军工生产企业全生命周期竞争性采购管理体系构建探索

刘方正

在国家全力推行竞争性采购方式，实施“阳光采购”的形势下，竞争性采购在民用产品与服务采购方面被广泛应用。当前，国内外已经开展了较多的采购管理与实践研究。相关研究集中于采购模式管理和供应商选择等方面[1]。在采购模式方面，众多学者围绕政府采购模式创新与机制建设等展开研究，提出了基于信息平台的政府采购全流程管理模式与制度[2-5]。在供应商选择方面，先有文献从单一供应商的研究逐渐聚焦于对于多供应商的研究，进而延伸到竞争性采购及其优化决策领域[6-8]。

尽管已有较多的政府采购研究，但对于军工生产企业的研究比重相对较少。近年来，竞争性采购在军事采购中所占的比例也不断攀升[9]。对于军工生产企业来说，涉密管理是军品配套物资与服务推行竞争性采购的首要约束，造成合格供应商选择范围相对狭窄，特别是订购模式下已经长期形成的固定供应商纽带成为推进军品价格市场化改革的顽固壁垒。随着《军品定价议价规则（试行）》（以下简称《规则》）的实施与深入推进，军事采购正逐渐由单一平台采购向竞争性采购转换[10]。之一背景下，如何构建合规合理、公开公正的采购机制，在保障国家利益的前提下，切实提高采购质量、确保研制企业效益成为军方和军工生产企业共同课题。以“制度创新、机制创新、服务创新”为理念，创建“全领域覆盖、全过程管控、全要素一致”的全生命周期竞争性采购管理体系，在军品配套物资和服务竞争性采购方面开辟出一条新路势在必行。

一、军工生产企业竞争性采购体系的机遇与挑战

（一）军工生产企业竞争性采购体系的新机遇

第一，《规则》的实施对军工生产企业采购行为奠定了发展基础。《规则》明确提出“竞争议价的军品，订购方应当按照公开竞争性采购、邀请竞争性采购、竞争性谈判采购有关规定明确的程序方法确定价格”。涉及采购的物资品种多、质量要求高、数量大、特殊性强，原有供应链狭窄且相对固定，这一背景下，如何形成竞争机制行为，推进军工生产企业竞争性采购是摆在眼前的最大课题。

第二，装备低价可持续发展的全面推进为军工生产企业采购行为指明了目标与方向。近年来，全军陆续出台军队采购需求、评审、合同管理和应急采购、定价采优等系列法规，对采购运行的机制、模式、流程进行全链条优化重塑，明确了装备承制企业成本管控治理的红线与底线。这一背景下，大力推行“阳光采购”，加大社会公开竞争性采购力度，强化合格供应商管理，防范物资采购领域的“微腐败”等工作，也成为军工生产企业采购亟待解决的问题。

第三，外部法规供给不充分的现状为军工生产企业采购行为提出了自身管理创新要求。现阶段，就国家层面而言，国有企业竞争性采购工作的外部法规供给仍然不足，缺乏完善的竞争性采购管理机制。《招标投标法》和《必须招标的工程项目规定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会2018 年第16 号令）只规定了国有企业的部分竞争性采购项目；《政府采购法》管制对象不涵盖国有企业采购。国有企业需要一部专业性的竞争性采购管理规范，必须因地制宜，走出一条适合企业自身发展需求的创新道路。

（二）军工生产企业竞争性采购体系的新挑战

图1：军工生产企业采购适用法规

第一，企业高质量发展的根本要求开展合规性采购管理。法制建设原有各企业竞争性采购管理组织架构过于简单粗放，管理趋于直线式，未形成系统有效的相互制衡机制；原有竞争性采购管理基础制度不完善，偏向于依靠经验和惯例发挥管理作用，制度贯彻落实不到位，管理对制度贯彻的监管力度不够；原有竞争性采购活动缺乏规划、前期准备不足，导致工作流于形式，拖延工作进度，竞争性采购工作效率低下；原有竞争性采购项目流于竞争性采购过程本身，以合同签订作为终止点，缺少对采购项目深度的、全生命周期的后置评价工作。因此，以符合国家政策法规要求为基准，以问题为导向，深化竞争性采购改革，创建军工生产企业全生命周期竞争性采购管控模式的必要性、紧迫性日益凸显。

第二，资源短缺要求探索竞争性采购新模式。当前，军工生产企业采购过程中的合格供应商、竞争性采购代理机构和评标专家均存在短缺现象，这一现实情况要求必须推进“三增、三新、三提高”策略，即增加合格供应商数量，增大竞争性采购代理机构竞争，增强评标专家队伍和实力；供应商要有新面孔、采购方式要有新渠道、采购评价要有新举措；要提高采购效率，提高产品质量和可靠性，提高经济效益。

