教育法法典化的国际实践与启示

龚向和， 李安琪

(东南大学 人权研究院， 江苏 南京 211189)

一、我国教育法法典化问题的提出

教育法法典化对推动教育法体系的系统化和科学化，以及教育现代化事业的发展至关重要。全国人大常委会2021年度立法计划已表明，要研究启动“教育法典”等领域的法典编纂工作。这既符合我国“十四五”规划提出的“建设高质量教育体系”的战略愿景，也符合了我国法典化实践不断丰富的趋势要求，亦是教育法领域“一揽子修法”大规模清理工作的必然走向。在这一发展过程中，尤其是我国民法典和刑法典的成功编纂，为教育领域的法典化立法提供了可资借鉴的经验。它们在立法思路、策略、模式、技术和体例设计方面的可借鉴性已达成较高程度的共识。以上发展背景呈现出教育法法典化立法活动的现实意义，比如能有效整饬教育立法中存在的法条竞合、冲突、重复、错位、疏漏等现实问题，有效提高法律实效；能促进教育理念的更新，以及各类教育政策制度的有效协调，实现教育资源优化配置和教育质量的整体提升；能进一步提升教育法体系的适应性与安定性，减少类案异判的征象，统一教育法司法适用等。从目前我国学者对相关问题的研究来看，教育法法典化仍处于探索阶段，基本上是从教育法法典化的内涵、意义、立法模式、体例安排、教育法法典化的有利条件和面临的困境等几个层面进行宏观性研究。具体来看，有从方法论层面来研究教育法法典化的切入点的。有学者认为，教育法的体系化是教育法法典化的必经阶段，是教育法法典化必不可少的重要理论前提。只有先对教育法体系化展开充分的正当性与合理性论证，通过教育法学的深化研究为教育立法提供有效的理论指引，才能切实开展下一步的法典起草编纂工作[1]。还有学者认为受教育权是我国宪法规定的基本权利，教育法对其承担保障落实的责任。从基本权利的功能体系出发对受教育权进行具体化、体系化保障，是完善教育立法、实现教育法体系化乃至法典化的重要路径[2]。有从价值论层面剖析教育法典编纂的融贯性需求的。有学者认为，通过教育法法典化，可重新审定教育法的全部法律规范，修改不合时宜乃至相互抵触的条款、补充新的条款，使之成为基于某些共同原则、内容协调一致、有机联系的统一的教育法[3]；有学者认为教育法法典化可以寻觅到统一的标准，统合原有法律文本，为未来新生制度以何种方式妥帖地嵌入法典框架提供衡量标尺，继而扭转法律复杂化[4]；还有学者认为教育法典化是我国教育立法的元立法结构，即制定我国“教育法典”是我国教育法律体系的统一化、规范化、体系化的要求[5]。有从意义论层面提倡教育法法典化的必然趋势的。有学者认为，一部教育法典可以减少针对教育领域或专门的教育问题而进行的单行法立法，因为相对于修改法典而言，单行法的立法过程更加漫长[6]；还有学者认为各个部门独立出台的文件可能会针对同一规制对象存在冲突、交叉、错位等情况，也会因此而进一步降低教育法的稳定性与社会遵从度，因此颇有必要进一步加强不同教育法律法规之间的融贯与整合[7]；更多的学者则是在《民法典》的经验基础之上，提出关于教育法典立法模式和体例设计的构想。关于《教育法典》的立法原则问题，有学者认为，在未来法典化的进程中，立法机关可将《教育法》第4至12条明确发展为“尊师重教”“服务社会”“立德树人”“文化传承”“教育平等”等教育基本原则，树立教育法典的基本价值取向[8]；也有学者认为，根据《宪法》所规定的基本原则和《立法法》规定的立法原则，《教育法典》的立法活动应当遵循以下四条基本原则，即与《宪法》相统一的原则、法治原则、民主原则、稳定原则[6]。关于《教育法典》的立法模式问题，有学者认为，根据我国教育立法的基本情况，“统一立法模式”是更适合我国当前及长远发展和立法需求的。统一的《教育法典》能够保障法典体例从内部到外部的统一性、全面性和完整性。统一的教育法典能够从逻辑上统一法典的概念、内容和制度，是避免法规竞合和冲突的有效手段[9]。关于《教育法典》的体例安排问题，有学者建议将总分结构作为教育法典的基本结构框架，《教育法典》可大致分为“总则、家庭教育、学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、民办教育、终身学习、教师、学位”等十一编[10]。总之，为数不多的学者针对教育法为何需要法典化、如何法典化等问题进行的学术探讨依旧停留在宏观界说层面，《民法典》的立法模式和体例结构也似乎成了《教育法典》编纂的不二模板，对教育法典实现的前提条件的认识和探究还不够深入，缺乏对法典化概念更深入的理论透析及其立法技术更全面的认知。

