行政处罚权下放基层的标准建构

程斌

摘  要  新《行政处罚法》规定行政处罚权可以下放给基层政府行使，破除了先前赋权实践中“行政处罚权由县级以上行政机关行使”的法律障碍，但下放标准仍需进一步明确。行政处罚权下放基层本质上是行政机关依法对行政处罚权进行的纵向再配置，必须将民主集中制原则作为理论基础和行动指南。基于民主集中制原则提出的权力法定化、分权合理化、功能适当化、效能最优化要求，行政处罚权下放基层的标准应当由授权决定法定性标准、受权主体适格性标准、权力分配合理性标准、治理效能最优性标准构成。

关键词  行政处罚权；权力配置；民主集中制

一、问题的提出

2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权可以交由乡镇政府和街道办事处行使，试图破除基层政府行使行政处罚权的法律障碍。但这并不意味着行政处罚权对基层政府全面放开，由于法律规定的局限性，哪些主体有权作出下放决定、哪些行政处罚权可以下放、可以下放给哪些基层政府等一系列问题尚无定论。以上问题归结起来就是行政处罚权下放基层的标准尚不明确，因此，在行政处罚权下放基层的大规模实践开始之前，有必要先从理论上建立一套标准以供实践参考。

二、行政处罚权下放基层的背景与实施

（一）现实背景：权力供需失衡与赋权法律障碍

随着时代发展，我国基层治理日益依赖基层政府的参与，但由于基层政府缺乏相应的执法主体资格和执法权限，基层执法陷入了权力供需失衡的窘境，具体到行政处罚权的行使来看，治安管理、环境保护等领域的违法行为大量发生在基层，但基层政府却无权作出行政处罚。这种困境的症结在于赋予基层政府行政处罚权存在法律障碍，修改前的《行政处罚法》规定行政处罚由县级以上行政机关管辖，将基层政府排除在行使行政处罚权的主体之外，使其从一般法层面丧失了行使行政处罚权的法律资格。

（二）实践探索：相对集中行使、受委托行使与协助行使

为了解决基层治理中行政处罚权供需失衡的难题，各地积极开展行政处罚权下放基层的探索，在实践中形成了三种主要模式：第一种模式是基层政府相对集中行使行政处罚权，允许乡镇和街道组建综合行政执法机构，以自己的名义相对集中行使行政处罚权；第二种模式是基层政府受委托行使行政处罚权，由县政府和行政执法机关将行政处罚权委托给乡镇和街道行使；第三种模式是基层政府协助其他行政机关行使行政处罚权，授权乡镇和街道对辖区内的行政执法工作进行指挥调度和综合协调。遗憾的是，这些做法并不能真正逾越法律障碍，就相对集中行使行政处罚权的模式而言，该规定立法初衷在于解决多头执法的问题，属于对权力配置的横向调整，而由基层政府相对集中行使行政处罚权属于权力的纵向调整，严格来讲并不能被纳入相对集中行政处罚权的体系中；就受委托行使和协助行使行政处罚权的模式而言，基层政府虽然直接或间接地参与了行政处罚权的行使，但仍没有实际获得行使行政处罚权的资格和权限。

（三）立法回应：行政处罚权可以交由基层政府行使

现有法律体系下，基层政府行使行政处罚权存在组织法和行为法上的矛盾，必须通过修法或释法的方式赋予基层政府行使行政处罚权的资格和权限。2021年《行政处罚法》修改作出了回应，第24条规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。《行政处罚法》修改后，基层政府行使行政处罚权将真正有法可依，但这并不意味着行政处罚权对于基层政府全面放开，行政处罚权下放基层应当是适度的、有条件的，虽然第24条规定了一些条件，但其标准尚不明确和全面，必须尽快从理论上予以完善。

三、行政处罚权下放基层的理论指南

行政处罚权下放基层是行政处罚权在国家机关间的纵向调整，属于执法事权的纵向再配置，①因此，必须遵循国家权力配置的基本原则——民主集中制原则，将其作为逻辑起点和理论基础。虽然行政法上的权责一致、行政效能等原则也可作为其理论依据并可能得出相近结论，但民主集中制原则作为宪法原则更具有母体性与本源性，不仅能提供更有力的理论支撑，而且更符合“依法治国首先要依宪治国”的法治要求。

