中国当代社区教育政策研究：概况、综述、评价与展望

于 晶，胡梦圆，李雨朦

(1.3.国家开放大学，北京 100039；2.北京大学，北京 100871)

社区教育是政策导向型的事业，纵观整个社区教育发展历史，发现相关政策的颁布与实施推动、引导和调控社区教育的发展，不少学者都意识到了政策的重要性并对社区教育政策展开了大量的研究，但缺乏全面地对三十年来社区教育政策研究的内容及观点的系统总结与反思。本文拟对1985年至2020年国家、部委及相关部门制定的社区教育政策研究进行系统的回顾与总结，为实现社区教育的持续、高效发展提供建议。

一、研究概况

据不完全统计，只有寥寥无几的社区教育政策专著。笔者依托CNKI中国知网平台，以“社区教育政策”为关键词进行检索，截止到2020年，期刊及报纸论文约47篇(见图1)，博士论文1篇，硕士学位论文3篇，报纸1篇。其中研究成果最多的是2014年、2018年、2019年及2020年，各有7篇、10篇、7篇及8篇；1985年至1997年、1999年至2006年、2008年至2009年三个时间段没有研究成果。

图1 年发文数量

二、研究综述

(一)社区教育政策概念及体系的研究

关于社区教育政策的概念，引发了不少学者的研究，最早对教育政策进行界定的是1998年的《上海市社区教育调查研究》，将其界定为“党和国家制订的指导社区教育的行为依据和准则”。[1]张艳认为社区教育政策首先是社区教育政策主体在社区教育实践活动中，与社区教育政策客体属性之间形成的某种关系，其次，现有的社区教育政策在政治价值、社会价值等方面给予了很多关注，她认为对社区居民自主学习权的尊重和维护更值得关注。[2]倪斌、姜超将社区教育政策定位为纲领性教育文件，明确了社区教育的办学方向，指明了其地位价值与发展宗旨，对社区教育资源的融通和教管人员的配比起到自上而下的统摄作用。[3]若以时间为主线，不难发现社区教育政策概念越来越成熟、系统，虽然各位学者由于自身的研究背景、视角不同，对社区教育内涵的解释和演绎各有侧重，但总体上梳理出了社区教育政策的本质、价值取向、功能及服务对象，对后期政策执行具有重大意义。

社区教育政策概念中有一个隐含的层面即社区教育政策体系，政策体系是否健全至关重要。官华认为中央和地方各级政府相关政府文件构成了社区教育政策体系，而国家层面的社区教育政策层次不高，教育部的社区教育政策文件数量不多、频度不高，政策手段缺乏强制力；又对地方政府的政策衔接情况进行了归纳总结。[4]陈富坤等从社区教育政策发展态势入手，分析了政策及执行中存在的问题及原因，提出优化社区教育政策体系的策略：融入国家战略；科学谋划体系，如国家层面高屋建瓴，进行顶层设计，部委局办各自侧重、协同发力，省市县乡逐级落实；规范操作过程；凸显特色共享。[5]

(二)政策变迁的研究

在搜索到的47篇文献中，涉及到社区教育政策变迁的有12篇，占文献总数的25.5%。在12篇文章中，有4篇是研究改革开放以来的政策变迁。赵艳立、徐玲主要介绍了改革开放以来社区教育政策起步、探索实践、发展与提高三个发展阶段及各个阶段比较有影响的政策事件。[6]侯怀银、尚瑞茜将改革开放以来的社区教育发展历程按照政策颁布时间与政策解决的主要问题分为起步、探索、发展与完善三个阶段，对社区教育政策取得的进展及演变逻辑进行了阐述。[7]丁红玲、都雅男将社区教育政策分为萌芽、发展、上升、深化四个阶段，阐述了社区教育政策的四个价值演进逻辑，并提出了注重适应性效率、聚焦实验区和示范区标准化建设、致力于社会化推进、体现对重点社会人群人文关怀的未来展望。[8]丁红也对改革开放以来社区教育政策的阶段进行了划分、演变逻辑进行了分析并提出了展望。