本文试图以现有研究为基础，从它们均提到却未充分展开分析的国外几个典型国家的教育法法典化发展状况入手，进行比较法层面的国际考察。由于不同的文化和传统习惯，不同国家对于法典化概念的认知大不相同，“法典编纂”更倾向于法律内容的重构，离不开技术支持，而“法律汇编”则不然，更倾向于法条内容的汇总。从法哲学角度来看，大陆法系法典化的实质在于理性化，其立法逻辑即法律体系的系统化，这也是法典编纂的核心要义和目标。法典理性化可确保法律的前瞻性即法律安全，改善主体对法律的理解和认知，亦可维持法律的稳定性即法律安定以及保证法律的可达性，促进法律民主化的发展。正如法国认为：“法典编纂是一系统性的表述，是以综合和科学方法，对特定国家内一个或若干法律部门中普遍和永久规则加以组织的整体”[11]。而《牛津法律大辞典》却认为：“法典的含义与习惯法较为接近，一般是各类综合性的习惯法或判例法的正式汇编”[12]。这种做法在美国也是常有的。在美国，受实用主义哲学和现实主义法学思想的影响，律以致用的法治精神已经深深扎根于其教育法治中，所以其在教育法治进程中是选择解决教育法律问题还是构建教育法律体系时，毫不犹豫地选择了前者。笔者试图利用法典化的相关理论知识对其进行解释，对比出不同法系国家对法典化概念及其要件的认知差异性，概括并归纳出多元化立法模式与体例设计方法，并分析各种模式、方法与我国教育法典编纂的适恰性，从而在获悉国际经验的基础之上探寻我国教育法法典化的实现路径。目前，对不同国家教育法法典化状况进行专门的比较研究很少，从研究视角来看本文具有一定的创新意义，通过融合叙述的比较、评价的比较、沿革的比较等手段，可帮助立法者对我国编纂教育法典作出更加理性的思考。

二、国外教育法法典化的实践

在教育法法典化的进程中，世界各国的立法实践不尽相同。对具有代表性的国家教育法法典化的立法模式、教育法法典化的体例设计进行考察，能够准确把握它们的法典化思想和特点，获取较为丰富的国际经验，从而为我国教育法典的完成提供有效参照。

1. 教育法法典化的三种模式

在教育法典的实现形式上，具有代表性的立法模式主要有三种：一种是以法国、摩尔多瓦和俄罗斯为代表的“统一立法模式”，一种是以美国为代表的“法律汇编立法模式”，还有一种是以日本为代表的“总则立法模式”。这些域外法典化模式为我国教育法典的编纂提供了参考经验。

(1)统一立法模式

“统一立法模式”是指在法典化进程中，促使法典体例尽可能地保持从内部体系到外部体系的统一性、一致性、全面性和完整性，并帮助法典从逻辑上统一概念、内容和制度。尤其是它强调对基本原则、基本概念和基本制度的构建，可以帮助法典呈现教育道德与伦理的公理，之后即按照严格的演绎方法推导具体规则。正如启蒙运动时期产生的大量成文法典，其以特定的价值体系为出发点，在此基础之上促使具体行为情景形成与价值体系相符的法典条款。这一立法模式可帮助零散的教育行为“被统一到预先设定的整体意义秩序中，所有行为都呈现系统性和内在一致性特征”[13]。可以说，统一立法模式的特点在于特定的价值规范，以及在预定的理念和价值下统合具体的法律规则。其符合大陆法系国家法典编纂的价值追求和立法目标，在现有的已实现教育法法典化的欧洲国家中，如法国、摩尔多瓦等都采用了这一立法模式，俄罗斯也是这一模式的支持者。

一直以来，法国的教育立法一直紧跟教育事业发展的步伐，为其保驾护航。在法国开展教育法典编纂活动之前，长期沉积的大量的单行法律文本组合起来已经能够形成一套较为完整严密的教育法律网络，但是这些立法产生于不同时期，具有较强的时代性，导致既有的法律及其相伴而生的规范性文件纷繁复杂，加之法国具有法典编纂的悠久历史，法国人对法典化具有深厚感情，这不仅与法典化自身的优点息息相关，也与自身的体系化法治传统紧密相连。这也是为何自第一部《民法典》编纂完成之日起，决策者就决定在各法律部门间均制定法典的原因。基于上述法典化的条件，法国1999年12月16日第99-1071号法律(第1条)授权法国政府采用“政府(法令)”形式编纂和通过《法兰西共和国教育法典》(Codedel'education)，并于2000年6月正式发布。其内容涵盖了第一部分“总体和共同条款”在内的四大部分内容，共九部。第一部分的内容涉及核心的原则、稳定的规则、基本的概念和制度(第一部和第二部)，第二部分的内容主要涉及“学校教育”(第三部至第五部)，第三部分的内容涉及“高等教育”(第六部至第八部)，第四部分的内容涉及“人事制度”(第九部)(见表1)。

