新时代民主集中制优势转化为国家治理效能研究

全建业

（中共长沙市委党校/长沙行政学院公共管理教研部，湖南 长沙 410000）

党的二十大报告要求：“贯彻民主集中制，创新和改进领导方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革能力。”[1]党的政治领导、思想领导和组织领导体现在把关定向、谋篇布局、制定政策和促进改革上，民主集中制在此过程中不可或缺。民主集中制的科学合理有效，决定了它在国家治理体系和治理能力现代化中的作用不可替代。新时代将民主集中制优势转化为国家治理效能，对于高质量推进中国式现代化进程具有重大的理论和现实意义。

一、习近平总书记对民主集中制的创新和贡献

进入新时代，习近平总书记站在治国理政的高度，从“为什么要坚持民主集中制”“民主集中制是什么”“如何贯彻民主集中制”三个方面，对民主集中制作出了一系列重要论述，提出了许多新观点新论断和新要求，进一步丰富了马克思列宁主义关于民主集中制的理论体系。

（一）提升了民主集中制的战略地位

一是从政党维度创造性地提出民主集中制是“我们党最大的制度优势”的创新论断。习近平总书记强调，民主集中制是保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，这是我们党最大的制度优势[2]。民主集中制既能最大限度汇聚集体智慧，又能克服单纯民主或集中的不足；既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动；既能快速作出科学决策，又能保证决策迅速有力执行。这就决定了民主集中制具有强大的制度优势。二是从政治维度创造性地提出民主集中制“也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点”[3]25的创新论断。中国特色社会主义制度十三个方面显著优势中，坚持党的集中统一领导、紧紧依靠人民推动国家发展、坚持全国一盘棋等优势能够发挥和彰显，都必须以民主集中制的优势作为支撑和保障。三是从执政维度创造性地提出民主集中制是“保证党的创造力、凝聚力、战斗力的重要法宝”的创新论断。习近平总书记明确提出，保证党的创造力、凝聚力、战斗力的重要法宝有四个，坚持民主集中制是其中之一，并且居于首位。民主集中制既能调动各方面积极性，又能集中多方意见中的真知灼见，更能整合各方面资源。习近平总书记关于民主集中制的这些论述，是对中国共产党执政规律和国家治理现代化的新认识，大大提升了民主集中制的战略地位。

（二）丰富了民主集中制的时代内涵

《中国共产党章程》规定：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”[4]这就揭示了我们党不是党员人数的简单相加，而是按照民主集中制组织起来的有机整体。进入新时代，习近平总书记站在治国理政的高度，就“什么是民主集中制”这个根本问题提出了许多新观点，进一步丰富了民主集中制的时代内涵。

一是明确提出“维护党中央权威和集中统一领导，同坚持民主集中制是一致的”的新论断。习近平总书记指出：“强调维护党中央权威和集中统一领导，是不是就不要民主集中制了、不要发扬党内民主了呢? 绝对不是! 不能把两者对立起来。”[5]党章规定了民主集中制的“六大原则”，其中多个原则都体现了“两个维护”的要求。比如，党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关。这就表明，党中央是坐镇中军帐的“帅”，是治理好我们这个大党大国的关键，维护党中央权威是应然之义。又如，“四个服从”对全党维护党中央权威提出明确要求，这与“坚决维护党中央权威和集中统一领导”是一致的。再如，“维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。”为此，做到“两个维护”，不是不要民主集中制，而是与坚持民主集中制是一致的。

二是明确提出“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”的新论断。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要以民主集中制为核心来强化党内监督，以强化党内监督推进民主集中制的贯彻落实，确保党内监督落到实处、见到实效。这可以看出，坚持民主集中制和加强党内监督是密不可分的，两者之间是相互联系、相互促进的关系。从党内监督的内容上看，坚持民主集中制是重要内容；从党内监督的过程来看，坚持民主集中制是基本原则。可见，民主集中制在党内监督中具有重要地位和特殊作用。

三是明确提出“民主集中制是党内政治生活正常开展的重要制度保障”的新论断。党内政治生活是教育管理党员和党员开展党性锻炼的重要平台。习近平总书记强调，严肃党内政治生活是一篇大文章，其中最重要的是坚持和完善民主集中制、严格党的组织生活等重点内容[3]40。这些重要论述从功能、定位、保障等方面，阐明了民主集中制与规范党内政治生活的关系。坚持和完善党的民主集中制既是规范党内政治生活的重要内容，同时也是规范党内政治生活的基本准则和制度保障。

