乡村振兴中创建村民自治工作品牌的实践逻辑与优化策略——基于耒阳市“明白人”治理模式的探索

王铁骊，王鼎量，覃颖玲

（南华大学经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001）

党的二十大报告提出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”[1]《乡村建设行动实施方案》《中共中央 国务院关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等文件，对村民自治工作提出了更高的要求，特别强调了要在村民自治工作上有所创新。虽然国家大力支持与积极推行村民自治工作，但现实中仍然存在着治理经验不足、治理方式落后等问题，村民自治的优势未得到充分发挥。因此，创建有效的村民自治工作品牌，进一步提升村民自治的成效，是当前政府推进基层治理现代化的重点。

一、问题的提出

村民自治作为基层治理的重要组成部分，经历了40 余年的发展变迁。从1980 年广西合寨村成立第一个村民委员会，到探索出一条符合中国特色的村民自治道路，再到现在提出的乡村治理现代化，村民自治在促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了巨大的作用。村民自治的核心是允许各个地区在不违背自治原则的基础上，立足当地的实际情况，因地制宜探索出能体现当地特色的村民自治模式。目前，有关村民自治的研究较为丰富，主要集中在四个方面：第一，对村民自治内涵和发展特点的阐述。徐增阳等认为村民自治是指广大农民通过自治组织依法处理村内相关事务[2]；王连巧认为我国村民自治具有自治力量双重性、自治任务全面性、自治范围相对性以及自治关系复杂性等特点[3]。第二，对村民自治理论范式的分析。邓大才、胡平江基于“条件—形式”范式认为村民自治与利益、地域、文化等条件有关[4][5]；韦少雄认为“规则—程序”范式是当前村民自治的有效选择[6]。第三，对村民自治实践困境的研究。一些学者认为村民自治在取得历史性进展的同时，也存在治理私人化[7]、自治组织功能弱化和自治主体缺位、治理模式陈旧等问题[8]。第四，对村民自治创新治理模式的探究。王海娟认为创新制度性自治模式，可以有效化解行政科层制[9]；何阳、汤志伟认为运用技术型自治模式可以推动村民自治创新[10]；孙萍等认为抱团发展模式可以实现农民再组织化创新[11]；在各地实践中出现了贵州金花村以“群众会”为依托创设的“村支监”[12]、以村代会为主的“青县模式”等创新模式[13]。这些研究和探索为如何提升村民自治工作提供了理论依据和实践经验，但仍存在村民自主性不强、过度依赖“村两委”、治理主体单一等问题。因此如何创建有效的、可推行的村民自治工作品牌仍需要进一步研究。

“角色—功能”理论源于西方社会学中的结构功能理论流派（structural functionalism），最早由孔德和斯宾塞提出，美国学者帕森斯（Parsons）进一步发展了该理论，他认为社会是由各个部分通过扮演不同的角色，并且发挥相应的功能而组成的一个具有一定结构的系统[14]。“角色—功能”理论可以作为一种分析“整体和组成”的方法[15]，着重于分析整体内各个组成部分所扮演的角色、所具有的功能、部分之间的关系以及组成部分与整体之间的角色功能关系等。本文从“角色—功能”理论出发探索创建村民自治工作品牌的实践逻辑，分析“明白人”的角色、功能及其运行机制，有助于总结创建村民自治工作品牌的经验与教训，从而提出相应的优化策略。

二、创建村民自治工作品牌的实践样本：耒阳市“湾村明白人”治理模式

耒阳市位于湖南省东南部，市域内纵横80 多条大小河流，“湾村”则是对坐落于河流沿岸的5000 余个自然村落的统称。湾村在推进村民自治工作过程中，由于受村落分散、治理资源不足、干部难以兼顾等因素影响，限制了其自治工作的开展。2021 年耒阳市推出“湾村明白人”治理模式（以下简称“明白人”治理模式），5451 名“湾村明白人”（以下简称“明白人”）在矛盾调解、疫情防控、安全生产、民生实事、乡风文明、乡村振兴等方面发挥了重要作用，取得了良好的基层治理效果。本文主要采用田野调查法，在耒阳市F 镇的J 村和C 村、S 镇Z 村、X 镇等湾村进行了走访，对“湾村明白人”治理模式进行了深入调研。

