，即：

由于每一个企业家只能雇佣他自己，因此人均资本ki（t）=Ki（t）。模型的马尔科夫完美均衡（MPE）可以由集合｛τ（t），ki（t），G（t）｝表示。在官员决定实际税率的时候，企业的投资决策已经无法改变，因此对于所有的t，唯一的马尔科夫完美均衡税率为：

通过求解企业税后利润的终生贴现值最大化，可以得到，在每一期t 以及所有的i∈［0，1］，企业的人均资本为：

其中贴现因子 β∈（0，1），（6）式显示，企业的投资取决于该地区的营商环境 A（t）。将（6）式代入（1）式，我们可以得到均衡的税收收入是营商环境A（t）的函数：

最后，官员选择公共投资G（t）以最大化自己的消费。为分析官员的行为，将其贴现后的净现值函数表示如下：

对官员的净现值函数V（·）关于A（t+1）求导，可以得到政府官员最优公共品投资Gt（也就是t+1期公共品的供给数量A（t+1））必须满足的一阶条件为：

（9）式的左边是官员增加公共品投资的边际成本，右边则是增加公共品投资的边际收益，官员最优的公共品投资要求二者相等，其中V′（·）表示政府官员净现值函数的导数。对官员的净现值函数 V（·）关于 A（t）求导，可以得到包络条件：

（10）式显示，对地方政府官员而言，更多公共品的价值就是它们产生的额外税收收入。结合这些条件，得到t+1 期的营商环境：

对于所有的t＞0，该地区总产量的均衡水平为：

命题：一个地区的公共品供给水平构成了当地的营商环境，而地方官员最优的公共品供给决策取决于财政能力；与此同时，财政能力所决定的营商环境也影响着企业投资和地区经济增长。

如果地方财政能力小于τˉ，那么官员缺乏足够的激励以供给充足的公共品。在这些地方政府辖区，主要问题是公共品供给不足。在决定公共品投入的地方官员与决定投资的企业家之间是否可能存在隐形协议达成的均衡，出现较高的税收负担和公共品供给水平（财政能力强）与良好的营商环境和高水平民间投资的包容？较低的地方财政汲取能力和公共支出水平是否有利于改善营商环境并吸引投资？表1 刻画的最显著特征就是政府官员行为发挥了关键作用。

表1 财政能力、官员行为和营商环境交互作用机制与均衡

较高水平的τˉ与充分的公共服务（I）、适度的τˉ与合意的公共服务（II）都有可能形成较好的均衡；而低水平的τˉ和差的公共服务则代表政府不作为（III），征敛τˉ和差的公共服务意味着显著的政府掠夺行为（IV），上述两种组合构成差的均衡。上述序列组合体现了各地“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”形成的营商环境具有异质性。上述分析的主要结论是：过弱或过强的地方财政能力对于营商环境和长期经济绩效都是有负面影响的。在地方政府和市场主体之间应该有某种程度的平衡，并在它们之间达成可能的自愿隐形协议。

比较（I）、（IV），高税收和征敛看起来对投资和经济表现有相似的影响。然而，征敛和税收之间的区别是不确定性。在税收正常情况下企业家可以确切地知道他们将以什么税率被征税，而征敛的本质是任意征税，具有极大风险和不确定性。在风险规避的情形下，征敛比税收代价更高，导致投资和商业活动受到抑制。如果从支出而不是收入角度可以对两者做出另一个更有意思的区分：征敛可能对应于地方政府从企业手里拿走一部分可支配资源用于消费，而为市场主体提供公共服务的“养事”支出缺乏；在双方自愿的强势政府均衡中，一部分税收收入用于对企业有益的公共品上。从这个意义上看，高税收与征敛根本不同的一个原因可能就在于，高税收通常伴随着以公共品的形式将部分税收利益返还给市场主体和个人。

这个分析框架对于营商环境质量的改善具有启发性：在经济发展的某一个阶段如果政府提供的公共服务中，公共基础设施的投入对吸引企业投资构成更为重要的营商环境时，就需要更高的τˉ，官员表现积极进取；当竞争性的企业投资更需要市场化、国际化和法治化的营商环境时，财政能力τˉ则应保持适度，官员的职责和公共服务主要体现在为企业提供良好的市场、政务和法治环境上。

推论：如果财政能力受到体制性变革的影响而产生多重均衡结果，那么营商环境对财政能力具有均衡路径依赖。

1994 年分税制改革是改革开放四十多年来最重要的财政体制变迁之一，形成了与改革前“包干制”的财政体制有本质不同的财力分配路径。由于改革开放的初始条件和政策倾斜的不同，沿海开放地区和城市在经济快速增长中财政能力获得了极大提升，对于内陆地区和城市形成了巨大的财政能力优势。