（三）明确了新时代贯彻民主集中制的要求

党的十八大以来，全面从严治党纵深推进，在贯彻执行民主集中制上取得了显著成效。但是，发扬民主不够、正确集中不够的问题时有发生。习近平总书记坚持问题导向，从加强党的全面领导和党的建设的高度，深刻阐述了落实民主集中制的方法和路径，为新时代加强民主集中制建设指明了方向。

一是强调“一把手”要发挥表率作用。习近平总书记指出，贯彻执行民主集中制是全党的共同政治责任。当然，贯彻执行民主集中制要取得良好效果，关键在于领导干部，尤其是看主要领导干部做得怎么样。贯彻执行民主集中制容易出现两大问题：一个是由于发扬民主不够，导致“家长制”“一言堂”；另一个是由于正确集中不够，导致领导班子软弱涣散。相对而言，“家长制”“一言堂”的问题更为突出一些，这与“一把手”权力大是分不开的。“一把手”在领导班子中地位特殊、作用突出，如果其缺乏执行民主集中制的自觉，就容易把自己凌驾于组织之上，犯错误的概率也就大大增加。这就要求“一把手”要带头贯彻执行民主集中制，在集体决策中坚持“末位表态制”，以实际行动成为执行民主集中制的表率。

二是强调用好批评和自我批评的武器。民主集中制蕴含了纪律要求、领导方法和工作作风，需要通过批评和自我批评检视自己，发现问题，改正不足。贯彻民主集中制存在“四个不够”的问题，其中之一就是开展批评不够。因此，习近平总书记多次强调，要用好批评和自我批评这个锐利武器，以提高各级领导干部和领导班子发现和解决自身问题的能力。

三是强调完善和落实民主集中制的各项制度。习近平总书记多次强调，要完善和落实民主集中制的各项制度，以此提高党的执政能力和领导水平。党的十八大以来，党中央出台了《关于新形势下党内政治生活若干准则》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党纪律处分条例》等多部与民主集中制相关的党内法规，目的之一就是要健全民主集中制的具体制度，进一步强化贯彻执行民主集中制的操作性。

二、民主集中制在国家治理中的显著优势

从习近平总书记的重要论述中我们认识到，民主集中制在治国理政中具有显著优势。这些显著优势具体体现在：能够汇聚集体的智慧，实现科学治理；能够集中力量办大事，实现高效治理；能够维护党和国家权威，实现有效治理。

（一）坚持民主集中制能够汇聚集体的智慧，实现科学治理

中国共产党经过百年奋斗，已发展成为拥有9800 多万党员的大党，领导着14 亿多人口的大国。这样的国情和党情，就决定了我们党必须依靠民主集中制来掌握各方面情况，汇集众人智慧，作出科学决策，以此来实现科学治理。

一是民主集中制是群众路线在党的生活中的运用，符合马克思主义认识论。实践是检验真理的唯一标准，人们的认识水平在“实践—认识—实践”的循环往复中不断提升，群众路线和民主集中制都是基于这一原理而形成的。党的群众路线坚持“从群众中来，到群众中去”，其运行过程可以概括为“群众—领导—群众”这一公式；民主集中制坚持“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，其运行过程可以概括为“民主—集中—民主”这一公式。可见，群众路线与民主集中制的运行过程是基本一致的，二者辩证统一，都符合马克思主义认识论。“从群众中来，到群众中去”要求作出决策必须深入群众了解实情，形成决策之后再到群众中去检验；民主集中制既要求下级组织要向上级组织请示汇报，也要求上级组织要深入基层调查研究，听取下级组织和党员群众的意见和建议。经过去粗取精、去伪存真，做到正确集中，就能作出科学决策。因此，我们党只有坚持民主集中制和践行群众路线，才能真实了解人民群众的意见和建议，才能听取民声、汇聚民意，才能形成科学合理的决策。进入新时代，党中央在出台各项决策之前，都会通过充分调查研究，广泛听取各方面意见。党中央决策之所以能够保持科学性、合理性，原因之一就是坚持民主集中制。比如，党的第三个历史决议、党的二十大报告的形成，就是坚持民主集中制的一个缩影，也是汇聚集体智慧的过程。