图2：竞争性采购影响因素分析图

二、军工生产企业全生命周期竞争性采购管控体系设计

在军工生产企业采购体系的机遇与挑战下，军工生产企业构建全生命周期竞争性采购管控体系是保证推进订购军品价格市场化改革，实现订购产品质优价廉的唯一出路。基于军工生产企业竞争性采购面临的机遇与挑战，结合军工生产企业采购特点，构建军工生产企业全生命周期竞争性采购管控体系（图3）。

图3 ：军工生产企业全生命周期竞争性采购管控体系

军工生产企业全生命周期竞争性采购管控体系以精细化管理改进为手段，全面落实“阳光采购”要求，切实做实“成本工程”；推行以公开竞争性采购为首选方式，邀请竞争性采购为补充的竞争采购模式，破除军工生产企业采购人员的惯性思维，将老旧的单一来源采购方式向竞争采购方式转变；通过立足于科学化、合理化的竞争性采购管理制度和监管制度，大力推行竞争机制，搭建竞争性采购监管“三道防线”，形成有效的、全过程的竞争性采购活动监管；完善对竞争性采购标的的效果体现，进行中间实现过程评价，对产品或服务结束时评价及对于完工交付和使用一定周期后的效果进行评价体系，创建“公开、公平、公正”和“质量至上，效益优先”的军工生产企业全生命周期竞争性采购管控体系，有效降低采购成本，有力提升监管水平，有针对性地避免采购过程中出现“走过场”、暗箱操作等贪污腐败现象，秉持“强化管理、规范运作、落实责任”理念，深化竞争性采购管理改革，从而实现资源优化配置，使各类效益得到显著提升。

三、军工生产企业全生命周期竞争性采购管控建议及支撑保障

（一）实施精细化竞争性采购管理，精准精细事前研判

第一，构建科学完备的竞争性采购监督管理制度体系。夯实基础制度建设，把原有的一个竞争性采购管理制度演变成一个全方位、多层次、多元化、精细的竞争性采购管理制度体系。采取深化竞争性采购制度改革、推进竞争性采购管理相关制度落实、动态补充、完善相关配套制度等措施，形成完善的竞争性采购管理和监管制度体系，确保实现对竞争性采购全流程、全生命周期监管。

第二，实施竞争性采购项目的深度研判，创建采购双通道。推行精细化管理，对采购项目清单化，把保密管理部门纳入采购管理体系，对采购项目的涉密与非密做深度实质性判断，通过设计部门、使用单位共同签证确认采购标的技术要求，明确标的、质量特性、型号等参数及涉密意见，经保密管理部门审核把关，搭建采购双通道。

第三，创建以竞争性采购为主体竞争采购模式。以精细化管理提升为抓手，搭建标准化竞争性采购管理体系，建立规范、标准的管理流程，梳理竞争性采购重要环节，查缺补漏、整改创新，实现计划经济模式向市场经济模式的转变，形成竞争性采购活动全过程有效监管、供应商的全生命周期评价。

（二）严把竞争性采购管理各关口，强化事中过程控制

全面执行“三建立、两规范、一推进”的竞争性采购管理制度体系：建立竞争性采购管理基本制度，建立代理机构、专家资源库，建立委托代理机构供应商管理细则；规范竞争性采购管理实施程序、规范补充制度不足之处，使竞争性采购管理工作有法可依、有章可循。完善制度关键在于落实，通过推行PDCA 模式在竞争性采购管理中的运用，实施内外兼治的统一覆盖式管理。

第一，明确范围、规范流程，推行竞争性采购管理强力约束。开展竞争性采购立项-项目备案-代理机构选取-委托代理合同签订-开标-评标-重大竞争性采购项目中标结果评审-结果公告-资料归档-采购实施-后评价等全过程管理，使竞争性采购管理程序化、规范化，切实做到竞争性采购管理“四明确”，即明确竞争性采购活动范围、明确竞争性采购档级、明确主体职责、明确管理内容流程。

第二，抓住源头、抓住重点，把控竞争性采购关键环节。抓实评标专家管理，确保竞争性采购评审工作质量，明确内部专家资源库建立与维护、评审专家的抽取方式及评价考核等内容。每年进行优化、完善，动态调整，责任追究及对专家实施年度考核评优。推进竞争性采购工作精细化建设，规范竞争性采购活动实施过程，对“竞争性采购备案及采购方式判定”“竞争性采购文件审核”“竞争性采购豁免”“评标专家选取”等竞争性采购程序进行规范。

第三，注重细节、防微杜渐，实施竞争性采购合规管理。规范甲方指定专家管理流程，满足特殊竞争性采购项目评审需求，明确特殊竞争性采购项目选取内聘专家与外聘专家的管理办法及审批流程，强化指定评标专家的聘用管理。建立公正、透明的投诉长效处理机制和竞争性采购工作过程资料存档机制，提升竞争性采购合规管理水平，以有效防控违规风险为目的，以“全员合规，主动合规”为目标，实现竞争性采购全过程记录存档管理规范化、标准化、科学化，有力提升竞争性采购合规管理水平。