1994 年分税制改革成为各地财政能力长期差异化的“杠杆点”，进而影响到营商环境。按照上述理论模型，其传导机制是t 期（1993 年）的财政能力所决定的公共品供给水平对t+1 期（1994 年及以后）官员投入公共品的行为具有显著的影响，从而影响到营商环境的质量。1994 年分税制改革后财政能力弱的地区陷于表1 中（III）和（IV）这两种差的均衡，而财政能力强的地区则进入（I）和（II）这两种好的均衡。如果上述差的均衡和好的均衡持续的时间足够长，我们可以判定形成了均衡路径依赖。

三、实证研究设计

（一）计量模型

现代经济计量理论指出，联立方程模型不仅能够有效解决内生性问题，而且可以分解出各变量之间的相互影响。因此，本部分利用2008-2016 年我国省级面板数据，构建联立方程模型，使用三阶段最小二乘法（3SLS）估计地区财政能力与营商环境之间的相互影响，基于两者之间的正向反馈效应证明存在均衡路径依赖。联立方程如下：

方程中，BE 表示营商环境，使用中国市场化指数MI（樊纲指数）作为代理变量。FC 表示财政能力，使用一般预算收入占GDP 的比重（FIRATE）作为测度指标。其他控制变量依次为项目支出占一般预算支出比重（PROJ）、转移支付占一般预算收入比重（TRANSP）、人均GDP 对数（LNGDPPC）、人口总数的自然对数（LNPOPU）、城镇人口占总人口比重（URBAN）、二产占比（SIGDP）、三产占比（TIGDP）。ε 和 μ 是两个方程的随机扰动项。

为了证明初始的财政能力影响未来长期的营商环境，我们利用1994 年分税制改革作为“杠杆点”。计量模型采用1993 年的财政能力作为解释变量，之后的营商环境和财政能力作为被解释变量。我们使用了不同年份区间省级、地级市和企业三个层面的数据进行回归分析，目的在于提供多个层面以及多个历史时期的证据。计量模型均为多元线性回归模型，如式（16）所示。

其中，被解释变量BE 表示i 地区t 年份的营商环境质量。pcfi1993 表示1993 年的地区人均财政收入。X1993 是控制变量集，包含1993 年各地区的其他经济变量，如经济增长、人口、就业、财政支出、金融等变量（详见表2）。Year 和Dist 分别表示年份和地区的固定效应，在回归中以虚拟变量加入解释变量集中。ε 是随机扰动项。

表2 主要变量的定义与描述性统计结果

续表

（二）数据来源与变量说明

本文使用的数据主要有如下几个来源。第一，用于刻画省级层面营商环境质量的指标中国市场化指数和企业经营环境指数。中国市场化指数来源于樊纲等主编的《中国市场化指数》。该指数提供了一个反映市场化变革的稳定的观测框架，采用客观指标衡量各省份市场化改革的深度和广度，基于大样本的企业调查得到基础数据，最大限度地避免了随机误差的影响，又避免了与反映发展程度的变量相混淆。本文使用的是2008-2016 年的中国市场化指数总得分作为营商环境的代理变量。企业经营环境指数来源于王小鲁等主编的历年《中国分省企业经营环境指数报告》，提供了2006 年、2008 年、2010 年、2012 年、2016 年五个年份的数据。该指数的构建过程全部源于对企业的调查，提供了分省份的总指数和行政管理、法制环境、税费负担、金融服务、人力资源、基础设施、中介组织、社会环境等8 个方面的子指标。企业经营环境指数更加接近世界银行和国务院的营商环境定义。本文使用了企业经营环境总指数作为省级营商环境的代理变量。

第二，用于刻画地级市层面营商环境质量的数据来源于中国人民大学国家发展研究院主编的《中国城市政商关系排行榜》2017-2018 两个年度的数据。该数据对292 个地级以上城市的政商关系进行了全面评价，提供了城市政商关系健康总指数、亲近指数、清白指数和政府对企业的关心、政府对企业的服务、企业的税费负担、政府廉洁度、政府透明度等5 个子指标。本文使用了以上8个指标作为地级市营商环境的代理变量。

第三，用于刻画企业层面营商环境评价的数据来源于世界银行2005 年营商环境调查。该调查覆盖了我国30 个省份，调查了12000 家企业，从企业经营的政府服务、市场环境、法制环境等多个方面刻画了企业对于当地营商环境的评价。本文选取了9 个指标作为企业营商环境评价的代理变量，涵盖了金融服务、税费负担、政企关系等多个方面。

