环境公益诉讼惩罚性赔偿制度适用研究——兼评《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》

张锋 孙萧宇

引 言

2017年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中提出健全民事公益诉讼，坚持损害严惩、责任追究制，着力解决违法成本过低问题。2020年施行的《民法典》第1232条确立了环境领域适用惩罚性赔偿制度。2021年最高人民法院发布《关于新时代加强和创新环境资源审判工作，为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》，践行“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，提出要统一环境资源审判法律适用，明确惩罚性赔偿的适用范围。《民法典》第1232条自出台后便引起学界热议，惩罚性赔偿能否适用于环境公益诉讼中歧见仍频。与此同时，我国司法实践已将惩罚性赔偿应用于环境公益诉讼中，2021年江西省浮梁县人民法院宣判的浙江海蓝化工集团有限公司环境污染责任纠纷案是我国首例环境公益诉讼惩罚性赔偿案件（以下简称“浙江海蓝案”），①参见浙江海蓝化工集团有限公司环境污染责任纠纷案，江西省浮梁县人民法院（2020）赣0222民初796号民事判决书。引发社会广泛关注。在此基础上，2022年1月出台的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》）针对此前学界对环境民事公益诉讼能否适用原属私法领域的惩罚性赔偿制度的争议作出明确回应，对实践中存疑的惩罚性赔偿适用范围、构成要件、金额计算基数和倍数等具体问题予以统一规范。值得研究的是，在《解释》背后体现了怎样的制度意旨？在环境公益诉讼司法实践中对惩罚性赔偿适用的未明内容应如何处理？此外，对于环境公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的配套制度应如何构建？

一、《解释》亮点解读

《解释》共14条，主要包括生态环境领域惩罚性赔偿制度适用原则、适用范围、提起诉讼请求的时点、构成要件、金额计算、责任竞合以及环境公益诉讼的参照适用等内容。该《解释》的发布解决了目前理论上和实践中对于环境公益诉讼适用惩罚性赔偿的较大争议问题，在适用主体范围、构成要件、金额计算以及责任竞合的处理方面有其亮点。其中，《解释》的立法本意也值得深入分析解读，以便日后更准确地在环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度。

（一）厘清惩罚性赔偿适用主体范围

《民法典》第1232条肯定了惩罚性赔偿的环境侵权纠纷解决方式，但并未明确规定其权利主体。环境侵权诉讼包括受到环境侵权影响的直接受害人提起的环境私益诉讼和维护环境公共利益的检察机关和社会组织提起的环境民事公益诉讼，法条中将适用范围限定在“被侵权人”，此处的“被侵权人”除环境侵权的直接受害人之外，是否还包括代表环境公共利益的检察院和社会组织？目前的司法实践显示，惩罚性赔偿已经适用于环境公益诉讼中，以浙江海蓝案为例，法院根据《民法典》第1232条作出了惩罚性赔偿的适用决定。

《解释》对适用范围进行了明确厘定，为环境公益诉讼适用惩罚性赔偿提供了法律支撑。《解释》第2条规定，因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织作为被侵权人可以提起惩罚性赔偿诉求，第12条赋予国家规定的机关和法律规定的组织作为被侵权人代表提起惩罚性赔偿的原告资格，明确环境公益诉讼和生态损害赔偿诉讼中的参照适用规则。在适用主体范围上，检察机关和环保组织在环境公益诉讼中提起惩罚性赔偿有其合理性。①《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第2条规定：“因环境污染、生态破坏受到损害的自然人、法人或者非法人组织，依据民法典第一千二百三十二条的规定，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，适用本解释。”第12条规定：“国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表，请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可以参照前述规定予以处理。”

在体系解释层面，《民法典》第1234条和1235条规定了环境民事公益诉讼的相关条款，与第1232条同属《民法典》第七编第七章，环境民事公益诉讼具有准用同章相关条款的适用空间。因此检察机关和环保组织有权在诉讼中提起惩罚性赔偿。于目的解释层面，惩罚性赔偿是为提高环境侵权违法成本，以威慑和阻遏环境破坏行为的实践需求产物。在环境侵权直接利害关系人无法明确或无力提起诉讼时，由环保组织和检察机关作为环境民事公益诉讼诉讼担当，提起惩罚性赔偿，与惩罚严重的生态环境污染破坏行为，威慑恶意侵权行为人以达到预防效果的立法目的相符。于制度要求层面，故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，不啻侵害直接利害关系人利益，更会侵害社会公共利益。当群体利益受损难以统一进行救济，恶劣的环境侵权行为无法受到惩罚时，向检察机关和环保组织配置惩罚性赔偿请求资格既是理论自洽的选择，也是民法典法律框架下的最优解。②参见苏伟康：《公害惩罚性赔偿及其请求权配置——兼论《民法典》第1232条的诉讼程序》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2021年第4期。在传统的民法补偿性救济无法填补环境侵权损失的态势下，在环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿，以惩罚和遏制环境侵权行为是必然要求。