（一）“明白人”的角色与功能

“明白人”是在人大代表的基础上，广泛吸收社会各界力量，由一批威望较高、处事公正、热心公益的退休教师、党员干部、致富能手等组成的队伍，具有广泛的、良好的群众基础。“明白人”作为乡村“话事人”的群众代言人，扮演着五个角色，在乡村自治中发挥着重要作用。

第一，政策法规的“宣传员”。村民由于受教育程度普遍不高，对政策法规的理解存在一定的困难。因此，需要“明白人”扮演“宣传员”的角色，与村委、村干部共同研学政策法规的核心及其变化，并且用通俗易懂的地方话，让村民理解政策的深刻内涵，实现“面对面”的政策法规宣传。据统计，自“明白人”治理模式创建以来，“明白人”在耒阳市各大小湾村宣讲习近平总书记重要系列讲话、学习贯彻重要会议精神以及普及政策法规等，累计9100 多人次。

第二，矛盾纠纷的“调解员”。在扮演“调解员”角色时，“明白人”通过自身的社交关系植根湾村本土，在源头上化解矛盾纠纷。大多数湾村是以地缘、血缘等为纽带将村与村、村民之间连接起来的一个熟人社会，并形成相互联系的社交网络。“明白人”以团结、紧密的社交关系为基础，与村民保持着紧密联系，并且对村内许多事务知根知底，对家乡有深厚的情怀，愿意为家乡建设发展贡献力量。在发生矛盾纠纷时，“明白人”充分发挥宗族血脉优势，在聊家常中将矛盾纠纷化解。

第三，乡村振兴的“助推员”。在扮演“助推员”角色时，“明白人”利用自身的资源在处理村内公共事务、吸引劳动力、发展产业等方面助力乡村振兴。一是有经济实力与威望的“明白人”，可以通过投入自有资产或募集资金等方式参与村内公共事务，助力乡村发展。例如，J 村的LZG 利用自己的声望动员乡贤捐款，募资20 多万元，用于文化广场的建设和修桥补路。二是拥有技术技能的“明白人”，可以将技术传授给其他村民，帮助村民实现就业。例如，C 村不到25 岁的“明白人”WXM，凭借在学校和城市学到的知识技术，返乡创业，解决了当地100 多名村民的就业问题。三是有致富经验或拥有经济资源的“明白人”，可以创建农业农村产业园，大力发展特色产业，带动农民增收。

第四，乡风文明的“监督员”。在扮演“监督员”角色时，“明白人”的作用主要体现在价值观念的输出上。“湾村”有很多约定俗成的村规、习惯、伦理等，有些值得传承和发扬，有些则需要摒弃和纠正。“明白人”通过设立红黑榜的方式，对于宣传正能量的予以表彰，比如将评为“文明家庭”的放入红榜进行宣传和表扬；对于陈规陋习，比如大操大办宴请、铺张浪费等现象，首先会亲自上门劝说，不听劝告的则加入“黑名单”并张贴公告。“明白人”将社会主义核心价值观内化于乡村治理日常中，在生活点滴中以身作则，感染和影响着父老乡亲。

第五，社情民意的“信息员”。在扮演“信息员”角色时，“明白人”拥有着既是村民又是村民代表的双重身份，可以通过熟人社会网络了解到村内真实状况和村民真实想法。这有利于基层政府更全面、更精细地了解村民的实际需求和意愿，为推进下一步决策提供必要参考。据统计，村民自治工作开展以来，全市共收集到社情民意2000 余条，涉及政治、经济、文化等各个领域，且均得到了妥善处理。

（二）“明白人”的角色运行机制

1.丰富的人力资本

“明白人”治理模式是以村民自治为基础，一方面通过“内培”精英的方式开展治理，实现了乡村内部的群众动员，有效解决了内生性治理资源不足的问题；另一方面，通过推选“城归精英”、退休教师、退休干部、退役士兵、大学毕业生、专业技术人员等为“明白人”，有效缓解基层干部、“村两委”等治理主体的压力。

