协同治理视域下农村人居环境治理的优化——以M 县C 镇为例

毛春合，候丽君

（青海民族大学政治与公共管理学院，青海 西宁 810007）

一、问题的提出

党的十九大报告提出开展农村人居环境整治行动的重要任务。2020 年12 月中央农村工作会议强调推进健康乡村建设，持续改善农村人居环境。这些重大决策部署体现了以习近平同志为核心的党中央，从战略和全局高度对改善农村人居环境的高度重视。为了进一步推进农村人居环境治理，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境治理三年行动方案》[1]和《农村人居环境整治提升五年行动方案》，旨在改善农民的居住条件和生活环境，提高他们的获得感和幸福感，推动农村地区的可持续发展。这些行动方案将农村人居环境治理提升到了历史上的一个重要高度[2]。党的二十大报告特别强调，统筹规划环境污染防治、产业结构调整和环境基础设施建设等工作，并且提出重点推进城乡人居环境整治[3]。推进城乡人居环境整治，对于改善人们生活环境、提升城乡居民高品质生活发挥着重要作用。

在此背景下，实现我国农村人居环境的协同治理成为乡村振兴的一项重要任务。《农村人居环境治理三年行动方案》《农村人居环境整治提升五年行动方案》及党的二十大报告高度重视农村人居环境改善工作，强调多元主体协同参与、合力共治对改善农村人居环境的重要作用。此外，加强农村人居环境治理需要充分考虑地域特点和治理实际。不同地区的农村人居环境问题存在差异，因此需要因地制宜，坚持问题为导向，探寻可行性治理路径和对策。在制定和实施治理方案时，应综合考虑区域的自然环境、生态特点、经济状况、文化传统等因素，提出具体可行的解决方案。总之，实现我国农村人居环境的协同治理需要政府、社会组织和农民等多元主体协同共治。通过横向协作和整体规划的治理模式[4]，探索政府嵌入、社会协同和农民自主治理的新型治理范式[5]，推动农村人居环境的改善，促进经济社会的可持续发展。

二、理论基础与分析框架

（一）协同治理理论

20 世纪70 年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯进行了关于协同问题的系统研究，并提出了“协同学”理论。到了20 世纪90 年代，公共管理学将协同学思想与治理理论相结合，形成了协同治理理论[6]。该理论认为，在处理复杂的社会问题和公共政策制定时，单一的政府部门或组织通常无法独自解决问题，需要各利益相关方之间的协调与合作[7]。通过协同治理，政府能够与公民、社会组织、行业协会、智库、企业以及其他利益相关方合作，共同制定政策、解决问题和实现目标。因此，协同治理视域下农村人居环境治理意味着在乡村振兴战略中建立相关合作机制，鼓励政府、公民、社会组织、企业以及其他利益相关方之间的协作与合作，以实现公共问题的治理，从而改善农村人居环境，促进经济和社会的可持续发展。

（二）理论分析框架

传统治理模式下，由于不同主体之间的利益多元化和价值诉求的多样性，缺乏自治自觉的行动主体往往容易出现主观非理性的主体价值观[8]。在农村人居环境治理中，政府是人居环境治理的推动者和实施者，又是组织者和领导者，应号召农民、社会组织积极参与，形成合作关系，共同制定和执行决策，共同承担责任。实际治理进程中，政府、农民和社会组织建立较强的互信合作关系，共同制定相应的制度和政策，协同解决人居环境整治问题。政府与多元主体协同共治，有助于更好地理解社会需求和民众关注的利益问题，实现民众广泛参与和民主决策的治理目标。本文构建了“主体-目标-路径”分析框架 ( 图 1)。首先，农村人居环境治理的协同主体是政府、社会组织和农民等，治理目标是生态宜居、美丽乡村和持续发展。其次，基于农村人居环境治理实践过程中的有益经验，分析农村人居环境治理面临的困境。最后，针对性提出优化农村人居环境整治的协同路径。

图1 农村人居环境协同治理的逻辑关系

三、协同治理视域下农村人居环境治理的经验分析

（一）党建核心引领：农村人居环境治理的根本保障

为进一步推动农村人居环境治理工作，M 县把党建核心引领贯穿治理全过程，通过各级党组织上下联动，协同共治，调动社会组织参与人居环境治理的主观能动性，引领合作组织积极参与人居环境整治，全面推进农村人居环境治理工作，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用。M 县以上率下高位推进，统筹推进农村人居环境整治和美丽乡村建设。所辖部分乡镇党委书记、镇长、乡长加大部署力度，多次召开专题会议，将农村人居环境整治开展情况纳入书记月度点评会重要内容。另外，各乡镇党委书记通过逐村观摩行动，推广典型经验，扎实开展“五星”支部创建活动。组织和动员村民开展集中整治活动，营造各支部之间比学赶超的浓厚氛围，全面掀起农村人居环境治理热潮。另外，在乡镇形成网格，建立党员联系户制度，注重发挥共青团、妇联、少先队等群团组织的作用，充分发挥农村党员作为桥梁和纽带的示范引领作用，以“党建强示范”推动人居环境治理取得实质性进展。