除此之外，梁钰根据社区教育政策中的内涵差异将其划分为初步探索、试点开展阶段、收获试验成果、规划新阶段，并针对社区教育实施中的问题提出了政策建议，如完善制度、立足当地、稳定师资、鼓励合作。[9]鲁文通过对社区教育政策回顾梳理出了社区教育价值定位的演变，从学习型城市建设、社区服务(治理)、老年教育三大主题出发介绍了走向综合性社会实践的社区教育。[10]沈光辉、陈晓蔚通过对社区教育政策的演进历程描述和文本分析，得出政策与制度建设仍是我国社区教育发展的短板与薄弱点，应加强未来社区教育政策的设计与制定。[11]鲁文、胡焱将社区教育视为一种“延续性”的社会实践，从社区教育政策发展史、研究史和实践史三个维度来剖析社区教育的演绎过程，通过政策发展史来阐释其价值定位的历史嬗变。[12]王连喜、熊建辉介绍了社区教育政策演进的总体情况，总结出了各阶段的演进特征、社区教育政策取得的成就和面临的挑战，并对未来发展提出建议。[13]王乐将社区教育放到社会教育的大背景下，在社区教育深化阶段重点阐述了社区教育政策演变及特点。[14]总体来看，这些学者的研究思路基本类似，所研究的社区教育政策的内容重合度很高，这充分说明社区教育政策变迁中的问题及解决思路。

(三)关于社区教育政策的价值取向研究

社区教育的诞生是由特殊的社会背景所决定的，它承担着一定的历史使命，是最能体现教育民主化和终身教育理念的大教育。[8]社区教育政策是社区教育价值的表现形式之一。关于社区教育政策价值，学者们也进行了相关研究。张艳认为社区教育政策中蕴含着保障社会秩序、集体主义、自由、平等、经济等价值取向，对我国社区教育政策价值取向实况及矛盾冲突进行了评析，最终建议基于公民学习权理念重构我国社区教育政策。[2]程仙平认为社区教育政策应遵循保障公民个人的终身学习与自我发展的基本权利、追求教育公平正义、服务社会民生发展等价值原则。[15]鲁文、胡焱提出社区教育政策的最终价值取向是让社区教育深度参与社会治理。[12]社区教育政策的价值取向说明了社区教育在整个教育体系中的地位、功用。

(四)政策执行的实践研究

在利益主体方面，马丽华总结了社区教育宏观层面主体利益的变化趋势，初期为以安定团结为中心的国家利益主体，中期为政策利益主体向地方利益、集体利益的转变，社区教育发展趋势为政策中个人利益主体意识的萌芽。[16]唐克、侯嘉茵则聚焦于中观和微观层面的主体利益，运用美国学者米切尔的利益相关者理论，根据合法性、紧迫性和影响力三个维度将社区教育政策执行中的利益相关者划分为权威利益相关者、关键利益相关者、蛰伏利益相关者、从属利益相关者，并分析了社区教育政策执行中多元主体的利益矛盾差异及表现、利益博弈逻辑及矛盾表现，归纳出利益矛盾的原因及均衡调整的措施。[17]梁玉忠对利益分析视角下的社区居民参与进行了研究，提出以利益为导向，促进居民参与的策略。[18]沈光辉、陈晓蔚认为我国社区教育政策涉及的主体主要有中央和地方党政部门、相关学者、专家、大众传媒、社会组织和社区居民等等，推动社区教育政策落地的关键是主体多元化。[11]

在执行成效方面，唐克、陈楠以成都市温江区社区教育政策执行现状为例，从政策本身效果、政策执行主体效果、政策目标群体效果(居民满意度和参与度)、政策执行社会效果等方面对执行成效进行了分析。[19]唐克、刘家刚以成都市近郊区县的“全国社区教育实验区”为例，归纳出了社区教育政策执行中出现的五类主要偏差行为表现，并提出了偏差行为产生的主要原因及解决对策。[20]官华、杨钋认为社区教育政策为冲突性低、模糊性高的试验性执行模式，故会出现社区教育政策的执行形式多样化、社区教育政策的执行计划因地而异、社区教育政策执行的主体多元化等现象。[21]孙琳基于史密斯模型分析了社区教育政策执行的影响因素并提出了社区教育政策执行的优化路径。[22]官华、杨钋认为社区教育政策为分配型政策，基于这一前提对社区教育政策执行中地方财政经费安排进行了分析，发现社区教育政策提出的经费支出责任属于一种原则性的模糊规定，进而导致社区教育地方财政经费投入不足、政策执行手段的强制力不足、基层教育部门执行中权威性和强制力不足。[23]