2.谨慎的选聘机制

为了让“明白人”选聘具有规范性和公信力，耒阳市政府颁布了“明白人”选聘工作实施方案，确定了有关政治觉悟、品德修养、文化素养和工作能力等方面的选聘机制。首先，通过村民自荐或推荐的方式，从村民中选出一批有素质、有爱心、有文化和有能力的“明白人”候选人；其次，各部门再对这些候选人进行联合政审与考察，对党员、各行业致富能手以及“五老”人员进行择优选聘；最后，对符合条件且最终考核成绩优秀的，政府为其颁发聘书、荣誉证书、胸牌等。

3.严格的考核机制

为了有效监督和约束“明白人”，耒阳市政府会依据相应指标，对其履职情况进行考核。首先，在市级层面上，成立了耒阳市“明白人”工作办公室，将全市“明白人”汇总登记造册，便于对各乡镇（街道）工作进行及时指导、精准调度。其次，乡镇（街道）具体负责“明白人”的选聘、培训、调整等工作，并定期考核。最后，在年终考核上，对优秀的“明白人”进行表彰，宣传典型；对表现不佳的及时约谈调整；对不主动、不作为甚至违纪违法的“明白人”，予以解聘。

4.熟络的社会网络

众多大大小小的湾村，由于血缘和地域等因素，造就了“明白人”与“村两委”、湾村村民等保持着长期的、紧密的联系。“明白人”生于斯长于斯，熟知当地的风俗习惯，“懂民风、知民情”是其最大优势。“明白人”拥有熟络的社会网络，能帮助治理主体提高工作效率。例如，在充当“宣传员”角色的时候，对于政策宣传、人口普查等事务，“明白人”更清楚何时去何地寻找村民，用何种方式与村民进行交流，提高了工作效率。再如，当村民在日常生活中有诉求以及遇到矛盾需要处理时，他们会更加信任他们熟悉的“明白人”，并更倾向于向“明白人”反映问题，“明白人”充当调解员在一定程度上提高了及时化解矛盾效率。这种扁平化的运行机制，能够将村民凝聚在一起，更高效地解决基层治理中的各种问题（图1）。

图1 “明白人”角色及运行机制图

（三）“明白人”治理模式成效

1.创新了乡村治理观念

与普通村民相比，“明白人”有更高的知识文化水平、更专业的技能、更丰富的资源和更开阔的视野，他们将自身优势融入乡村治理中，不仅改变了原有“自上而下”的传统治模式，还形成和发展了“村民—‘明白人’—村两委”的“自下而上”的乡村自治模式。这不仅更好地体现了现有乡村治理理念，还有利于乡村治理观念的创新。

2.聚合了治理主体力量

在成立“明白人”前，大部分湾村的治理主体主要由乡镇政府和“村两委”组成。不同的治理主体之间因为各自利益的诉求不同而产生一定的矛盾与冲突，使得乡村治理主体关系凌乱，甚至碎片化。“明白人”作为乡村治理的新面孔、新主体，将自身特长与资源贡献于乡村，并在参与乡村治理层面具有较强的执行力、感染力、动员力。无论是对“村两委”还是对村民，来自各行各业的“明白人”为乡村出钱出力出智慧，各方面工作都得到了他们的大力支持，成为乡村治理主体之间沟通与合作的桥梁，在不同治理主体之间协商、听取意见、汲取智慧，以求得解决问题与发展的“最大公约数”。

3.推动了乡村产业发展

“明白人”长期和村民一起生活，能深入了解村民的想法和需求，不仅在乡村治理中发挥重要作用，在乡村产业发展上也功不可没。例如退伍军人WXM，回到家乡后成为“明白人”，借助家乡豆油的好声誉建立一家制酱厂，成为F 镇首家农业企业，并解决了7 名J 村的贫困户的就业难题，助力脱贫。不仅如此，WXM 还开拓荒山，种植油茶林和珍稀苗木，积极发展新产业。C 村的几位“明白人”，通过土地流转、开垦荒地等方式种植豆油，建立酱油厂，为全村445 人提供了就业岗位，发展了“一村一品”特色产业。“明白人”通过深入了解本村现有产业的发展情况，聚力带动百姓致富，成为推动乡村产业发展的重要支柱。