（二）数字赋能治理：弥合城乡“数字鸿沟”实现信息互联互通

数字化技术的应用场景正在农村多地不断拓展。M 县加强数字政府建设，不断提升

数字创新服务能力，树牢“数字 +”理念，按照“数字乡村治理”可持续发展模式，致力于弥合城乡“数字鸿沟”，促进乡村数字经济繁荣，完善乡村数字治理体系和治理能力现代化，实现“智慧化”管理。M 县C 镇作为数字化乡镇试点，搭建一个名为“数字门牌”的网上办事平台，将“数字党建、数字治理、数字服务”三者融合为一体。该平台的目标是通过数字化的手段梳理和规范数据源头信息采集，数字门牌安装于每家每户门口，有效实现数据接入互联网数字治理系统应用平台。此外，借助数字技术，M 县开发了视频监控系统，针对残垣断壁、房前屋后、大街小巷等重点区域进行监测。这一举措进一步巩固和提升了人居环境整治的效果，显著改善了农村人居环境质量，提高了农村人居环境治理的水平。数字技术的便捷性有助于打破治理主体间的信息壁垒，多元治理主体借助大数据共享平台，凝聚共治合力，提升农村人居环境治理效能。数字赋能农村人居环境治理模式将继续推动农村治理现代化发展，不断提升农民生活品质，推进城乡一体化发展进程，夯实基层社会治理现代化基础。

（三）多元联动共治：激发农村人居环境治理的活力与效力

农村人居环境治理具有高度复杂性，需要多元主体最大程度参与进来，政府应该采

取行政嵌入、制度嵌入、知识嵌入、利益激励等方式积极搭建多元主体参与的平等对话与协商合作平台，引导其他主体加入到治理队伍[9]，形成治理合力。M 县农村人居环境治理工作中，县委和县政府专门成立人居环境整治领导小组，负责协调和推进相关工作。农业农村局、生态环境局、综合执法局、住房和城乡建设局等各部门信息互联互通，分工协作，共同努力改善农村人居环境。其中农业农村局主要负责实施农村面源污染控制工程和农村户用厕所改造工程；生态环境局主要负责实施农村生活污水治理工程和饮水安全工程；综合执法局主要负责实施垃圾治理和乱象清理工程；住房和城乡建设局主要负责实施农村公共厕所建设工程、农村危房改造工程和农村路灯安装工程。另外，积极引进民间资本参与生活垃圾治理，使用“政府+合作社+公司”运营模式，由镇政府成立环卫一体化合作社，由M 县助农富公司主导合作社具体运作。各主体在各自的职责范围内分工明确，协同合作，通过政府的指导和监督问责机制，推动农村人居环境治理工作的开展，为农村居民创造更好的生活条件和宜居环境[10]。

（四）因地制宜治理：促进农村人居环境治理提质增效

在农村人居环境治理中，要以各地自然资源和环境现状为依托，制定和完善村级建设规划，有序推进人居环境协同治理。M 县 Z 镇，根据不同乡村发展实际，制定符合当地条件的治理策略。按照“六清”“六乱”整治要求，截至2022 年12 月，Z 镇先后投资100 余万元，为13 个行政村配备了垃圾桶3600 个，清理了 770 多吨垃圾，拆除了 12 座违章建筑，清理了 17 处残垣断壁，拆除旧房危房40 余间、旱厕30 余处，新建设标准化新型公厕2 座。这一系列措施有助于改善乡村人居环境、提高垃圾处理效率和环境卫生水平。同时，进行了污水处理、整治荒坑空宅和清理秸秆杂物等工作，共铺设2800 米污水管网，整治了34 处荒坑空宅，清理了650 吨的秸秆杂物。在此基础上，合理规划了农田排水系统，积极推行农家有机肥料，限制化肥农药使用量，以保护农田水源的水质安全。这些措施有助于改善农村的水环境质量，保障居民的饮用水安全。另外，针对农村地区的道路状况，完工2000 余米道路修建，完成村组道路10000 余平方米，这些道路建设工作提高了当地的交通便利性，促进了农村经济和社会的发展[11]。