（一）民主集中制原则的内涵解读

民主集中制原则包含“民主制约集中”和“集中保障民主”双重内涵，通过解读这两重内涵，可以探明民主集中制原则对于权力配置的要求。

“民主制约集中”强调权力配置的民主正当性，指通过民主的手段对权力集中行使进行一定约束和限制，一方面表现为集中行使的权力需要获得来自民主的授权，另一方面表现为需要发展多种形式的民主来制约权力的过度集中。我国通过人民代表大会代表和实现人民的意志，权力的行使需要来自人民代表大会的立法授权，只有通过立法来配置国家权力才符合民主正当性的要求，这便衍生出权力法定化要求，具体包括权力来源法定和权力范围法定。《宪法》第3条规定国家机构实行民主集中制原则，其中第四款表明我国的中央集权制是以尊重地方分权为前提的中央集权制，②在坚持中央统一领导的同时，要通过合理划分事权防止权力过度集中于中央，分权合理化的要求不仅限于央地之间，还普遍适用于地方各级政府之间。

“集中保障民主”强调权力配置的治理有效性，指通过集中行使权力来保障民主的实现，表现为国家机关集中行使权力来实现民主决定。随着时代的发展，民主决定的有效实现不能仅依靠简单的权力集中行使，而是需要根据治理的多样性和复杂性，合理分配并高效行使国家权力，至此，“集中保障民主”的内涵根据现实需求，衍生出合理分配权力和高效行使权力的要求。如何合理分配并高效行使权力，固有的对于民主集中制原则内涵的解读显然不能给出答案，需要借助功能适当原则对民主集中制原则进行功能主义解释，功能适当原则主张国家权力在配置时不再仅从形式上的组织机构方面考察，而是从功能的实现上审视权力的配置，将权力赋予功能最合适的机关。③通过对民主集中制原则的功能主义阐释，“集中保障民主”的内涵对于权力配置的要求可以进一步表述为功能适当化和效能最优化。

（二）民主集中制原则的要求探析

通过对“民主制约集中”的解读，发现其对于权力配置提出了权力法定化和分权合理化两项要求。具体从行政处罚权下放基层来看，权力法定化意味着一方面要做到权力来源法定，只有法律授权的主体才能作出下放决定；另一方面要做到权力范围法定，下放决定的方式、程序和内容必须合法。分权合理化意味着行政处罚权下放要考虑行政处罚权在不同层级行政机关间的合理分配，以此充分发挥基层政府的积极性和主动性，防止行政处罚权的过度集中。

通过对“集中保障民主”的解读，发现其对于权力配置提出了功能适当化和效能最优化两项要求。对于行政处罚权下放基层来说，功能适当化意味着在行政处罚权下放时需要对承接的基层政府作出资格和能力上的要求，只有其具备实现行政处罚权功能的条件才可以下放；效能最优化要求在行政处罚权下放时要注重考量行政处罚权效能的最优实现，当基层政府行使行政处罚权更能发挥权力效能时才可以考虑进行下放。

四、行政处罚权下放基层的判断标准

（一）授权决定法定性标准

权力法定化对于行政处罚权下放基层的要求可以演化为授权决定法定性标准，用来判断下放决定的主体、方式和内容等是否合法。授权决定法定性标准是指只有法律明文规定的主体依法作出行政处罚权下放决定后才能下放行政处罚权，包括决定主体法定、方式法定和内容法定。新《行政处罚法》只规定了由省级决定下放，但具体指向省级人大还是省级政府尚不明确。虽然根据职权法定原则，行政机关享有多少权力需要由立法机关决定，但随着时代的发展，行政机关的组织权在立法机关与行政机关之间作出了合理的分配，④行政处罚权下放基层是在立法允许的前提下，行政机关对行政权力配置的纵向调整，行政机关和立法机关均应当享有决定权。因此，授权决定的主体既可以是省级人大及其常委会，也可以是省级政府；授权决定的方式既可以是省级地方性法规和人大决定，也可以是省政府规章、决定或规范性文件。关于授权决定的内容，新《行政处罚法》将下放的行政处罚权限定为“县级人民政府部门的行政处罚权”，这表明授权决定不能将县级以上行政机关的行政处罚权下放，同时，县级政府部门的行政处罚权中由法律作出保留的也应禁止下放，例如限制人身自由的行政处罚只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。