(五)社区教育政策的比较研究

从国际范围看，北欧、美国、德国、英国、日本等国家社区教育发展较为成熟，而且特色鲜明，比较具有代表性，积累了很多成功的经验，可以为我国社区教育发展提供借鉴。[24]在对国外社区教育发展研究中，部分学者重点关注了政策方面。李墨、蒲海丰介绍了新西兰成人社区教育政策改革的背景、特点，并总结出对我国成人教育政策的启示，如加强立法，实现制度建设的法治化、现代化等。[25]杨京钟对海峡两岸社区教育政策的演变历史、法律法规政策的制定及实施等方面进行了比较分析，并提出了值得大陆借鉴的方面。[26]张天一以“二战后日本社区教育政策研究”为作为硕士论文题目，对日本社区教育发展两个时期的政策背景、目标、内容、政策实施效果及存在问题进行了分析，并阐述了对我国社区教育政策的启示。[27]

三、对我国社区教育政策研究的评价

任何一种教育活动的发展都需要得到公权力的支持和推动，健全的政策法规是社区教育良好运行的重要保障。[28]20世纪80年代开始，国家和地方层面相继出台了相关的政策文件，推动了社区教育的发展，也引起了学者们的关注。关于社区教育政策的研究，涉及社区教育政策的概念及体系、历史变迁、价值取向、政策执行、与国外政策的比较研究等方面，但发展至今，社区教育政策研究仍存在如下不足之处。

(一)研究范围不够广泛

从政策层次来看，社区教育政策包括中央和其他部委的相关政策文件、教育部专门文件、教育部专项工作文件、地方性终身教育(社区教育)促进条例、地方性规章制度及贯彻落实中央和部委政策的配套政策。现有的社区教育政策研究集中在中央及部委层面的政策，缺乏对其他层次的研究关注度。

关于比较研究地域，对美国相关内容的介绍和研究较多，日本、新加坡等国家的社区教育政策有少量的研究，而北欧、德国、英国等国仅有社区教育经验的介绍，缺乏对其政策的比较研究。

(二)研究主题集中，重复研究多

研究主题多集中于政策演进及价值取向，研究逻辑多为通过演进发现存在的问题，进而提出政策建议。通过对多篇文章的综述发现，内容重合度高，如社区教育政策的定义均为从教育政策推演而来；政策演进的阶段划分、各个阶段的内容分析及提出的对策建议基本类似。从研究方法上来看，多为静态的、更多基于文本的分析，而对政策体系、政策执行等实证方面的研究还比较少，对关键问题缺乏辨析及共识。[29]

(三)缺乏理论支撑，研究深度不够

社区教育不仅涉及教育问题，还涉及政治、经济等多方面因素，呈现出跨学科、综合性的特点，[30]但社区教育尚未发展成独立的学科及理论，导致其在理论指导上先天不足，社区教育政策研究缺乏成熟、完善理论范式的引导和借鉴，[30]表现为现有学者多进行历史梳理、问题分析和政策建议之类的研究，研究缺乏规范的理论、分析框架和研究方法指导。[30]关于政策建议普遍集中在宏观和中观层面，有指导性，但无落地实施的方法和策略；关于政策执行的研究，比较笼统，并未挖掘出政策执行成效不好的根本原因，也缺乏实践案例，只有唐克等学者运进行了实践案例研究。

四、对我国社区教育政策未来研究的展望

(一)寻找理论支撑，扩大政策研究范围

社区教育虽未成为独立的学科，但其与社会学、管理学、哲学、心理学、现象学等学科都有关联，可以借鉴其成熟的理论框架、研究范式和分析工具等，发展社区教育政策研究的理论工具和分析框架。[30]

增强对地方性终身教育(社区教育)促进条例、地方性规章制度及贯彻落实中央和部委政策的配套政策等政策的研究，这些政策均是为了更好地落实国家政策、推进社区教育事业发展而制定，对于社区教育政策执行具有重大意义，可以完善社区教育政策研究体系，并为政策实践提供参考价值。

(二)进一步增强案例研究

案例研究作为一种研究方法，是将当前现象比如案例置于真实世界的情境中所做的实证探究。[31]2008年至今，我国已建成127个国家级社区教育实验区和122个示范区，分布在27个省(自治区、直辖市)，92个地区、249个县。为了加强社区教育项目的专业性、解决社区教育发展中的重难点，国家开展了社区教育实验项目。学界可以依托实验区、示范区及实验项目开展社区教育政策的案例研究，总结可复制的社区教育项目，并在此基础上提供相关的政策建议，也可研究政策执行中的制约因素及策略空间等内容。[32]