4.加强了乡风文明建设

乡风文明建设是乡村振兴的应有之义，也是乡村治理的“铸魂”工程。“湾村文艺队”是由“明白人”CXY（J 村原妇联主任）牵头组建的文艺宣传队。在日常工作中她发现，村民参与乡村事务的热情不高，各项工作宣传效果不佳，有的甚至是“左耳进右耳出”，为此她组建了“湾村文艺队”，希望通过生动、鲜活的形式宣传乡村事务，促进乡村精神文明建设。文艺队编排了歌曲、舞蹈、小品等节目，用村民喜闻乐见、通俗易懂的形式进行宣传，告知村民基本常识以及生活小技巧，使他们了解疫情防控、用煤用电、交通安全、禁毒等各项知识。“湾村文艺队”还助力村里各类工作，在处理村民纠纷，宣传返乡政策，节假日协助交警疏导交通等方面发挥了重要作用。

三、创建村民自治工作品牌的现实困境：“明白人”治理模式的功能限度

“明白人”治理模式无疑为村民自治带来了新的治理范式，为其他村落自治提供了可借鉴、可复制的经验，但也存在一定的功能限度。

（一）“明白人”角色凭经验办事，陷入法治困境

“凭经验办事”的惯性思维会陷入法治困境，这就在一定程度上限制了乡村基层自治，不利于推进乡村治理的现代化发展。在传统思维模式下，无论是村干部还是村民，法治思想还不成熟，加之乡村“熟人社会”的影响，“依法治村”仍面临不少的困难与挑战。从“明白人”队伍的组成来看，多为退休职工、外地返乡创业年轻人、本地致富能人等。他们虽然能带领村民创业致富，其自身威望对乡村“德治”也发挥积极作用，但很多时候都是依靠自身主观意识来参与乡村治理，法治观念还没有深入人心。

（二）“明白人”角色身份不明，引起过度依赖

“明白人”虽是乡村治理的主体之一，但在村民自治工作中最重要主体应是村民。“明白人”角色定位应当是辅助的，而非“软治理”的主体。部分“明白人”在参与治理的过程中获得村民的支持与“站队”，甚至取代“村两委”的职能，使“村两委”处于“悬浮”状态。与此同时，“村两委”可能还会出现过度依赖“明白人”个人资源与能力的情况，这将导致“村两委”磨洋工、村民置身事外，违背了村民是治理主体的初衷。以S 镇Z 村的扶贫事件为例，对贫困户的精准识别和管理应该由“村两委”带头执行，“明白人”在扶贫过程中主要起辅助与监督作用。扶贫工程涉及信息捕获、信息核对、信息录入、文件解读等工作，由于“村两委”成员年龄偏大，对于电子设备的操作和使用感到力不从心。所以Z 村的扶贫工作就落到“明白人”的头上，这不仅造成了“村两委”对“明白人”的依赖，长此以往，也可能会影响“村两委”的威信，让“村两委”在Z 村陷入可有可无的境地。

（三）“明白人”角色理性经济，导致功能异化

“理性经济人”意味着个体完全按照最大化收益来实施某种决策，以便追求自身利益最大化。“明白人”在参与乡村治理的过程中难免会带有“理性经济人”的特性。一方面，部分“明白人”作为乡村中首先发家致富的一批人，深谙市场运作的规律，在带领村民脱贫致富的同时，也会追求自身利益最大化，无形中拉大了乡村的贫富差距。另一方面，“明白人”为了汲取更多的资源，可能会向上“寻租”，影响了“村两委”的公信力，违背了乡村自治的初心。