四、协同治理视域下农村人居环境治理面临的困境

（一）党建核心引领能力有待进一步增强

党建核心引领能力的强弱对于有效推进农村人居环境治理工作具有重要意义。然而，在一些地方，党建核心引领作用在农村人居环境治理方面有待进一步增强。在实地调研中发现，C 镇党委和政府尽管对农村人居环境治理工作给予重视，但是，党建核心引领治理能力仍然有待增强。农村人居环境治理涉及诸多方面，包括环境保护、基础设施建设、农田水利、垃圾处理等。部分领导人员缺乏对这些方面的全面认识，未能将党建工作与环境治理工作有效融合起来，导致治理工作的效果不够明显和持久。尤其在C 镇较为较落后的乡村，缺乏具体的推进措施和机制，党组织的工作机制相对缺乏系统性、规范性和创新性，未能将党建工作与农村人居环境治理工作结合起来。同时，个别乡村的党组织在人员配备、能力培养等方面也存在不足，缺乏专门的干部队伍和技术人才，难以提供科学可行的指导，从而影响了治理工作的效果。

（二）多元主体参与治理的积极性不高

目前在农村人居环境治理方面，政府依然扮演着主导角色，负责政策制定、资金投入、人员安排以及治理具体措施实施等工作。相比之下，社会组织、村民和民间资本等其他利益相关方的参与相对较少。首先，就C 镇的一些乡村而言，长期以来缺乏对环境保护和改善居住条件的认识，许多农民缺乏关注人居环境的意识，他们往往认为这是政府的责任而非个人的义务，因此不会主动参与人居环境治理。其次，农村人居环境治理相关的信息和参与渠道相对有限。虽然C 镇每周五组织志愿者活动，派遣政府工作人员监督进行卫生清理，但缺乏与村民面对面的交流，未能动员和组织农民积极参与进来，导致农民缺乏参与感和主体意识。最后，在农村地区，缺乏有效的奖惩和激励机制来促使农民积极参与人居环境改善工作，没有明确的利益诱因和奖励措施，农民缺乏参与人居环境整治的积极性。

（三）数字技术未与人居环境治理高效结合

与城市相比，乡村地区数字技术发展、数字信息应用较为滞后，数字技术运用于农村人居环境治理仍面临较大挑战。尽管数字赋能在各行各业都具备巨大的潜力和优势，但在农村人居环境治理中存在几个关键问题。首先，C 镇部分农村地区的数字基础设施相对滞后，互联网接入和电子设备的普及率较低，这会导致信息的传播速度变慢，使得相关数据的收集、共享和利用变得困难，从而限制了数字技术在当地人居环境治理中的应用。其次，数字鸿沟也存在于不同人群之间。由于C 镇老年人口比例较高，很多居民受教育水平等因素的限制，无法充分有效地利用数字技术，这也限制了数字化在农村人居环境治理中的广泛应用。最后，由于农村地区的地理环境和社会文化与城市地区存在差异，这也会对数字技术解决方案的适应性和可行性提出要求，数字技术解决方案在农村环境中的适应性和可行性也有待进一步完善和调整。

（四）农民参与治理的主观能动性有限

在农村人居环境治理相关问题上，决策通常由上层进行，再通过村民大会传达给村民。尽管村民参与了村民大会，但他们在村民大会上了解的信息有限，因此在政策制定和讨论过程中的话语权较低。这可能导致农村人居环境治理与广大村民需求不充分契合。在C 镇，一些农民缺乏对环境保护和可持续发展的足够认识，他们没有接受过相关的教育和培训，缺乏环保意识和数字治理的相关技能。此外，在增收致富动力驱动下，农民更多地忙于农业生产与经营，如果农民认为参与人居环境治理会对他们的经济利益产生负面影响或增加负担，他们很可能会产生抵制情绪，不愿投入时间，与当地政府协同改善人居环境。农民在农村人居环境治理中还会面临与其他利益主体的冲突，如与企业、政府或者其他农民的利益冲突，由于他们对改善人居环境重要性缺乏科学认识，并且投入更多精力于增加实际经济收入的农业产业发展方面，因此，农民参与人居环境治理的主观能动性较低。

五、协同治理视域下农村人居环境治理的优化路径

（一）加强基层党组织核心引领能力建设

首先，加强基层党建核心引领，凝聚发展合力。基层党组织要严格贯彻执行“三会一课”、主题党日、民主生活会、组织生活会和谈心谈话等制度，加强党员和后备干部培养，积极参与党员义工活动，创新实施“党建 +”模式，致力于将村党支部打造成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒。其次，要加强党委和政府的领导，将农村人居环境治理工作置于重要位置，明确责任分工和工作目标，并加大投入力度。C 镇进一步明确基层党委的责任，以“1319 党建工程”为抓手，即1 名党员干部直接联系3 名农村党员，1 名农村党员联系本村9 户群众，深入开展基层党建活动，通过党员干部带头参与志愿服务活动，推动党建工作核心引领农村人居环境治理。另外，要完善党建工作机制，建立健全党建与环境治理工作的协同机制，强化党组织在治理工作中的主导作用。最后，还需积极开展各种形式的宣传教育活动，借助网格化基层治理体系，增强农民群众对党建核心引领人居环境治理的认识和理解能力，推动农村人居环境全员参与，凝心聚力，协同共治，整体推进农村人居环境治理成效，实现农村社会全面可持续发展。