（二）受权主体适格性标准

功能适当化对于行政处罚权下放基层的要求可以演化为受权主体适格性标准，用来判断基层政府是否具备承接行政处罚权的资格和条件。受权主体适格性标准是指只有基层政府具备实现行政处罚权功能所需的条件才能下放行政处罚权。基层政府是否具备所需条件，需要根据多元化的要素和指标进行判断，包括基层政府的财政能力、机构规模、执法人员素质、执法设备和技术等要素，以上要素共同构成了一套判断受权主体是否适格的量化评价体系。只有满足了受权主体适格性标准，才能考虑是否下放行政处罚权，否则将出现基层政府接不住、用不好的现象。

（三）权力分配合理性标准

分权合理化对于行政处罚权下放基层的要求可以演化为权力分配合理性标准，用来判断何种类型的行政处罚权适宜下放。权力分配合理性标准是指只有基层政府迫切需要且适宜由基层政府行使的行政处罚权才可以进行下放。首先，只有基层管理迫切需要的行政处罚权才能下放。“迫切需要”必须根据当地的实际情况进行具体评估，不过可以大致划定一些领域的行政处罚权属于迫切需要的范围，如城市管理、社会治安、生态环境、民生建设等领域的行政处罚权，这些领域的违法行为都具有一些共同特点，即在基层频繁发生、与群众生产生活密切相关、严重破坏基层治理秩序。其次，只有适宜由基层政府行使的行政处罚权才能下放。各级行政机关职能定位和执法能力存在差异，行政权力的分配需要根据这种差异进行，基于对各级政府执法能力和行政处罚权特质的考量，以下三类行政处罚权应该由县级政府行使，不宜下放基层：第一类是由县级执法机关集中行使成本更低的；第二类是综合性强，跨行政区域或跨执法事项的；第三类是需要较强专业性和技术性的。最后，对于基层政府是否迫切需要和是否适宜由基层政府行使的判断是动态变化的，要做到“成熟一批，下放一批”。

（四）治理效能最优性标准

效能最优化对于行政处罚权下放基层的要求可以演化为治理效能最优化标准，用来判断行政处罚权有无下放的必要性。治理效能最优化标准是指只有下放后能在基层治理中发挥最大效能的行政处罚权才可以下放。基层治理中权力效能的发挥受诸多要素的影响，向基层赋权并不一定有利于实现提高行政执法效能和化解行政执法难题的积极效果。⑤在行政处罚权下放过程中，即使满足前三个标准，仍可能出现行政处罚权运行效率低下、效果不佳的情况，这种适得其反的权力下放需要借助治理效能最优性标准进行阻断。对于行政处罚权下放能否实现最优治理效能的判断并非易事，需要结合行政处罚权自身特质和基层政府执法能力等诸多要素进行全面评估，具有可操作性的判断标准则需要在赋权实践中不断总结和完善。

五、结语

新《行政处罚法》规定行政处罚权可以下放给基层政府行使，这将有利于化解基层治理中行政处罚权供需失衡的难题，实现国家治理体系和治理能力现代化。行政处罚权下放基层是行政处罚权的纵向再配置，必须遵守民主集中制原则提出的权力法定化、分权合理化、功能适当化、效能最优化要求，只有同时满足授权决定法定性标准、受权主体适格性标准、权力分配合理性标准和治理效能最优性标准才能下放，囿于理论的局限性，此套标准仍需根据实际情况不断完善和发展。

注释：

①叶必丰.执法权下沉到底的法律回应[J].法学评论，2021，39（03）：47-55.

②郭小聪.集权与分权：依据、边界与制约[J].学术研究，2008（02）：48-55+160.

③张翔.国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心[J].比较法研究，2018（03）：143-154.

④翁岳生.行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，2009：353.

⑤吕普生.中国行政执法体制改革40年：演进、挑战及走向[J].福建行政学院学报，2018（06）：12-27.

（作者单位：中南财经政法大学法学院）

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