第四，夯实基础、对外延伸，强化外部资源监督管理。落实供应商管理制度，强化供应商资源库管控，规范供应商准入、管理、评价、退出等流程，维护各方主体的合法权益。要求竞争性采购代理机构在中国竞争性采购投标公共服务平台、省竞争性采购投标监管网、市公共资源交易中心网等多网发布发布竞争性采购公告，扩大公告知悉范围。充分发挥监督管理作用，规范外部评标专家行为，明确法律责任、保密要求、职业道德以及竞争性采购项目的重要性等内容，并由评标委员会成员签字承诺，强化监督管理，增加对外部评标专家的约束。

（三）落实采购全过程动态性监督，完善事后评价监督

为进一步完善竞争性采购工作，维护利益，客观评价中标供应商及所提供产品、服务在有效周期内的信息、质量等要素，构建竞争性采购后评价流程规范。各部门秉持“客观性”“公正性”“时效性”的原则开展后评价工作，对具有较长周期（如制造周期、维修周期）的项目，进行中间实现过程、对产品或服务结束时、对于完工交付及使用一定周期后4个阶段进行评价工作。第一阶段为确定中标方阶段。以采购双方签订合同作为开展后评价工作的开端，在合同执行过程中竞争性采购单位对计划、周期、产品交付时间点等合同中明确的条款进行后评价。第二阶段为产品交验及完工交付阶段。由竞争性采购单位、使用单位、质量部门共同组织验收进行后评价，如产品验收不符合相关要求，参照合同签订条款进行处理。第三阶段为产品质保期阶段。以使用单位为主体，设计、质量等部门配合，共同对产品质保期内的使用效果开展后评价，如产品使用效果达不到预期或相关要求，实施售后服务。第四阶段为质保期过后阶段。由使用单位、设计、质量等部门，对产品或服务使用一定周期后的效果进行评价，实施供应商管理，履行供应商退出机制。

（四）构筑多层监控网格三道防线，形成内外监管合力

秉持创新管理理念，构筑“三合一”“多层次”网格化的内外共同监督管理的竞争性采购管理组织体系（图4）。在此基础上，通过建立规范化、标准化的管理流程与方法，搭建竞争性采购监管“三道防线”，形成有效的、全过程的竞争性采购活动监管，创建了一个崭新的全生命周期竞争性采购管控系统。

图4 ：军工生产企业竞争性采购管理组织架构图

第一，建立企业内部管理组织架构，搭建竞争性采购监管第一道防线。实施归口管理，确保全过程跟踪监控。成立竞争性采购管理工作的专职监管机构—竞争性采购管理办公室，负责竞争性采购管理制度的制订完善、资源库建立、竞争性采购中介机构的监督管理、督促检查竞争性采购项目的后置评价等相关工作，对竞争性采购工作实施全过程、全方位跟踪、指导、检查及分析、考核，充分发挥企业内部监管作用，实现了内控有实体、监督有网格。

第二，借助外部社会公共资源，筑牢竞争性采购监管第二道防线。整合资源，建立委托代理机构资源库。以邀请竞争性采购的方式建立自有备选库。采用最低价评标法，最终确定代理服务费按《竞争性采购代理服务收费管理暂行办法》及发改办价格文件规定收费标准的45%收取，降低了代理费成本。自竞争性采购代理机构资源库建立完成，所有公开竞争性采购项目的竞争性采购代理公司均进行库内随机抽取，改变了委托代理机构竞争性采购代理业务良莠不齐和由竞争性采购单位自由选择的状态。

第三，创新评定分离评价方式，再设竞争性采购监管第三道防线。评标过程结束后，由竞争性采购管理办公室组织评审专家对中标结果进行复评，审核竞争性采购文件的符合性，确认中标方承制能力，出具评审意见，并根据评审意见通知竞争性采购代理机构发布中标结果。通过严格执行重大竞争性采购项目中标结果复议制度，能够为公司降本增效提供有力支撑。

四、结论与展望

《军品定价议价规则（试行）》的实施、装备低价可持续发展的全面推进以及外部法规供给不充分的现状为军工生产企业采购的升级优化提供了新的机遇。军工生产企业构建全生命周期竞争性采购管控体系是保证推进订购军品价格市场化改革，实现订购产品质优价廉，实现企业高质量发展的重要措施。本文提出了军工生产企业全生命周期竞争性采购管控体系，并通过研究发现如下主要结论。一是紧抓军工生产企业竞争性采购体系的机遇与挑战，加快军工生产企业采购转型升级。二是构建军工生产企业全生命周期竞争性采购体系，实现军工生产企业竞争性采购的全生命周期管理，做到精准事前研判、强化事中控制、完善事后评价的链式精细控制。三是构筑军工生产企业竞争性采购多层监控网格，搭建企业内部管理组织、外部社会公共资源、评定分离评价方式实现军工生产企业竞争性采购的三道防线。