表1 法国《教育法典》的立法模式

位于东南欧北部的摩尔多瓦同属大陆法系国家，在1991年独立后，根据本国法律史和欧洲法律模式对国内的法律制度进行了改革。2003年相继通过了《民法典》和《刑法典》两部法典[14]。2014年7月，《摩尔多瓦共和国教育法典》(TheCodeofTheRepublicofMoldovaaboutEducation)正式发布，该法典于2020年9月完成了最新一次修订，修订后涵盖了各级各类教育的相关内容，规定了摩尔多瓦公民包括学生和家长在自身或子女受教育方面的权利和义务，也规定了相关教育机构和行政单位在提供教育服务时应当注意的事项[15]。其核心价值和主张主要体现在第一编“总则”中，该部分包含了教育的使命、理想和基本原则，接受教育的条件、教学语言和教育目的等内容[16]。

1992年，俄罗斯颁布了其首部教育基本法——《俄罗斯联邦教育法》(Федерального закона об образовании)。该法调节教育领域内广泛的社会关系，奠定了俄罗斯法制的一个独立领域。从外部体系来看，确定了俄罗斯联邦、联邦主体之间有关教育关系的法律调节，从而实现教育管理机关、教育机构、教育者和受教育者之间的相互联系、相互制约；从内部体系来看，该法在意识形态上尝试自由化，确立了普通教育、职业教育、补充教育的教学规范，强调终身教育的理念，关注人的全过程、全方位发展，并将这些价值追求以基本原则、基本概念和基本制度的形式呈现于总则部分，以尽可能地保持对分则部分的价值融贯性要求。可见，《俄罗斯联邦教育法》努力保持从内部体系到外部体系的统一性、一致性、全面性和完整性，符合“统一立法模式”的特点。

(2)法律汇编立法模式

推行这一立法模式的典型代表国家即美国。1926年伊始，美国将其建国以来国会制定的所有领域的立法(除联邦宪法、联邦条例以及福利宣言外)加以整理，按50个主题分类编排(至2021年7月已更新至54个主题)，形成《美国法典》(U.SCode)。其中的第20个主题一直以来都被列为“教育”主题，常被认为是美国联邦体制下制定的《美国教育法典》。截至目前，该法典共分为80章，10 013条[17]。其立法模式是典型的“汇编式立法”，即仅仅将已颁布的教育法律法规进行形式层面的汇总。在英美法系国家中，绝大多数人认为法典化即立法机关仅仅想重新表述既有的法律规则，而非出于有意考量的原因去制定具有抽象性、内在一致性和融贯性的价值规则。这些国家法典化的目的主要是对既有规则的确认和分类，而非以特定的核心范畴为统领去构建体系化的教育法律规范群，从而在具体的“单元”框架下修改、更新、废止相关法律规则。通常，这种形式性汇编往往会按照首字母顺序将繁杂的细小主题加以排列。尽管这种方式有其一定的价值，但与传统法典的典型特征相比较，称不上是系统的方案。

经过近一个世纪的发展，美国的《教育法典》在汇编方式上了作出一些改进，前期的汇编仅仅是按照首字母顺序将涉及的主题加以排列，到现今已突破首字母排列的习惯，而改用“先分解再规范分类”的方式来整理法律条文。如今的编纂方式能够帮助法典使用者更加快速地找到其所求助的相关条文，尽管仍然庞杂，但对查找法条来说确实有一定的帮助。因此，必须承认的是，传统的成文法系国家的法典编纂和普通法系国家法律汇编，尽管存在着根本的差别，但却不能将它们的法典化做过于简单的对比。普通法国家中也存在一些非常近似于实体法编撰的成果，如美国的《统一商法典》(UniformCommercialCode)[18]。美国的《教育法典》体例设计虽仍未呈现传统法典特征所强调的抽象性与一致性，也没有核心范畴去统合教育法领域的所有问题，但从某种程度上来说，它亦呈现出了自己的规范态度(见表2)。

表2 《美国教育法典》部分章条款主题汇总

(3)总则立法模式

日本教育法制主要之规范都是以法律形式制定，特别是以有“教育宪法”或“准宪法性质”之称的《教育基本法》作为其他教育法令之规范。日本于2006年制定的新《教育基本法》是在对1947年制定的《教育基本法》全面修订的基础上完成的。之所以说日本目前也处于教育法法典化的进程中，有着向教育法典发展的趋势，是因为其《教育基本法》规定了教育的目的、理念和教育实施的基本事项，明确了其国家和地方公共团体的责任和义务[19]，同时还规定了教育行政方面的法律规范。《教育基本法》基本体现了核心价值的统一性与融贯性，这也是大陆法系国家的法典化在价值范畴方面的主要特征和要求之一。与美国立法模式不同的是，日本教育法法典化的立法过程，以类型化的“教育(法律)关系”作为核心范畴，统领教育单行法的发展，在《教育基本法》这一母法的内在价值规定下，构建出了体系化的教育法律。但由于受到两大法系立法特点的双重影响，其并未按照传统的法典编纂方法开展教育法典的立法工作，而只是对总则部分进行了价值融贯性层面的规定，分则部分的内容则呈现于各单行法中，因此也有学者认为日本教育法法典化的立法模式为总则立法模式，亦称作“基本法+单行法”模式。日本有关教育之法律相当完备，依其规范之事项，可分为图1所示的数类。