二是民主集中制是马克思主义认识论在当代中国政治制度建设中的具体运用。毛泽东早在1937 年和英国记者贝特兰谈话时就指出，对于中国，民主和集中两者都是必需的，它们之间并没有不可越过的深沟。这里谈及的民主制和集中制，主要是从政府角度来谈的，也就是说抗日战争中国防性质的政府必定要采取民主集中制。在《论联合政府》中他又指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制”[6]。中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》中明确了政权机关的活动原则，要求一律实行民主集中制。《宪法》也明确规定了中华人民共和国国家机构实行民主集中制。可见，民主集中制是中国政治制度建设中的根本原则和核心机制，通过民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，让各个国家机关成为既合理分工又密切协作的统一整体。通过民主集中制组建起来的国家机构，才是真正代表民意的，才能够得到广大人民群众的支持和拥护。从国体角度来讲，加强民主集中制建设，实质是保障人民当家作主；从政体角度来讲，实行民主集中制是发挥人民代表大会制度优越性的必然要求。因此，民主集中制是我国国体与政体相适应的纽带。坚持民主集中制，发扬集中指导下的民主，才能形成最广泛、最真实、最管用的民主；发扬民主基础上的集中，才能形成最有效、最有力、最有为的国家机构。

（二）坚持民主集中制能够集中力量办大事，实现高效治理

中国共产党作为总揽全局、协调各方的领导核心，需要通过发挥民主集中制的作用团结带领广大人民群众迎接新的困难和挑战，在治国理政中集中力量办大事、解难题，坚定不移推动高质量发展，实现高效治理。

一是民主集中制能够保证科学决策，为集中力量办大事提供正确方向。如果决策不合理、不科学，集中力量办大事就会导致集中力量办错事。实际上，民主集中制和官僚集中制都能够实现集中力量办大事。两者的区别在于，民主集中制强调“少数服从多数”，官僚集中制强调“多数服从少数（或者个人）”。显然，在官僚集中制下，集中力量办错事的概率要大得多。因此，民主集中制相比官僚集中制最大的优势就在于能够保证决策的科学性，能够最大程度地保证决策符合最广大人民群众的意愿。党章中规定的“上级听取下级意见”“领导听取群众意见”“少数服从多数”等原则要求，决定了党和国家在决策中能够通过发扬民主吸纳各方面的意见和诉求，汇聚集体智慧，使决策更具有合法性、正当性和科学性。

二是民主集中制能够保证决策迅速执行，为集中力量办大事提供效率保障。集中力量办大事是建立在决策迅速执行基础之上的。没有决策的快速有效执行，集中力量办大事就是一句空话。“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”中的“集中”，可以使党和国家在决策中保持对全局的把控，避免出现议而不决、久议无果的现象，避免错过最佳的决策时机。然而，没有执行，就谈不上决策。列宁曾经指出：“借口集体管理而无人负责，是最危险的祸害”“应不顾一切尽快根除这一祸害”[7]。党章规定的民主集中制的“六大原则”中，明确要坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度。由此看来，集体领导和个人分工负责两个方面，不是相互排斥、相互对立的，而是互为补充、相互支撑的关系。《关于健全党委制》也指出，集体领导和个人负责二者不可偏废[8]。因此，民主集中制强调集体领导和个人分工负责相结合，就是要求只要是集体决策，无论个人和下级的意见与集体决策是否一致，都必须坚决执行。正是这样的制度设计，才能保证决策迅速执行，并为集中力量办大事提供有效的制度保障。

（三）坚持民主集中制能够维护党和国家权威，实现有效治理

列宁创立民主集中制时，就强调要把党建成纪律严明、组织统一、行动一致的政党。中国共产党结合中国国情继承和发展了民主集中制，让民主集中制不仅成为维护党中央权威的制度依据，而且还是增强党的团结统一的重要法宝。

一是维护党中央权威是坚持民主集中制的题中之义。民主集中制是党的领导制度，彰显其特殊的政治地位。这就决定了民主集中制不仅是维护党中央权威和集中统一领导的基础和保障，也是确立党的领导核心并使其领导伟大斗争的政治保证。从这个角度理解，民主集中制最鲜明的政治优势就是维护党的集中统一领导和发挥党的领导核心作用。可见，“两个维护”和民主集中制两者是相辅相成、相互促进的。当然，“两个维护”的内涵是特定的、统一的，全党只能向党中央看齐，不能在部门内打着维护党中央权威的旗号行“小山头”之实。因此，在党内和国家机构实行民主集中制，有利于维护党中央权威，让全党及各个国家机关形成一个统一整体，避免相互掣肘、效率低下。党的十八大以来，我们之所以能够打赢脱贫攻坚战和抗疫攻坚战，其中非常重要的原因就是党中央集中统一领导，并且让民主集中制的优势得到充分发挥。

二是实现党的团结统一是坚持民主集中制的最终目的。从无产阶级政党发展史来看，创立、坚持和完善民主集中制的最终目的是要实现党的团结统一。邓小平指出：“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。”[9]民主集中制正是在密切联系群众的过程中调动各治理主体积极性，让各方力量投身到治国理政的事业中。以民主集中制为核心的治理体系，能够处理好治理体系中的横向和纵向关系，既能很好开展日常治理活动，又能在关键时刻迅速进行资源整合和动员。在波澜壮阔的奋斗历程中，我们党始终坚持民主集中制，确保了党的团结统一。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，需要通过贯彻执行民主集中制，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，促使各类国家机关增进配合、提高效能，从而凝聚起治国理政的强大合力。

