部门整体支出绩效评价体系设计及问题研究——以A 市农业部门为例

●韩国英 罗旭东

部门整体支出绩效评价是全面实施预算绩效管理的重要内容。 随着预算绩效管理改革的深入推进，各地积极探索开展部门整体支出绩效评价。 A 市部门整体支出绩效评价起步较早，自2015年起，按照“试点先行、逐步推开”的原则，组织预算部门编制部门整体支出绩效目标， 开展部门整体支出绩效评价，逐步建立起了部门整体支出绩效评价管理体系。

一、部门整体支出绩效评价体系设计

广义的部门整体支出绩效评价包括编制部门整体支出绩效目标、制定部门整体支出绩效评价操作流程，以及设计部门整体支出绩效评价指标体系三方面核心内容。

（一）部门整体支出绩效目标框架结构

绩效目标是开展绩效评价的基础和重要依据， 绩效目标编制的质量水平直接影响绩效评价工作的科学性与合理性。 A 市按照层次分析法，将部门整体支出绩效目标划分为“部门职能—工作任务—绩效目标—绩效指标”四级结构。 A 市农业部门的部门整体支出绩效目标从实现部门职能出发， 制定9 项工作任务，分解为25 项绩效目标， 对应细化138 个绩效指标。

表1 所示为A 市部门整体支出绩效目标的具体样式，从表格结构和内容可以看出，A 市部门整体支出绩效目标的设计理念体现了“财”“政”纵向贯通、横向互融的特点。

表1 部门整体支出绩效目标

1、从纵向看，绩效目标的四级结构实现目标任务层层递进、有效传导。 如图1 所示，部门整体支出绩效目标以部门职能为顶层设计依据和分解落实锚点，要求预算部门紧扣部门职能，通过对部门所在行业发展规划、部门中长期规划、年度工作计划进行梳理分解， 从宏观层面设定本部门需要履行的常态化主要工作任务， 根据年度部门预算安排细化为可量化、易理解的绩效目标，并按照全面、量化、可评价的原则，分解为产出、效益、满意度三个维度的绩效指标。

图1 部门整体支出绩效目标四级结构图

A 市农业部门承担全市种植业管理职能， 对照该项职能，将“种植业综合管理工作”设置为一项工作任务， 根据该项工作任务包含的工作内容， 将其拆解为“耕地地力保护”“种植业结构调整补贴”“种植业标准化设施改造”三项绩效目标，每项绩效目标均从产出、效益、满意度等维度细化具体的绩效指标。 如“种植业标准化设施改造”绩效目标，分解为“改造面积”“验收合格率”等6 项绩效指标，从而实现将种植业管理这一部门职能层层分解落实到具体、 可衡量、 可评价的任务、目标、指标。

2、从横向看，建立起部门预算资金与绩效目标的直接对应关系，实现“钱”和“事”的相应匹配。 部门预算资金按照资金来源分为财政拨款和其他资金， 其中财政拨款分为基本支出和项目支出。 A 市在绩效目标四级结构中的“工作任务”层级，将部门预算资金进行分解，梳理每项工作任务对应的责任主体和专项资金，按照资金归集方法， 明确列示完成每项工作任务所需要花费的预算资金，把“花多少钱、办多少事”说清楚、讲明白，实现预算编制言之有物、资金绩效有据可查。

A 市农业部门“种植业综合管理工作”，涉及市农业部门所属的种植业管理办公室等预算单位， 以及种植业结构调整补贴等专项资金。 将上述预算单位的年度预算资金中的基本支出进行归集， 将其中的项目支出和专项资金进行归集， 分别形成该项工作任务所对应的部门预算资金，从而将“种植业综合管理工作”这一工作任务所需要的基本支出资金和项目支出资金清晰地反映出来。

（二）部门整体支出绩效评价操作流程

部门整体支出绩效评价中涉及的主体主要包括市财政局、市级部门和评价工作组。 市财政局作为部门整体绩效评价的组织推动部门，统筹开展评价工作。 评价流程主要包括准备、实施、报告和结果应用三个阶段，具体评价操作流程见图2。

图2 部门整体支出绩效评价操作流程

1、评价准备阶段。 评价准备阶段主要包括组建评价工作组，制定绩效评价工作实施方案，遴选相关领域专家等工作。 市财政局负责组建评价工作组，委托评价工作组具体开展绩效评价。 评价工作组制定评价实施方案，确定评价重点、评价方法、评价指标体系框架和评分方法、评价进度等事项。 同时根据市农业部门的行业领域特点， 遴选2 名管理专家、2 名财务专家和3 名农业领域业务专家，为评价工作提供技术支持。

