投标人不足三家的原因分析及防范措施

潘小丽

【摘要】在依据《招标投标法》进行的招投标活动过程中，因投标人数量不足三家导致项目流标是个“老生常谈”的话题，本文从法定情形、法律后果、成因及防范措施角度对此进行了全面分析。

【关键词】不足三家；竞争性；流标

因投标人数量不足三家导致项目流标是个“老生常谈”的话题。据“中国知网”“维普”等学术网站统计，2004年至今，该话题已被探讨多达60次。本文结合实践经验，从投标人不足三家的法定情形、法律后果、成因及防范措施角度进行全面系统分析，着重于两方面研究：一是如何判定投标竞争性。二是为招标人陷入多次招标失败“死循环”的担忧提供参考意见和建议。

投标人不足三家的法定情形及法律后果

根据招标阶段的不同，“投标人少于三个的”分为两种情况。一是至投标截止时，投标人数量不足三家。二是在评标过程中，有效投标人数量不足三家。

参加投标的投标人数量不足三家时的法律后果

通常依法必招项目，至投标截止时，投标人数量少于三个的，招标人应当依法重新招标。相关依据为《招标投标法》第28条，《招标投标法实施条例》第19条、44条，《工程建设项目货物招标投标办法》第28条、34条，《工程建设项目施工招标投标法》第38条，《工程建设项目勘察设计招标投标法》第48条。

机电产品国际招标项目，至投标截止时，投标人数量少于三个的，招标人应当依法重新招标。商务部令2014年第1号《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》第27条还规定“重新招标后潜在投标人或投标人仍少于3个的，可以进入两家或一家开标评标；按国家有关规定需要履行审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，报项目审批、核准部门审批、核准后可以不再进行招标。”

评标过程中有效投标人数量不足三家的法律后果

对于公开招标项目和机电产品国际招标项目而言，若在评标时，有效投标人少于3个的，评标专家可对投标是否具有竞争性进行讨论。若判定投标具有竞争性，则继续评标；若投标不具有竞争性，则废标后重新招标。其依据为《招标投标法》第42条、《评标委员会和评标方法暂行规定》第27条、《工程建设项目货物招标投标办法》第41条、《工程建设项目勘察设计招投标办法》第48条以及对《机电产品国际招标实施办法》的实践。

关于投标是否具有竞争性，目前，国家相关法律法规并没有对“是否具有竞争性”给出明确的判定标准和依据。笔者认为，通过评标专家的论证证明“是否具有竞争性”，从法律层面看，“否决全部投标”的权利在于评标委员会；从实践层面看，实则为招标人提供了一次是否再继续评标的自主选择机会。作为招标代理机构，在评审阶段，要根据项目的紧急性、采购结果是否对招标人有利等综合因素，提示评委会谨慎评估重新招标的利弊，而不是为了避免项目被废标，一味使用“万金油”来论证。例如，在某工程建设项目招标中，有效投标人不足三家，而且其中一家异常低价，此时评委会就要考虑在保护招标人权益的前提下，作废标处理。

投标人不足三家的成因分析

不应招标而招标

党的十八大至今，伴随着全面从严治党、反腐倡廉工作的深入开展，一些企事业单位把招标作为规范采购和预防腐败的充分必要手段，不论项目属性、金额大小等因素一律招标。这种对招标方式的滥用必然加大了项目流标的概率。

招标人缺乏招标经验或不熟悉招标采购相关法律法规。对于某些性质特殊的项目而言，市场受众面狭窄，具备履约能力的潜在投标人不充分，并不具备招标条件，若选择公开招标方式，大概率会流标。

由于招标项目金额较小，投标人不愿意投入成本，耗费精力。因此，这种项目缺乏对潜在投标人的吸引力，极有可能导致因投标人不足3家而流标。

招标文件设置不合理或表述不准确

未从严编制招标文件是项目流标的关键因素。

1.投标资格条件设置不合理

实际工作中，众多招标人或采购人认为在招标文件中设置较高的投标资格条件会吸引能力强的投标人。但事实是，资质高的投标人在市场中的占比较少，对规模小、资金少的项目不一定感兴趣，而资质较低的投标人又不符合招标文件的要求，这种情况下，极易导致项目流标。

2.商务条件设置不合理

技术要求相对简单、项目标底金额较少的项目往往对商务条件要求较高。对于工程项目而言，常表现为预付款给付较低，导致新进场的投标人缺乏启动资金，无法开展工作；对货物项目而言，常表现为设置的交货时间紧张，以及对货款的结算严苛，比如约定供应商履约后，要等很长一段时间后才能收回货款等。

3.技术参数要求设置不合理

技术门坎设置要求过高、存在歧视性，使用条件不明确，参数不全面，产品档次不明，技术要求前后矛盾等问题，往往都是导致符合条件或者履约的潜在供应商较少的主要因素。例如，通风机招标项目的招标文件中未写明不同使用状态下的风压、风量要求，导致投标人不能算出所需产品的能力和技术参数，让投标人编制投标文件时不知所措。

4.最高投标限价设置不合理

实践中，设置最高限价的常见方法有两种：一是采购人或代理机构将个别供应商提供的成本价作为参考；二是将采购人的采购预算价作为基准。虽然这两种方法在计算时较为简便快捷，但极有可能出现供应商的报价超出最高限价的风险。