图1 日本教育法法典化的总则立法模式

2. 教育法典体例的三种编排方法

法典的体例设计，是指相关法条的编、章、节、条、款、项、目的安排设计等[20]。在已完成教育法典以及法典化特征十分明显的国家中，在法典体例结构的编排方法上，大致可以分为以下三种：提取公因式法、位阶法、平行法。

(1)提取公因式法

提取公因式法，顾名思义，就是将各个教育阶段以及不同办学形式所共同适用的内在秩序、道德价值、核心原则等一般性法理进行统合和再次构建，并以《宪法》作为终极的价值渊源，保持与其的一致性，以其为价值根基。从而形成逻辑自洽、体例全面、规范权威的教育法体系。总的来说，这一方法具有以下几点特征：第一，价值规定和基本原则的融贯性；第二，体例编排的总分性；第三，分则内容的阶段性。

摩尔多瓦《教育法典》的体例结构分为“编”(title)“章”(chapter)“条”(article)三个层次，第一层次的“编”有“总则编”，第二层次的“章”有“总则章”，第三层次的“条”有“总则条”。从第三编开始，每一章的首条皆规定了“总则”(general provisions)。此法典从不同的学习形式出发确定了分编的内容。除第一编外，分则的内容分别包含教育体系、普通教育、职业(技术)教育、高等教育等。可见，其尝试突破单纯地以教育阶段为中心的类型化立法模式(见表3)。

表3 摩尔多瓦《教育法典》的体例

《俄罗斯联邦教育法》在体例编排上相对简单，共分为十五章，包括第一章“总则”部分和十四章组成的“分则”部分(见表4)。“总则章”提出了在国家教育政策方面的主要原则，即教育的人道主义性质、全人类价值、个性自由发展的优先性、教育的自由和多元化、教育管理的民主性质、国家—社会性质以及教育机构自治的原则等，将各分则所共同适用的内在秩序、道德价值、核心原则等进行统合和再次构建，以保障教育体系的有序发展。

表4 《俄罗斯联邦教育法》(2016年版)的体例

(2)位阶法

“位阶法”的特点在于立法时以位阶化方法构造教育法律—行政法规—地方性法规—部门规章—地方政府规章体系[1]。其主要操作流程如下：首先，针对已有的教育领域的法律规范文件，以新法优于旧法、上位法优于下位法、特别法优于一般法的元规则处理具有冲突性、矛盾性和交叉性的规范性文件。其次，对于立法时下位法违背上位法的，则可以依据合宪性审查来开展体系化的监督工作。一般而言，这种应用方式下呈现的体例结构会凸显教育职能部门的权利和义务。教育法律位阶的划分标准有三个层次：第一，创制主体的等级性，即教育法律位阶的高低以立法主体的不同等级为基准；第二，调整事项的包容性，即法律位阶关系以立法事项的包容性为标准，由此形成法律与法律之间的层层递进关系；第三，作为教育法律规范构成要素的法律概念抽象程度的层次性。构成法律规范的概念就像是一个金字塔，最抽象的法律概念位于金字塔的顶端，它的内涵被抽象到极致，因而外延至为广大，以至于它可以俯视其他一切法律概念，而抽象程度最弱的概念位于金字塔的底层，每一个概念内涵丰富，所指称的事物相当具体，因而其涵盖范围有限，但其数量众多，得以构成金字塔较大的底面积。以韩国为例，1993年12月，韩国教育法典编纂会编辑出了《教育法典》，将韩国的教育法律法规按照教育制度以及教育行政管理制度进行了分类。该法典共分为十编。第一编“教育基本法”包括《宪法》《教育法》及其施行令，《关于地方教育自治的法律》及其施行令；第二编“组织和编制”包括《政府组织法》《教育部及其所属机关的职责制度》等；第三编“人事制度”包括《公务员教育训练法》《公务员年金法》《公务员伦理法》等；第四编“教学管理”包括《岛屿、偏僻地区教育振兴法》《特殊教育振兴法》等；第五编“私立学校”包括《私立学校法》等；第六编“科学及职业技术教育”包括《产业教育振兴法》等；第七编“社会、体育教育”包括《社会教育法》等；第八编“财务、会计”包括《教育税法》等；第九编“文书、庶务”包括《事务管理规定》等；第十编“参考法令”包括《国立大学医药设置法》《请愿法》等[21]。