第四，其他变量均为省级层面变量，来自EPS 数据库整理的《中国统计年鉴》。其中，项目支出占一般预算支出比重（PROJ）指标涉及到省级的项目支出数据，源于中国经济社会大数据平台整理的《中国会计年鉴》。当前财政管理部门会将所有一般公共预算财政支出，分为基本支出和项目支出两类进行管理并统计。但现有各类财政统计资料公布的均是按照功能分类的财政支出数据，并不直接提供基本支出和项目支出数据。《中国会计年鉴》以近百万家独立核算的地方预算单位的决算数据为基础，提供了各省份的基本支出和项目支出。由于《中国会计年鉴》提供的预算单位决算数据，包括一般公共财政支出和政府性基金支出两部分，无法直接用于计算一般公共财政支出中的“项目支出占比”。为此，基于预算单位的“基本支出”资金主要来自一般公共财政这一事实，我们首先将各省的一般公共预算总支出减去《中国会计年鉴》提供的“基本支出”，计算出一般公共预算支出中的“项目支出”金额，再计算“项目支出占比”指标。

表2 展示了本文实证分析使用的主要变量的定义和描述性统计结果。以下几点需要进一步说明。第一，本文的实证分析使用到省、地级市、企业三个层面的数据，为了清楚地区分，对变量名的大小写做了区分；第二，企业层面数据的定义来源于世界银行营商环境企业调查问卷。其中，“融资可获得性”源于调查问题“融资问题对企业经营的障碍，0-4 分别表示没有阻碍、小阻碍、中等阻碍、高阻碍和非常高阻碍”，我们用5 减去原始得分，获得1-5 的序数变量，数字越大，表示企业对于融资方面的营商环境评价越高。“税费负担”表示每100 元利润需要缴纳的税费金额的自然对数。“税收负担”是企业总体实际税负，等于企业税收总支出占营业收入的百分比。“规费负担”表示行政事业性收费的种数。与税务、公安、环保、劳动四个部门的政商关系定义为，政府部门对于企业经营的重要程度，赋值为0-100，数字越大，表示企业对于该部门的政商关系评价越低。第三，地级市层面的政商关系健康指数得分为报告中的原始数据。

四、实证结果分析

（一）联立方程模型回归结果

我们首先利用2008-2016 年省级面板数据，对联立方程进行三阶段最小二乘（3SLS）估计，获得地方财政能力与营商环境之间的相互影响，验证理论模型推导出的理论假说。需要指出的是，理论上，地方财政能力至少包括地方汲取财政收入的能力、财政事权的自主度。受限于数据可获得性，我们采用一般公共预算收入占GDP 的比重作为地方财政能力的代理变量。尽管我们简单定义下的财政能力指标无法刻画地方财政能力的全貌，但适用于共同财政体制之下各地区之间财政能力的横向比较以及观察同一地区的时间序列上的变化（刘尚希，2015）。

表3 报告了回归结果。第（1）（2）列是基准回归结果，地方财政能力和MI 的估计系数均在5%的水平显著为正，表明在样本期间，地方财政能力与营商环境之间存在相互促进的关系，验证了理论假说。为了考察实证结果的稳健性，我们将所有变量进行标准化之后再次进行回归，报告于表3 的第（3）（4）列，结果仍然在5%的水平显著为正，结论保持了稳健。

表3 地方财政能力与营商环境的相互影响回归结果

（二）均衡路径依赖的实证结果

上一部分证明了地方财政能力与营商环境之间存在正向反馈关系，这是形成均衡路径依赖的前提条件。接下来使用省、市、企业三个层面的数据进行实证分析，为均衡路径依赖提供多个层面多个历史时期的经验证据。我们采用一个简单的实证策略检验由1994 年分税制改革形成的地方财政能力初始点对营商环境的长期影响，验证地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖。具体地，我们将分税制改革前一年（1993 年）的地方财政能力做解释变量，分税制之后的营商环境作为被解释变量，在控制了1993 年其他经济变量的情况下，考察1993 年的地方财政能力是否存在对未来营商环境的预测性。