5.评标办法编制不合理

招标文件中编制的废标条款过多是导致评审后有效投标人不足三家的重要原因。例如，某工程建设项目的二期建设项目，招标人按一期的中标单位量身定制评标办法，设置了许多其他投标人无法满足的废标条款，导致有效投标人不足3家而流标。

招标公告不完善

一是招标公告媒介少，或者没有在指定媒体上发布公告；二是招标公告时间过短，致使部分潜在投标人不能及时获取相关信息；三是招标公告内容不规范，最常见的是在公告中表明“采购内容详见招标文件”。这样一来，潜在投标人只有在购买招标文件后，才能了解是否有参与投标竞争的必要，在这种信息不对称的情况下，有些潜在投标人就会选择不去参与投标。

投标人自身原因引起项目流标

投标人对招标公告的发布不敏感。实践中，仍然存在大量潜在投标人因缺乏收集招标采购信息的专职人员，或对公告信息发布不够敏感，不知道从哪里获取招标或采购公告的情况，从而错过投标机会。

投标人的投标文件制作有瑕疵。实践中时有发生，例如，投标人不按照招标文件要求密封投标文件的；没有按照招标文件中的要求加盖公章或漏盖章；投标文件中有字迹不清或表述歧义的内容；未提供最新资质证明材料等。

投标人对招标文件内容理解有偏差。一方面，没有对招标文件进行认真研读，在投标文件中没有针对性的响应招标要求，导致投标文件编制质量不高。另一方面，投标人因对招标文件理解有歧义，未能作出实质性响应。例如，某单位超市、水果店服务采购项目，项目按折扣率报价。甲、乙、丙三家供应商，在报价时，甲在报价文件中写道“A类商品投标折扣率为85%，B类商品投标折扣率为95%”；乙在报价文件中写道“A类商品投标折扣率为15%，B类商品投标折扣率为5%”；丙在报价文件中写道“A类商品投标折扣率为85%，B类商品投标折扣率为95%”。乙明显是由于对“投标折扣率”这一概念理解出现偏差，导致未能作出实质性响应。

投标人不足三家的防范措施

推荐集中采购或归类合并采购

中央全面深化改革委员会第五次会议指出，“监督管理机制，加快形成采购主体责任清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。”这标志着我国将迈入探索全国或省域统一采购定价、共享采购结果，鼓励采购人自愿联合、集中带量采购的新发展阶段。

做好招标文件编制工作

招标人或代理机构在编制招标文件时，既不能将招标条款设置得过于宽松，达不到项目质量标准要求；也不能将招标条款设置的过于严苛，导致投标人不足3家，项目流标。

合理设定资格条件。一是资格条件要根据项目需求合理设定，不能过高；二是尽量避免设定与项目实际需要、合同履约无关的资格条件。例如，在开展政府采购项目时，国务院明令取消的行政审批事项目录内的资质，不得作为对投标人的资格要求；但若项目不在《国务院决定取消的职业资格许可和认定事项目录》内，有特殊需求，则与该项目有关的资质可以考虑作为资格条件，如质量、环境、职业健康安全体系认证证书。

合理设置商务条款。第一，在设置预付款、交货期时应综合分析项目整体情况。第二，要将所要提出的特殊资质标准和要求尽量放在资格审查列表中较为明显的地方，避免投标人阅读招标文件时遗漏。

合理设置技术条款。第一，招标文件的技术参数要设置成某个范围，而非某个数值；第二，无论通用技术还是专用技术，应尽可能列明最低要求的限度；第三，技术条款的设置要在无倾向性、歧视性。比如，为工程施工设备、特殊工艺设置技术条款时，不应严格限制设备和工艺，而是要投标人所需达到的工程质量。

合理设置最高限价。要准确把握两方面因素：一是要把最高限价确定在优质、优价的基准线上；二是在此基准线上考虑投标人的成本和利润空间。

准确编制评标办法。评标办法是评委会的“尺子”，只有“刻度”准确，才能评审出公平公正的结果。在编制评标办法时，一是其内容要准确详尽，例如要精准表述要求的响应条款，避免产生歧义；二是要有具体化的要求，从而分辨投标人的优劣；三是避免过度滥用废标条款。

做好标前准备工作

对于招标人和代理机构而言，在标前做好招标公告发布和信息反馈的收集工作，是避免投标人少于3家的重要环节。一是要尽量让招标公告“广而告之”，增加发布渠道；二是要视情况确定公告期限，招标人应事先做好调研，预判投标人编制投标文件所需要的合理时间，以此推断是否需要延长期限；三是要在公告中对投标要求予以明确提示；四是对与潜在投标人（潜在供应商）提出的询问要耐心、明确的解答。

对于投标人而言，应特别留意招标文件的要求，如付款条件、技术要求等信息，避免因投标准备不足而产生废标的情况发生。

（作者单位：中招国际招标有限公司）

参考文献：

[1]于存芳.如何对有效投标人不足三家的情况进行分析和评审[J].现代营销：经营版，2019（7）：2.

[2]葛晓峰.关于“投标人不足3个导致招标失败”的思考[J].招标与投标， 2015（10）：3.

（责编：彭淑荣）