(3)平行法

所谓平行法即指法典的体例编排无总分样式，也无上下位样式，所有的条款按照章顺序或者条顺序统一平行排列。以《美国教育法典》为例，它既未按照总分体例将法律条文以各教育阶段或学习形式的不同进行划分，也未按照上下位体例将这些条文以教育管理系统的不同进行划分，也没有规定法典的基本原则、基本概念等总则性规范。这种仅仅通过再次汇编而形成的教育法典是教育法律法规的汇总，缺乏内在的系统联系。而法典编纂的真正意义在于，将现存的同一类型的法律或者同一部门的法律加以审查研究，从统一性原则出发，决定它们的存废，并对它们加以修改与补充，最终形成一个系统的法律。在《美国教育法典》中，存在着较多已作废的法律条文，立法者并未将其及时清理并重新整合，章主题也只剩下一个空壳，大大增加了查阅的无效性。不过，根据美国宪法的分权原则，其教育立法分为联邦和州两级体制。各州根据宪法所赋予的权力制定在本州范围内适用的教育法律，因此各州制定的教育法从名称到内容都有很大差别。例如，加州制定的是《加州教育法典》(CodeofEducationinCalifornia)[6]。该法典是美国加利福尼亚州所有关于教育的现行有效的法律总称。其内容非常庞杂，包括不同年代和名称的教育法律或法律条文[22]。包括总则、基础教育以及高等教育三部分内容。该法典从体系结构来看，便不同于《美国法典》的平行法式的体例编排与汇编式的立法模式。

三、国外教育法法典化的经验

域外教育法的法典化实践为我国教育法典的编纂提供了有益的经验，我国教育法法典化可借鉴两大法系在立法方面“体系化”技术经验以及“科学化”技术经验。

1. 立法的“体系化”技术经验

从已完成教育法典或已呈现出教育法法典化趋势的国家中，教育法的体系化可以说是其完成教育法典的必经之路。教育法体系化意指根据一定的标准，对现行法律法规中涉及教育内容的原则和规则进行分类归纳，使之成为一个结构完整、层次分明、统一协调的规范体系[1]。它是法学发展的重要方法之一，尤其在大陆法系国家，“体系化不仅被认为是法学学科理性和科学的象征，还被认为是维护法秩序的安定和正义的关键所在”[23]。而实现体系化应明确两方面的因素：其一，划分出具体的核心范畴。具体来说，在教育法领域应拥有一个教育法律规范群所统一指向的核心范畴，该范畴所调整的对象类型不与其他部门法所调整的对象相冲突，只是借助其调整方法来处理相关的教育问题，从而以教育法核心范畴构建教育法的内外部体系。绝大多数学者认为核心范畴是作为独立部门法成立的必要条件。法国于2000年6月正式发布的《教育法典》便是将相关的法律、行政法规进行了体系化的整合，实现了教育法的法典化[24]。在《教育法典》问世之前，法国从基础教育、高等教育到职业教育已经积累了一系列规范细致的教育法律，如基础教育领域的《费里法》和《哈比法》，高等教育领域的《福莱法》和《萨瓦里法》，职业教育领域的《阿斯蒂埃法》和《德罗尔法》等。根据这些法案的一般性规则和基本原则，法国于1989年7月颁布了教育领域的基本法《教育指导法》，全面梳理了教育应当具有的原则、功能、体制等，并且明确了本国教育立法的价值取向：学生应是教育的主角而不是接受者；应将残疾学生与普通学生融为一体；创建教育培训大学教育机构；大量提高高中毕业生比例和大学生数量；促进教育机会均等[24]。从这些价值取向中能够提炼出其教育法律规范群所统一指向的核心范畴，即围绕各类教育法律关系的受教育权的保障与维护。其二，归纳概括出具体的“法律单元”。1997年在法国教育部下设的法典编纂委员会的主持下，经法国最高行政法院通过后，关于教育法典的“法典单元”草案得以提交给国民议会办公室。这是法国教育法律得以体系化的重要表征，这一工作帮助教育法律规范群在内部协调性和一致性方面得到了改进。随着《教育法典》的颁布，从其四大部分分别囊括“教育管理的一般和共同规范”“学校教育”“高等教育”“人事”能够看出，该法典基本沿袭了体系化阶段的依照核心范畴划分的“法律单元”的框架，分别从教育行政管理部门与学生的关系、学校与学生的关系、教师与学生的关系三个方面进行了具体条款的编纂。