（二）建立健全多元主体协同治理机制

首先，政府应该凝聚多元主体协同治理人居环境共识，结合农村发展实际，因地制宜，制定相关政策和法规，提供必要的治理资源和资金支持，促进农村人居环境治理的科学决策和实施。其次，社会组织可以发挥其专业和社区层面优势，为农村人居环境治理提供技术支持、宣传教育和社会监督等服务。社会组织可以组织社区居民参与决策过程，全面了解和熟悉环境治理相关政策，调动他们参与治理的主观能动性，并承担起社会监督责任。此外，企业作为经济发展的重要参与者，可以通过注入资金、技术和创新等资源，为农村人居环境治理提供支持。同时，企业还可以与政府和社会组织合作，共同制定和实施农村可持续发展的策略和计划。农民作为直接受益者和参与者，主动提高自身觉悟，积极参与意见反馈、强化自我管理能力、自愿接受监督等方式，发挥治理主体的主观能动作用。农民的参与不仅可以提供宝贵的实际经验，还可以增强治理的可持续性和参与的公正性。总之，多元主体协同共治机制需要各方凝聚共识，明确责任，协同共治。政府应发挥引导和协调作用，企业提供资源和资金支持，社会组织提供专业技术，农民有效参与，只有将各方力量与资源有效整合，才能实现资源的最优配置和治理效果的显著提升。

（三）强化数字赋能农村人居环境协同治理

在农村人居环境治理中应广泛应用数字技术和信息化手段，以提升治理效能和优化居住环境质量。可以通过使用各种数字工具，如物联网、大数据和人工智能等，实时收集、监测和分析与人居环境相关的数据，从而更加全面和准确地了解环境状况，及时发现问题和隐患，并能够迅速采取相应的措施进行治理。例如，开发智能感知装置和监测系统，实时监测当地空气质量、噪音水平、水质、能耗等指标，从而及时预警和解决环境污染问题。还可以应用智能交通系统，实现乡村的交通流量优化、减少拥堵和排放，改善交通状况和出行便利性。村民可以通过“三微一端”（微信、微博、微视频，手机客户端）等多渠道参与人居环境整治，随时随地获取和输出环境治理信息，与政府和其他利益相关方进行互动和合作，形成协同共治合力。此外，农村人居环境治理还可以借助其他创新技术来进一步改善。比如利用可再生能源技术，以减少对传统能源的依赖，同时降低碳排放和环境污染。通过在农村地区安装太阳能电池板和风力发电机，可以为农村地区提供清洁、可再生的电力供应，支持家庭用电、公共照明和其他社区设施的运行，从而达到综合改善人居环境的目的。

（四）增强农民参与治理的主观能动性

以人民为中心是推进乡村振兴战略的核心要素和基本原则。农村人居环境治理的最大参与者是农民，最大受益者是农民，因此，增强农民参与人居环境整治的积极性和能动性显得尤为重要。在实际治理进程中，需要充分发挥农民参与治理的主体作用，将农民纳入治理决策和实施的过程中，并努力了解他们的需求和意见，根据实际情况制定相应的政策和措施。首先，可以加强对农民的宣传教育，提高他们的环境保护意识和参与意识，积极引导农民参与环境整治和保护行动。其次，组织农民代表参与决策和协商，广泛听取农民的利益诉求和环境整治意见，切实制定行之有效的环境整治政策方案。此外，可以建立农民环境治理工作小组，组织农民参与环境治理各项工作，例如农田水利管理、农产品安全监管等。最后，鼓励和支持农民参与环境治理实际成效的监督，汇民意聚民力，压实治理主体责任，提高治理实际效能。农民积极有效参与将成为改善农村人居环境的关键力量，切实提升农业农村现代化建设能力，扎实推进美丽幸福和谐的现代化农村建设进程。

总结与展望

在协同治理视域下，农村人居环境治理是一项综合性、系统性的任务，需要政府、社会组织和农民之间的有效合作。政府在制定政策和标准时应充分听取农民和社会组织的声音，确保政策的针对性和可执行性。社会组织可以提供技术支持和培训，帮助农民提高环境保护意识和技能。农民作为直接受益者，应积极参与环境治理活动，共同维护农村人居环境的卫生和美观。此外，农村人居环境治理还应注重数字技术的创新应用，推动数字技术与农业农村现代化发展的深度融合。