2、评价实施阶段

（1）确定现场评价范围。 在开展部门整体支出绩效评价时， 由于项目支出是预算部门履职的重要载体， 因此往往会选取部分重点项目进行实地评价，以期通过重点项目的绩效来反映部门整体的绩效，这也是目前开展部门整体支出绩效评价较为普遍的做法。评价工作组通过对部门职能、项目特点、项目金额、资金支出方向等分析后，按照“现场调研至少应涵盖50%的部门所属单位和项目实际支出大于500 万元的项目全部检查”的原则，确定20 个项目作为现场抽查对象（见表 2）。

表2 现场抽查项目明细表

（2）具体开展评价工作。该部分主要包含了收集复核资料，开展评价分析，形成初步结论等内容。 评价工作组收集与部门整体支出绩效评价相关的决策、管理、产出和效益等四个方面资料，复核其完整性、准确性、有效性。 在审阅资料的基础上， 讨论确定评价指标体系，对照评价指标逐项打分，会同专家讨论形成部门整体支出绩效评价结论、意见和建议。

3、报告和结果应用阶段。 该阶段包括了报告的撰写、征求意见、正式出具报告及结果应用等内容。 评价工作组结合专家评价意见，撰写绩效评价报告。根据各方意见修改完善后，形成最终评价结果。市财政局将评价结果书面反馈市农业部门， 并要求其限期提供针对评价报告中提出的问题和建议的整改落实情况。

（三）部门整体支出绩效评价指标体系

A 市部门整体支出绩效评价指标体系包括一级指标、二级指标、三级指标。 其中一级指标分为决策、管理、产出、效果四个方面，属于固定指标。决策和管理指标属于预算编制和执行阶段的过程性指标， 其中的二级指标和三级指标相对固定， 着重体现的是绩效目标设定、决策过程、预算编制及预算执行、预算管理、绩效管理和资产管理等方面。 产出和效果指标属于成果性指标， 其中的二级指标和三级指标需要根据被评价部门的具体工作内容进行设置， 着重体现的是部门整体职能发挥、服务质量及公众反映等方面。

A 市农业部门整体支出绩效评价指标体系共设置4 项一级指标、19 项二级指标、54 项三级指标， 分值100 分。 其中，决策部分 11 项三级指标，合计 15 分；管理部分17 项三级指标，合计25 分；产出部分12 项三级指标，合计30 分；效果部分14 项三级指标，合计30分（见表 3）。

表3 A 市农业部门整体支出绩效评价指标体系

根据绩效评价指标的适用范围， 可划分为共性指标和个性指标。 A 市农业部门的评价指标体系中包含“绩效目标合法合规合理性”等共性指标32 个，主要集中在决策和管理两部分；包含“农产品质量安全管理”等与农业农村领域具体相关的个性指标22 个，主要集中在产出和效果两部分。 其中， 产出指标包括产出进度、成本、机构运行，并将涉及财政资金规模较大的农业发展、渔业发展、农村环境、保费补贴等项目设置对应的评价指标进行单独评价； 效果指标则遵循部门履职所产生的经济、社会、生态、可持续影响及服务对象或受益人的满意度等维度来设计指标。

评价指标体系的计分标准采取百分制， 综合得分90 分（含）以上为优；80 分（含）至 90 分为良；60 分（含）至80 分为中；60 分以下为差。 依据部门整体支出绩效评价程序、评价指标体系及评分标准，经专家评价组讨论评议，A 市农业部门整体支出绩效评价综合得分83.9 分，综合绩效评定级别为“良”。

二、部门整体支出绩效评价存在的问题分析

（一）部门整体支出绩效目标“碎片化”，造成四级结构稳定性不足

从目前A 市部门整体支出绩效目标编制的具体实践看，与指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配的绩效目标设置要求相比， 部门整体支出绩效目标的设置还存在不足。 主要体现为预算部门对本部门的工作职能和目标任务梳理不够清晰，绩效目标与部门职能、发展规划和工作计划的衔接不足， 工作任务设定的主观性较大， 不同年度之间存在较大波动， 如市农业部门2020 年设定 9 项工作任务，2021 年仅设置 3项。 此外，绩效目标和指标的整体性不足，存在采用 “自下而上”的方式，以简单加总项目目标来替代整体目标的情形，导致部门整体支出绩效目标过于微观和琐碎。 上述问题的存在不利于形成较为科学、合理、稳定的“部门职责—工作任务—绩效目标—绩效指标”四级绩效目标结构。