从法国教育立法体系化的技术经验来看，体系化的重点在于围绕教育法律体系中的主客体——主体即教育行政部门、学校、教师和学生，客体即法律法规所调整的各类主体的(受)教育行为，主要包括教育行政行为、学校治理行为以及专业评价行为——归纳出具体的法律规制路径，在此基础上构建出具有统一性的内外部体系，从而为教育法典的编纂工作打下较好的前提基础。

2. 立法的“科学化”技术经验

十八届四中全会提出了“科学立法”的概念，这一概念要求我国此后的立法工作更加以人民群众的利益为根本，应用科学的立法思维和立法技术，推动立法工作从数量累积向质量提升转变。显然，目前我国已经具备了一定数量的教育法律规范，在未来还将有有关学校、考试、学前教育、终身教育等多个立法事项的教育立法。愈发庞大的教育法律体系易导致教育法律更加复杂和分散，而法典化的主要目标之一就是法律的凝练，“是在一个内在一致的整体中规定简单的规范”[6]。目前学界关于我国教育法法典化的“科学化”要义解读还主要集中于立法思维层面，总的来说包括三个方面的思维内涵：其一，教育法典应符合教育科学规律的发展。在符合法治精神和理念的基础之上，还应符合教育教学的基本规律以及个体的成长规律和身心特点，从教育学、心理学、生理学等学科中汲取相关知识，构建与教育基本规律相符合的法律法规体系。以上便是科学制定教育法典，在我国应遵循的规律。其二，教育法典应保证社会主义核心价值观的融贯性。法典应是对民族国家在法治建设上的整体反映，应体现本土价值传统以及体现时代精神，这是人格养成的重要标准，在教育法典中须予以体现。其三，教育法典应明确教育主体权利义务关系。教育不是单维度的问题，从主体视角出发，政府、家庭、学校、社会以及受教育者在我国教育事业发展进程中都承担着重要功能。多元主体的存在意味着教育立法存在多种权利义务关系。基于各主体在教育中的不同定位，赋予主体明确的权利义务内容，是保障教育关系主体合法权益、维护教育法治秩序的核心要义[25]。

在明确了科学化立法思维的基础上，我国教育法典的编纂接下来应将重点首先放置于如何科学地确定立法模式上。尽管我国被传统法制理论认为是以法典化为特征的成文法系国家，但从中华人民共和国成立以来的法制建设历程来看，法典化特征并不是十分明显，单行法大量地衍生从而构成一个个“微体系”，所形成的集群庞大而繁杂，重复而交叉。但是，在司法实践中，若遇到一些的确需要类案异判的情况，依然需要制定具有针对性和很强技术性的单行法规范，这样才能真正地达到司法适用。从这一角度来看待立法模式该如何确定的问题，亦能够一定程度理解日本采用“基本法+单行法”立法模式的原因。明治维新期间，日本各类变法运动采用直接翻译德国立法的方法，奠定了其大陆法系的立法特点。因此，日本的教育法制拥有着成文法源。成文教育法在日本的教育法制体系中占据着重要地位，包括日本国宪法之教育条款、教育法律、教育行政立法，教育相关之国际条约、协定、宣言、建议等。但对于日本来说同样重要的还有表征不成文法源的不成文教育法。出于学习美国的缘故，日本教育法制的发展基于特殊的历史，教育法作为一种特殊法，其亦被国家认可且逐渐形成了不成文法源，一般包括教育习惯法、教育条理法以及教育相关之判决。两种不同的法源共同构成了日本的教育法律制度，从一定程度上来说，它是比较法的产物。也正是基于此种原因，才造就了其较为特殊的法典化立法模式。但不可否认的是，它的模式确实可以给予我们关于“如何处理统一法典与单行立法之关系”的思考空间。

四、对我国教育法法典化的启示

法国、摩尔多瓦、俄罗斯、美国、日本等国的教育法法典化发展状况，对我国教育法法典化的发展具有一定的启示作用：我国教育法典的编纂应遵循欧洲大陆法系教育法典编纂的“实质性”原则、遵循教育法典编纂的“体系化”原则和“科学化”原则。