三、民主集中制优势转化为国家治理效能的实践路径

民主集中制作为我们党最大的制度优势，是我国制度体系的内核，在国家治理体系中具有独特价值。这种最大的制度优势和独特价值要得到发挥，就需要将民主集中制转化为国家治理效能，推动实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。

（一）增强民主集中制制度体系的协调性，是实现民主集中制优势转化的前提条件

新中国成立以来，民主集中制应用于党的建设和国家政权等各个方面，建立了许多与民主集中制相关的具体制度，形成了以民主集中制为核心的制度体系。新时代关于民主集中制制度体系建设取得了丰硕成果，但仍然没有成熟定型。因此，需要进一步完善民主集中制制度体系，强化系统集成，促进制度之间的协同高效。一是加强顶层设计。目前，与民主集中制相关的制度有很多，涉及党的建设、政权建设等各个方面。为了使民主集中制在国家治理中实现有效转化，需要适时出台一部关于民主集中制的专门性法规——《中国共产党民主集中制条例》，将分散在各项法规中有关民主集中制的要求整合起来，让各级党政干部增强对民主集中制的系统认知，对民主集中制在思想上有敬畏、行为上有标尺，强化制度执行。二是增强横向联动。加强民主集中制制度体系的调适，强化各项制度在落实环节的衔接性和适应性，做到横向上的有序联动。目前，党员权利保障条例、请示报告条例、纪律处分条例等党内法规之间形成了有效联动。在此基础上，在修订和制定同一位阶法规时，要对民主集中制进行补充，规避新制度的要求与现有制度相冲突。只有做到横向联动，才能进一步提升制度体系的系统性、协同性。三是强化纵向对接。关于民主集中制，从党章到规则都有要求。因此，加强民主集中制各项制度纵向上的分层对接是保障制度系统性的必然要求。比如，党章规定，必须实行正确的集中；《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，党委(党组)主要负责同志要善于集中。而要把这一原则落实到位，可在其他规定、办法、规则中进一步明确正确集中、善于集中的要求、方式和标准，以增强民主集中制制度体系的系统性、操作性。

（二）提升民主集中制的执行力，是实现民主集中制优势转化的要害所在

制度是用来遵守和执行的。提升制度执行力是不断巩固与强化民主集中制制度优势的必由之路[10]。因此，要多措并举落实好民主集中制的各项制度安排，提升制度执行能力。一是增强民主集中制的制度认同和制度自信。高度的制度认同和制度自信是贯彻执行民主集中制的前提。从理论维度看，民主集中制符合马克思主义认识论，是科学合理而又有效率的制度；从历史维度看，民主集中制是中国共产党发展壮大的重要法宝；从实践维度看，坚持和完善民主集中制是提高党的执政能力和领导水平的重要途径。相比西方民主分权制，民主集中制最大的优势在于摒弃分歧，实现团结统一。因此，要时刻牢记民主集中制是领导制度的政治定位，自觉维护民主集中制的制度权威，强化贯彻执行民主集中制的制度意识，增强贯彻民主集中制的思想自觉、政治自觉和行动自觉。二是提升民主素养和正确集中能力。领导干部要执行好民主集中制，需要具备两个基本条件：一是宽广的民主胸怀，二是善于正确集中的能力。概言之，就是“民主的胸怀，集中的能力”。一方面，要善于发扬民主。善于发扬民主是执行民主集中制的前提。如果没有各种不同意见的充分表达，正确集中就失去了基础。对新时代领导干部而言，民主素养体现的不仅是一种工作作风、一种胸怀，更是一种领导能力、一门领导艺术。这就要求党政领导干部不仅要有平等待人的真诚态度，还要有虚怀若谷的宽广胸怀，更要有善于营造风清气正民主氛围的能力，从而激发各治理主体的积极性、主动性、创造性。另一方面，要善于正确集中。善于正确集中，是贯彻执行民主集中制的关键。“两个维护”是新时代实行正确集中的创造性运用，与坚持民主集中制是高度一致的。只有做到“两个维护”，才能在贯彻执行民主集中制的过程中实现党的团结统一。各级党员领导干部要善于把符合事物发展规律的意见集中起来，真正做到统一思想、统一意志、统一行动。当然，提升民主素养，充分发扬民主，也要严格遵守党的纪律要求，妄议中央大政方针、破坏党的集中统一的话不能说，损害党中央权威的事不能做；正确集中，也不是“花钱一支笔，用人一句话”，而是要真正坚持“集体领导，民主集中，个别酝酿和会议决定”的原则。三是对领导干部加强民主集中制的教育和培训。要建立健全民主集中制的教育培训制度，加强对各级党员领导干部民主集中制的教育培训，将民主集中制纳入党委中心组学习内容，进入党校主体班教学计划，并将此作为考核评估的重要内容。通过专家专题授课，让领导干部了解民主集中制的发展脉络、具体内涵、执行要求，以增强制度敬畏和制度自信；通过领导干部现身说法，让他们了解贯彻执行民主集中制过程中容易出现的问题，总结其中的成功经验，以增强领导艺术和执行能力。