首先，在省级层面，我们选择2008-2016 年的市场化指数作为营商环境的代理变量。表4 的第（1）列回归结果显示，1993 年的地方财政能力的估计系数在10%的水平显著为正，表明1993 年的地方财政能力与未来15-30 年的营商环境正相关。表4 的第（2）列将被解释变量替换为2006-2016的企业经营环境指数，结果仍然显示1993 年的地方财政能力对未来的营商环境具有显著的正向影响。为了进一步验证上述预测效应的形成机制是地方财政能力与营商环境之间的正向反馈而成的路径依赖，我们将被解释变量替换为2008-2016 年间的地方财政能力。表4 的（3）（4）列分别使用一般公共预算收入占GDP 比重、税收收入占GDP 比重两种口径的指标，结果一致地显示，1993 年的地方财政能力与未来15-30 年的地方财政能力在1%的水平显著正相关。

表4 地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖：省级层面证据

其次，在地级市层面，我们采用2017-2018 年的中国政企关系健康指数作以及子指标作为被解释变量，对1993 年地级市层面地方人均财政收入的对数回归。结果表明，在使用8 个被解释变量的回归结果中，有4 个回归（政商关系健康指数总分、亲近指数、政府服务、政府廉洁）中1993 年地方财政能力的估计系数在1%的水平显著为正，有1 个回归（政府透明）中1993 年地方财政能力的估计系数在5%的水平显著为正，剩下3 个回归的估计系数不显著，但符号为正。8 个回归结果表明，在地级市层面，1993 年的地方财政能力对24 年后的城市营商环境具有预测性。

表5 地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖：地级市层面证据

最后，从微观企业的营商环境评价的视角进一步验证初始地方财政能力对营商环境的长期影响，我们利用覆盖了我国99 个地级以上城市的2005 年世界银行营商环境企业调查数据作为样本，选择其中的9 个变量作为企业评价当地营商环境的指标，对企业所在城市1993 年的财政能力回归。9 个回归均采用多元线性模型OLS 估计。表6 展示的估计结果显示，在控制了1993 年的经济变量以及2005 年当期企业系列特征的情况下，1993 年的城市人均财政收入的对数的估计系数均显著，且系数的符号一致地支持地方财政能力对企业营商环境评价的正向影响。具体地，从各列回归结果可以看到，企业所在城市1993 年的财政能力越强，2005 年企业在融资可获得性、税费负担、政企关系等多个方面的营商环境评价都越好。

表6 地方财政能力与营商环境的均衡路径依赖：世行2005 企业营商环境调查的证据

五、结论与政策建议

本文的第一个重要结论是，地方财政能力是影响营商环境质量的决定性因素。认识这一结论的前提是将营商环境作为有利于增进市场的公共品来看。理论模型和实证分析结果证实了地方财政能力与营商环境之间的相互促进作用。这一结论引申出了重要的政策启示。改善营商环境不仅需要保护产权和降低税费成本等，也需要互补性公共基础设施和教育、医疗等方面的投资，这通常是地方政府需要承担的公共品。法治和秩序的提供、基础设施投资以及有效的政务服务构成了地方的营商环境，而政府官员的行为选择起着至关重要的作用。“放管服”只是改善营商环境工作层面的要求，能否做好取决于官员是否能从服务市场主体中获得合法合理的效用和收益。从这个角度看，地方财政能力建设、公共品的有效提供与政府官员的激励相容构成了我们改善营商环境体制机制设计的关键着力点。过于虚弱的财政能力和不受约束的强大征敛能力一样，都会有损于营商环境，适度的财政能力是发挥市场对资源配置决定性作用的“无形之手”与更好地发挥政府作用的“扶持之手”形成合力的“杠杆点”。财政体制的变化如“营改增”后税收收入归属利益格局的调整可能影响到地方政府和官员对于对企业行为的选择，要避免财政利益关系的调整可能带来的“掠夺之手”破坏。应该将是否有利于改善营商环境作为财政体制改革的一个重要标准，建立有利于改善营商环境的财政激励机制，将地方财政收入的增长与当地对于税基的培育的努力挂钩，体现激励相容。要把规范和协调政府间的财政关系、对官员的激励和处理好政府与市场主体之间的关系放在一个框架下解决。

本文的另外一个发现就是不同地区营商环境的差异对体制变迁形成的财政能力具有均衡路径依赖。这个发现的政策意义在于：改善营商环境既要承认和正视重大改革所带来的长期历史影响，也要在既有财政能力约束下调整对官员的激励约束，使官员自觉成为市场有序发育、创新创业和企业家精神的维护者和推进者。同时，打造一流营商环境促进高质量发展的路径选择，必须重视建立完善现代财政制度对营商环境的基础性、支柱性作用，尤其要以央地财政关系的优化作为着力点，增强地方财政能力，建立稳固的地方财政基础，实现地方财政能力提升与营商环境改善的良性互动循环。