1. 适用欧洲大陆法系教育法典编纂的“实质性”原则

追溯国外法典化的发展历程，可发现早在公元前1700年左右就出现了包括《苏美尔法典》(TheSumerianCode)、《阿卡德法典》(TheAkkadianCode)、《汉谟拉比法典》(TheCodeofHammurabi)在内的法典编纂实践。这些法典的实际属性可理解为是从“问题导向”出发进行的补充法律的汇总。一些学者更为直接地对这些法典进行解释，认为它们“并非真正的法典，事实上它们只不过是对先前用于补充习惯的具体判决的概括而已”[11]。用现代国内外众多学者的研究术语来说，这种法典编纂的现象或立法技术，即是学说、法律条文等的话语汇总。在法国的“旧法”中，更是表现为皇室诏令的集合。不过，这种汇编式、集合式的技术方式在当今英美法系国家仍被广泛应用。以美国为代表，它没有专门的教育法典。关于教育法律法规的汇总主要呈现于《美国法典》中，其内容就是将每届国会通过的教育法律法规，进行集合、更新、修正或进行废止说明。反观大陆法系国家，尤其是法国，在进入拿破仑时代之后，一改先前纯粹的“形式性法典编纂”传统。19世纪初《拿破仑法典》(NapoleonicCode)的问世，法国法典化的价值追求正式由“形式意义”转向“实质意义”。在吸收自然法学派观点的基础之上，拿破仑相信，“存在一种基于人类理性的具有永恒和普世价值的法律制度。其原则由立法者加以宣示”[11]。19世纪开始，法典化对实质性的追求逐渐得到了比利时、卢森堡、荷兰、意大利、西班牙、葡萄牙等国的普遍认可和响应，从而形成了欧洲大陆法系国家实质性法典编纂的传统。

实质性法典编纂，是指在法律法规体系中勾勒和塑造出“一个由新规则或革新过的规则组成的完整体系”，其目的是“构建或修正某一法律秩序”[11]。例如，目前在我国不同部门法与教育立法之间的相关性愈发紧密且呈现交叉趋势，因此“应以‘法典对法典’的方式方能实现归责的统一、明确和妥帖……与其他部门法中主体间权利与义务互应性不同，教育法中学生接受教育既是权利也是义务，这是宪法的要求，也是贯穿于教育法始终的基本原则和逻辑，需要统一式的教育法典将其一体贯之”[4]。2014年《行政诉讼法》修改后，法院受案范围在人身权、财产权的基础上增加了“等合法权益”，暗示对行政机关侵犯受教育权也能提起行政诉讼；新法同时删去了具体行政行为的“具体”字样，辅以“立案登记制”的实施，打开了对行政机关侵犯受教育权的行为予以司法救济的方便之门[26]。如2010年甘露不服暨南大学开除学籍决定案①，以及同年的何小强诉华中科技大学案②均被法院受理。法院创造性地在教育问题上适用和解释刑事、民事、行政法律，有待一部教育法典对其规范进行归类，为法律问题适用提供直接且统一的标准。

实质性法典的编纂，要求在编纂之前有一个相当成熟的成文法存在，作为法典基本规则制定或特定精神阐发的灵感，即是为特定部门的法律法规演进提供一个近永久性的逻辑体系框架，而非执着于编纂“问题导向”的单行法。正如我国《民法典》在完成之前，就已经拥有《民法通则》为其奠定了编纂基础并提供了总则制定的依据。在我国教育法领域，目前已经形成了以《教育法》为核心，以《教师法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《未成年人保护法》《学位条例》等为周边的法律体系雏形，以及教育行政法规、教育部门规章、司法解释等为支撑的法规体系。可见，整体教育法体系有序充实。作为法典编纂的前提条件，教育立法领域已具备一部成熟的成文法，其他颇具规模的立法也为法典化思维的塑造提供了规范的内容支撑。

基于对实质性编纂原则的把握，那么在教育法典编纂过程中究竟把什么作为基本范畴？如何提取公因式？形成什么样的体系？有必要对此作出思考。由于受教育权的参与，在教育关系上就形成了教育价值的秩序方向和基本流向，例如学校的职责是促进教师的教学，教师的职责是促进学生的学习，学生的学习是教育关系的中心点。反过来说，学生的学习决定了教师的教育教学，教师的教育教学又决定了学校的运行，学校的运行决定了政府的保障和社会的支持。这说明了受教育权的存在和发展，理顺了教育法律关系的基本导向。这样的顺序是具有正当性的，也符合以权利为本的现代法治精神。受教育权优先的原则体现在许多教育关系或教育法律关系的案件中，因此受教育权的优先就体现为教育关系或教育法律关系的优先。结合教育法典体系的编排必须确立一条一以贯之的主线，那这条主线务必以受教育权为起点和落脚点，以教育法律关系的核心内容“权利与义务、权力与责任”为基本范畴贯穿始终。采取提取公因式的方法，以“法律关系”基本范畴为主线内容，提炼出教育法及各教育单行法中教育主体、客体、行为等共性因素，构建出一个包括教育法基本规定、教育主体概括规定、受教育权与教育权、教育类型、教育法律行为、教育法律责任六大部分在内的教育法典总则篇[27]。教育法典总则的任务在于从宏观上明确教育法的价值取向与重要内容，从而为分则提供统一的概念共识并明确分则的篇章安排。