（四）“明白人”角色不被重用，致使人才流失

在人才空心化以及尚未形成良好“尚贤观”的背景下，一些资历尚浅或资源较少的“明白人”在乡村事务管理中很难有所作为。他们缺乏号召力，不被村民认可，难以发挥其应有的作用。例如，一些全心全意为村民服务的“明白人”，在走访村民进行相关政策、法律法规宣传时，由于自身的威望与影响力不足，部分村民会不屑一顾。受传统的官本位思想影响，某些村民甚至村干部认为德高望重、财力雄厚的“明白人”才是乡村治理、乡村发展的主力军，而那些拥有“软实力”的“明白人”往往会因为得不到重用选择或被迫退出。

四、创建村民自治工作品牌的路径选择：“明白人”治理模式的优化策略

在推进村民自治背景下，“明白人”治理模式的优化，需要多方协同，充分发挥“明白人”角色功能作用，才能进一步推进村民自治工作品牌的创建。

（一）优化“明白人”制度设计

一方面，要根据每个湾村的实际情况，将现代法治观念、国家法律法规与乡村传统制度（例如村规民约、家教族规）有机结合。另一方面，还要对“明白人”进行普法培训，例如通过座谈会等形式邀请相关专家解读《中华人民共和国民法典》，让“明白人”不仅能成为懂法守法的模范，还能营造良好的法治氛围。

（二）规范“明白人”身份地位

“明白人”作为一种外引内培的非体制精英，在参与乡村治理时主要是将其丰富的社会资本嵌入到基层社会网络中，从而推进村民自治。而长期角色不清带来的越位或缺位问题，会降低乡村治理的效能。一是要划分权责清单，将“明白人”需要配合“村两委”进行的工作清单进行公示，从而规范“明白人”的职权范围。二是“明白人”和“村两委”要与村民构筑治理共生纽带，逐步让乡村治理主体形成共治共生的意识。

（三）完善“明白人”激励机制

完善“明白人”参与乡村治理的激励机制，不仅能充分调动“明白人”服务村民的积极性，还能有效避免“理性经济人”情况的出现。在精神层面，通过专家顾问、荣誉聘任等方式，发动更多“五老”人员在退休之后加入“明白人”队伍，继续发挥余热；同时，通过报社、电视台等及时报道“明白人”的先进事迹，加大对“明白人”的宣传力度。在物质方面，针对返乡创业的“明白人”，政府可以出台相应的优惠政策，例如在税收、贷款、租金等方面给予优惠，最大程度地降低创业成本；还可以为“明白人”开通绿色通道，在办理相关业务时尽量简化手续流程，营造良好的返乡创业氛围。

（四）弘扬“明白人”乡村文化

推进乡村振兴除了在物质保障上要重视外，还要兼顾精神文明建设，为此，弘扬“明白人”村民自治工作品牌文化是推进乡村自治的重要举措。一方面，基层政府和“村两委”应充分挖掘“明白人”参与乡村治理时所蕴含的优秀乡村文化。从各个典型案例中分析研究，总结值得传承和弘扬的道德规范，进一步发挥“明白人”的“宣传员”作用。另一方面，创新“明白人”乡村文化，以社会主义核心价值观为引领，将流行文化与传统的乡村文化有机结合，大力发展乡村特色文化。这不仅能够吸引更多的社会资本投向乡村建设，也能使政府、企业、乡村三位一体合力发展。

五、总结与探讨

创建村民自治工作品牌是提升乡村治理能力的新途径和新方法，也是国家推进乡村振兴的重要手段。本文用“角色—功能”理论分析框架阐释了“明白人”治理模式，一方面拓宽了“角色—功能”理论的研究领域，另一方面深化了村民自治工作的学术研究，为更深入探讨村民自治工作创造了更大空间。但是由于本文仅仅实地考察了耒阳市部分湾村的“明白人”治理模式，调查范围较小，研究方法较单一，因此结论的适用性还有待进一步研究。此外，随着乡村振兴的不断深入推进，在本文中“明白人”展现的角色是否会随着发展不断变化更迭，以及在角色更迭的过程中如何使得功能与之相适应也是有待深入探讨的。