（三）构建执行民主集中制的评价体系，是实现民主集中制优势转化的关键环节

民主集中制的评价体系在制度优势转化过程中意义重大，直接决定了制度优势转化治理效能的质量和效果。无论是民主集中制建设的完善，还是民主集中制执行力的提升，都离不开科学合理的评价体系。评价体系可以围绕基础性评价、过程性评价、制度性评价和结果性评价来进行。一是基础性评价。民主集中制的执行效果，不仅取决于主体要素（全体党员、各级组织、各类机关）对民主集中制的理解，还与其价值理念的形成密切相关。也就是说，党组织和领导干部对民主集中制的认同度决定了制度的执行力度。比如，党组织和领导干部对民主集中制政治地位的认知、价值认同、具体要求等都是基础性评价的重要内容。二是过程性评价。贯彻执行民主集中制是一种程序过程，其全过程可以划分为准备阶段、决议阶段和执行阶段。“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”这两个过程要素贯穿三个阶段始终。这三个阶段由于程序性要求不一样，评价的侧重点也会各不相同，其核心内容是程序是否严格。三是制度性评价。主要看贯彻执行民主集中制的实施细则是否制定，集体领导的议事规则是否健全，在制度执行过程中相关配套制度是否得到严格执行，集体决策的权威有没有得到维护，对违反民主集中制的行为有没有进行严格的监督和追责，有没有形成对民主集中制尊重、敬畏的氛围。四是结果性评价。党组织和领导干部个体运用民主集中制解决各类难题是一种能力。结果性评价主要看决策是否科学、业绩是否提升、党组织的凝聚力和战斗力是否增强、治理能力是否提高等（见表1）。

表1 党组织贯彻执行民主集中制的评价指标

（四）加强对民主集中制执行的监督，是实现民主集中制优势转化的重要保障

制度优势的彰显与制度的执行成正相关关系，因此，必须要加大对民主集中制执行情况的监督力度，提升民主集中制的正向效果，从而彰显民主集中制的治理效能。一是在巡视巡察中加大对贯彻落实民主集中制的监督力度。当前，各级党委都已将民主集中制作为巡视巡察的重要内容，对领导班子贯彻落实中央重大决策部署情况、集体领导制度落实情况等内容都进行了监督检查。在此基础上，要重点加强对关键少数的监督，加大对“三重一大”集体决策、“一把手”末位表态、个人有关事项报告等制度的监督力度，推动形成“紧盯少数、带动多数、管住全部”的良好局面。坚持“早发现、早解决”原则，对违反民主集中制问题进行及时提醒和纠正，把问题消灭在萌芽状态。这就要求巡视巡察人员要不断提高民主集中制的认识水平和实践能力，特别是对各单位抽调人员要加强民主集中制的培训，能够及时发现被巡视巡察单位在贯彻执行民主集中制中存在的问题。二是在考核考察体系中加大贯彻执行民主集中制的权重。对领导班子和领导干部的考核评价是全方位的，其中遵守政治纪律和组织纪律的情况是重中之重。民主集中制作为最重要的政治纪律和组织纪律，必须将贯彻执行民主集中制情况作为领导班子和领导干部考核考察的重要内容，作为领导干部提拔重用的重要参考。同时，由于民主集中制贯穿领导工作的全过程，还须增加其考核结果在整个考核体系中的权重，让各级党组织和领导干部增强对民主集中制的敬畏和认同。三是在问责惩处中加大对违反民主集中制行为的惩罚力度。对因违反民主集中制而发生重大偏差或者导致重大失误的班子和个人要严肃问责，对公然践踏民主集中制的领导干部要严厉追责，对执行民主集中制不力造成重大失误的领导干部要免职并追究其法律责任。同时，要用好常态化通报曝光，形成震慑效应，进而督促领导班子增强贯彻执行民主集中制的行动自觉。