2. 遵循教育法典编纂的“体系化”原则

前文已提到，实现体系化应明确两方面的因素：其一，划分出具体的核心范畴。具体来说，在教育法领域应拥有一个教育法律规范群所统一指向的核心范畴。该范畴所调整的对象类型不与其他部门法所调整的对象相冲突，只是借助其调整方法来处理相关的教育问题，从而以教育法核心范畴构建教育法的内外部体系。绝大多数学者认为，核心范畴是独立部门法成立的必要条件。从具有“法典法”实质的国家来看，无论是法国，还是俄罗斯和摩尔多瓦，在其教育法律体系之中，皆拥有统一的核心范畴，围绕此范畴进行教育法内容的部署，并以保障受教育权的实现为落脚点和出发点，最终达到依法治教的目的。成熟的部门法皆有其核心范畴，如民法中的私法自治行为、行政法中的行政行为。当前，我国教育法体系化的主要困境便是缺乏可以作为逻辑主线的核心范畴，或者说缺乏具有可操作性的核心规范话语。其二，归纳概括出具体的“法律单元”。针对教育实践发展过程中出现的问题，我国习惯于以对策性方式制定相关文件，从而导致教育规定政策性强，但稳定性、融贯性弱。尽管霍姆斯认为，“法律与其说是逻辑的，不如说是经验的”[28]，但他并不反对法律编纂的逻辑性要求。当前，国外对教育法典的编排逻辑主线存在不同的看法，形成了受教育权说、教育法律关系说、教育法律行为说等多种学说。笔者认为，受教育权和教育法律行为分别作为教育法律关系的落脚点和表现形式，与教育法律关系一脉相承、互为因果。因此应以教育法律关系作为教育法典的编排主线，这些法律关系可以识别不同的教育行为，从而确定教育法典的调整范围，进而达到保障受教育权的目的。具体来说，教育法律关系是教育行政机关、学校、学生等多主体之间形成的权利义务关系的结构组合。教育法典的总则编应确立教育法律关系的主客体、义务责任等诸要素。教育法典的分则编应规范教育法律关系的具体内容，按照教育法律关系主体的三方构造“教育行政机关—学校—学生”分别进行具体内容的规定。

3. 遵循教育法典编纂的“科学化”原则

教育法典编纂应遵循“科学化”原则。从国外教育立法的经验来看，“科学性”主要体现在尊重教育发展规律和人的身心发展特点。教育法典作为教育学与法学的共同涉及领域，作为教育法学的研究对象，编纂过程须符合教育行业的专业理性，即发现教育现象、揭示教育规律和研究教育观念。正因如此，教育法典与教育学的关系实质就转化为对各级各类教育活动中现象、规律和观念的本源探寻。例如，营利性民办学校表现出的收费教育现象是平衡营利性和公益性的关系，对该类型的教育立法须尊重市场规则和民办教育特殊规律，同时应符合教育公平、学习型社会等现代教育观念[29]。在明确了科学化立法思维的基础上，我国教育法典的编纂接下来应将重点放置于如何科学地确定立法模式上。科学化的立法模式可朝“法典法+单行法”这一方向发展，且应符合如下规范，即法典的编纂者应对法典与单行法的关系具有某种全局性的观念：从确保法典的基本法地位、权威性和稳定性出发，法典只应规定最为重要的基本问题，而特殊性和技术性十分突出的规范、实施层面的细节性问题等可交由单行法加以规定[30]。要像那些国家一样为了实现特别的社会政策目的，尤其是以弱者保护为核心的“社会共生”目的而制定所谓的政策性特别民法[31]。也就是说，留给单行法与法规以及规章必要的空间，去设定更为具体的主体权利和义务，设置教育行政许可乃至教育行政处罚等更为细致的条款，而在法典中应明确一些效力位阶较低的行政规范文件的法律地位，以及相关的法律责任，少一些宣示性的色彩，更多地构建权利实现的具体路径。

五、结 语

教育法法典化作为依法治教的核心方式，是我国实现治理能力现代化和教育现代化的理性追求。随着我国教育法体系的不断完善，以及近年来对相关教育法律法规文件的大规模清理，教育法典编纂的必要性和可行性越来越明显。目前，我国仍处于教育法法典化实施的探索阶段，对于何为法典化、如何法典化等问题呈现出的立法原则、立法思路和立法技术方面的考察仍有待进一步思考和分析。而其他国家的教育法法典化立法经验能够给予我国在法典编纂方面一定的启示，不同法系国家关于法典化概念、立法模式以及体例设计等方面的差异性与趋同性，对我国深度思考和研究教育法典编纂的相关问题具有理论和实践意义。各国教育法法典化运动的发展历程和对法典化概念的认知虽不尽一致，但大陆法系和英美法系国家在这一理论方面相互影响的趋势越来越明显。二者的区别也远非想象中的那样绝对。对其立法经验进行综合吸收，才能够真正获得教育法法典化的有效参照。当然，在这过程中，应时刻立足于我国国情以及法典化的传统，在符合我国宪法秩序的框架下进行本土性形塑。

注 释：

① 案例来源：《最高人民法院公报》2011年第10期。

② 案例来源：《最高人民法院公报》2012年第2期。