（二）部门整体支出绩效评价指标体系“模板化”，个性指标提炼不足

政府预算支出范围十分广泛，支出产生的效益因投入的领域不同而呈现多样性和个性化特点，因此处理好共性和个性评价指标的关系显得尤为重要。 实践中，普遍存在部门整体支出个性指标提炼不足的问题，如市农业部门评价指标体系的54 个三级指标中，反映决策、管理等过程性环节的共性指标为 32 个， 体现部门核心职能和行业领域特色的个性指标为22个，个性指标远远少于共性指标。 同时，个性指标中存在直接引用项目支出绩效评价指标的情形。 从部门整体支出绩效评价的角度看，这些评价指标能够从项目支出的角度体现部门的一些重要工作， 但是无法从宏观层面综合反映部门的整体工作效能和履职效果。

（三）绩效评价结果应用“形式化”，应用范围和程度不足

绩效评价结果应用的主要方式是根据绩效评价中发现的问题和不足，提出针对性意见建议，并作为部门改进管理、政策调整和预算安排的重要依据。 但是在具体实践过程中，评价工作组通常在完成准备、实施、报告三个评价环节后，即被视作完成了工作使命。 对于后续结果应用环节的落实情况缺少实质性的关注。 在部门整体支出绩效评价工作完成后，财政部门会将部门整体支出绩效评价报告以正式发文形式反馈给被评价部门，并要求被评价部门进行整改，但是对被评价部门的整改实效缺乏后续跟进和检查。 在与以后年度的预算安排挂钩方面，也尚未形成实质性的应用手段， 导致被评价部门对评价结果的重视不够，整改落实的动力不足。

三、完善部门整体支出绩效评价体系的建议

（一）紧贴部门预算，理清四级结构，推动形成稳定的部门整体支出绩效目标框架

部门整体支出绩效目标是部门预算资金预期产出和效果的绩效反映，因此，首先要深化绩效目标与预算编制的同步管理，实现同步编制、同步审核、同步批复，使绩效目标的框架结构与部门预算的框架结构相衔接，与部门总体规划相符合，与部门具体职能相结合。 其次，引入外部专业力量，采取以审代训的方式，指导预算部门树立“自上而下”、逐层分解的部门整体支出绩效目标编制理念，从“三定方案”、 部门职能、 中长期规划和年度工作计划等入手，对现有绩效目标四级结构进行梳理，研究形成较为稳定的部门职能和工作任务层级， 对应建立绩效目标和绩效指标层级的备选库，为以后年度编制部门整体支出绩效目标提供技术支持和基础数据。

（二）提炼个性指标，重塑评价维度，优化部门整体支出绩效评价指标体系

优化绩效评价指标结构， 构建以支出结果为导向、共性指标规范合理、个性指标特点突出的部门整体支出绩效评价指标体系。 一方面，要优化共性与个性指标比例结构， 将决策和管理环节评价内容相似的共性指标进行合并压缩， 将反映部门行业特点和履职效能的个性指标占比提升至60%；另一方面，打破围绕决策、管理、产出、效果四个维度设置评价指标体系的惯性思维和路径依赖， 采用更为直观的部门决策、部门管理、部门绩效三维设计路径，吸收借鉴政府绩效考评指标的设置方式， 紧紧抓住部门履职这一核心要素设计评价指标， 突出评价指标的部门性、整体性和宏观性。

（三）落实反馈整改，硬化挂钩机制，完善部门整体支出绩效评价的激励约束举措

首先，从完善反馈整改机制入手，细化绩效评价结果反馈的形式要件，实现“一份评价报告、一张反馈清单”， 将评价中发现的问题及事实依据逐项列明，要求被评价部门逐项认领并填写整改措施、分阶段任务和时间节点。 同时，强化对被评价部门整改情况的定期督查和验收，确保将绩效责任落实到位。 其次， 研究制定评价结果与预算安排挂钩的具体标准和激励约束措施，对评价等级为“优”和“良”的，在以后年度预算安排中予以优先保障， 对评价等级为“中”和“差”的，相应扣减一定比例的公用支出，或对部门预算进行整体压减，将“奖优罚劣”的绩效导向落到实处。 最后，推进部门整体支出绩效信息报告和公开制度， 将部门整体支出绩效目标和评价结果向审计推送、向人大报告、向社会公开，提高绩效信息公开透明度，促使被评价部门从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。