PPP综合管廊项目运营期绩效审计研究

林志宏 刘泳君

【摘要】综合管廊项目是城市基础设施建设的重要一环。截至2022年3月，PPP模式综合管廊项目已达到215个，项目金额突破4000亿元。但在大力建设的同时，项目运营也产生了一定的困难和阻碍，且目前大部分关于绩效审计的研究立足于全生命周期，实际运用起来难度较大。本文围绕案例项目运营期，结合5E理论，构建绩效评价指标，分析了操作层面上可能出现的问题，提出应对建议，以求为政府进行综合管廊绩效审计工作提供参考和帮助。

【关键词】绩效审计；运营期；综合管廊；PPP项目

某PPXQ综合管廊项目总长度8424米（包含过江衔接段），项目总投资164029万元，主干管廊东起华南快速，西至猎德大桥。2018年12月，新中轴建设有限公司和GZ市道路工程研究中心签订战略协议，对项目共同进行投资、建设、经营和移交。项目合作期为30年，采用BOT模式，其中项目建设期为2年，运营期28年。项目建成后，由项目公司负责运营，28年运营期内，GZ市住建局或其指定的其他主体向项目公司进行政府付费，合作期结束后项目公司将项目移交项目实施机构或其他指定机构。2019年1月，项目正式开工。2021年11月，项目完工。2022年3月，项目进入运营期。

构建绩效审计指标

1.经济性指标（25分）

（1）资金利用率（5分）

计算实际用于项目的资金和实际到位资金的比率。低于同期同类型项目，不得分。

（2）项目成本降低率（5分）

计算项目超额造价与项目预算造价的比率。高于同期同类型项目，不得分。

（3）物有所值（VFM）评价（15分）

根据具体设计的评价方法，收集已有财务数据和资料，重新计算物有所值情况。与立项前的物有所值评估进行对比，酌情减分。

2.效率型指标（15分）

（1）项目完工偏差（5分）

和计划完工天数的差额。因自身原因不能按时开竣工，不得分；因不可抗力原因发生工期延误，不扣分。

（2）项目资金到位率（5分）

计算项目已到位资金和预期应到位资金的比率。低于同期同类型项目，不得分。

（3）项目资金流失率（5分）

计算项目被挪用、侵占资金与项目已到位资金的比率。高于同期同类型项目，不得分。

3.效果性指标（30分）

（1）项目工程合格率（5分）

计算验收为合格的工程面积与验收工程总面积的比率。高于同期同类型项目，不得分。

（2）项目安全事故次数（10分）

计算项目运营期中安全事故次数。安全事故发生率和无事故伤亡人数符合省级相关规定发生重大安全事故，不得分；发生安全事故根据事故大小、严重程度，每次扣1-3分。

（3）社会效益（10分）

这一定性指标需要从综合管廊项目促进社会资本流通、带动就业等社会服务方面，综合分析判断该项目实施对当地社会产生的影响。

（4）公众满意度（5分）

该定性指标需要通过走访调查等形式进行确定。

4.公平性指标（10分）

该定性指标需要核查在项目运营期，是否有健全的安全生产部门和规定、是否配备安全生产物资和专业人员及必要的安全防护措施。

5.环境性指标（20分）

（1）耕地破坏率（5分）

计算耕地被破坏的面积与项目验收面积的比率。高于同期同类型项目，不得分。

（2）生态效益（15分）

定性和定量相结合，从综合管廊项目运营公司整体业务情况、环保实施、环境影响等方面综合分析判断该项目实施对生态环境带来的影响。

实施绩效审计程序

根据项目资料数据，综合运用指标计算、实地走访等方式。查看监理人员出具的质量监测报告，是否在国家质量要求标准许可内；观测综合管廊项目运营公司整体业务、环保实施等情况，调查附近居民满意度；是否有安全生产部门和安全生产规定，是否配备安全生产物资和专业人员，有无重大安全责任事故；经营不善时，实施机构是否存在给予最低收益的承诺；政府应按合同约定及绩效考核结果及时付费给项目公司。绩效考核每季度常规评价一次，临时考核一次，取上述二者考核分数较低值。

※运营期季度绩效考核支付比例

100>考核得分≥85，运营维护支付比例 100%；

85>考核得分≥75，运营维护支付比例 90%；

75>考核得分≥65，运营维护支付比例 80%；

65>考核得分≥60，运营维护支付比例 70%

注：若第一个季度考核总分<60分，则该季度运营维护绩效服务费按应支付额的70%支付；若第二个季度考核总分<60分，按应支付额的50%支付；若第三个季度考核总分<60分，按应支付额的30%支付；若第四个季度考核总分<60分，该季度运营维护绩效服务费全部扣除，且政府可选择终止合同。

绩效审计评价分析

目前，从官网资料来看，相关文件齐全、合规。本项目预计投资额163217万元，实际为164029万元，项目超概不高，成本控制较好。与立项前的物有所值评估对比，物有所值指数下降了3.51%，在控制标准之内，原则上通过后期物有所值定量评价。物有所值定性评价专家组加权得分为84.71分，物有所值评价为通过。监理人员出具的质量监测报告达到国家质量要求标准许可，验收合格。本项目生产运营成本参考了可研报告与当地实际物价、劳务水平，在一定程度上促进了本地就业、提高了公众满意度。2022年至2047年，年支出责任为7914万元，合作期内，全部PPP项目占本级一般财政公共预算支出0.02%-4.93%，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求。

问题和对策

存在的问题

1.项目信息不对称

建设运营阶段项目实施公司可以及时把握真实全面的信息，掌控各类事项；审计机关通常在项目竣工审计阶段，才能拿到项目实施公司提供的资料，绩效审计工作的介入存在滞后性。同时物有所值的专家评审存在相当大的人为操作空间，数值选取和取值空间较大，事后呈现给社会公众的数据存在着美化修饰的可能。

2.审计人员的舞弊行为

由于综合管廊项目运营维护期合作时间长、涉及合作面广泛，政府持续投入资金金额巨大，利益诱惑之下审计人员易产生舞弊行为，以致美化审计结果，影响政府执政水平。

对策

1.强化绩效审计风险控制

通过运营管理的各个环节，发现并控制经营过程中的各类潜在风险，并用来辅助绩效审计工作，进而补充完善PPP项目合同中的相关合同条款。

2.利用科技手段

从目前财政部政府与社会资本合作中心官网来看，我国已初步实现了全国范围内PPP项目信息与数据的整合。今后应积极总结平台经验，应用人工智能、大数据等科技手段，确保PPP项目稳定高效运营。

（作者单位：华北电力大学）

参考文献：

[1]刘骅，陈涵.政府和社会资本合作项目运营绩效审计研究[J].金融理论与实践，2017，（06）：45-50.

[2]张晓庆，李兰霞，张馨予.PPP项目绩效审计评价指标体系实践运用[J].现代审计与经济，2019，（06）：13-17.

（责编：梁晋）