（二）细化惩罚性赔偿适用的构成要件

1.主观方面

《民法典》第1232条将侵权人的主观故意作为惩罚性赔偿适用的认定标准。环境领域一般适用无过错归责原则，侵权人主观心理状态不影响侵权责任的认定，但惩罚性赔偿的适用对行为人主观心理状态提出更高要求。如果法律强行要求主观上不是出于高度恶意的侵权人也承担无过错高额惩罚性赔偿责任，守法成本无法保障，违法成本反而提高，现实中未必能阻却违法行为的发生，与惩罚性赔偿威慑预防犯罪的制度预期相悖。

主观要件适用进一步限缩于故意范围内。《解释》第6条从侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围的个人背景因素，到因同一或者同类污染环境、破坏生态行为受到行政处罚或者刑事追究的情况，再到污染物的种类，污染环境、破坏生态的方式等客观外在要件，既有现实判定又有对侵权人的主观心理状态的综合考量，规范了统一裁判尺度。

《解释》第7条列举了“故意”的九种典型适用情形，将侵权人的主观心理状态以客观行为外化，以“明知且实施”“明知且放任”“恶意违反法律规定”的直接故意心理状态，从《环境保护法》《野生动物保护法》《矿产资源法》中选取侵权人具有明显主观故意的典型情形，为审理环境侵权案件提供规则参考，增强惩罚性赔偿适用于环境领域的可操作性。

2.客观要件

《民法典》第1232条规定客观行为要件为“违反法律规定”。行为违法性将其适用范围限定在违反法律规定的环境侵害行为，排除了合法行为造成的生态环境严重损害，如合法未超标的排污行为或者已取得相关许可证的开采行为等，只需承担补偿性赔偿责任，从而平衡侵权人和受害人利益，防止惩罚性赔偿的滥用，使环境保护与经济发展间达到动态平衡。

《解释》第5条进一步明确了适用范围，使司法判定依据由狭义的全国人大及其常委会制定的法律，扩大至行政法规、地方性法规等，在必要时可以参照规章的规定。①参见《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第5条：“人民法院认定侵权人污染环境、破坏生态的行为是否违反法律规定，应当以法律、法规为依据，可以参照规章的规定。”我国环保标准分为国家和地方两级垂直体系，地方政府可以在国家标准的基础上针对地域环境敏感程度制定更加严格的法律规章，在高位阶法律法规未明确规定时，可以参照地方性法规、规章对其进行惩罚性赔偿的违法性认定。

3.结果要件

对于是否造成严重后果，需要确立判定的参考因素和标准，统一裁判尺度。当前实践中大多参照最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》前三条关于刑事案件中严重后果的规定。在民事侵权方面，则通常依据《环境损害鉴定评估推荐方法》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》，但该两项文件都不具备强制性，且文件中的损害认定方法大多将损害后的环境状况与一般基线水平作对比，与环境真实损害程度可能存在出入。

《解释》第8条综合损害多方因素对判定行为人是否造成严重后果进行考量。后果严重性的判定需要考虑范围和程度两个层面。在损害范围层面：其一，行为人造成的环境损害范围大，受害人数众多，造成大规模环境侵权，社会危害性大；其二，行为人造成的社会影响恶劣，破坏社会秩序，造成公众恐慌。在损害程度层面：其一，行为人的违法行为对他人生命权、健康权和财产权造成重大损害；其二，行为人的违法行为造成了无法修复或修复成本过高的生态环境损害，如造成环境污染的介质和要素严重超标，污染持续时间长，生态服务功能减损或丧失，生物生存特性发生较大改变等生态环境损害，难以恢复原状甚至难以修复至基线标准。符合以上情形的环境违法行为，其造成环境危害的盖然性超过了一般标准，具有强烈可归责性，法官可以酌情判定行为人造成严重后果。

（三）明确惩罚性赔偿适用数额标准

《解释》在确定惩罚性赔偿适用的数额标准时，采用明确数额设定方式，结合自由裁量因素等，多角度对法官的自由裁量权进行约束和指引。

1.基数设置

环境公益诉讼在适用惩罚性赔偿时应当以实际损失为赔偿基数（见表1）。目前可适用于环境公益诉讼惩罚性赔偿的基数设定包括实际损失和违法获利两种方式。环境侵权人的经济人属性使其通常因巨大利益诱惑实施违法环境侵权行为，若以违法获利为基数，最终惩罚性赔偿数额易导致侵权人过度负担。惩罚性赔偿作为补偿性赔偿之外的附加责任，是威慑补强措施，故以实际损失为基数与制度目的相契合。

表1 惩罚性赔偿基数设置

2.倍数设置

《解释》采用倍率数距式进行数额设定。因环境公共利益受到侵犯时，涉及范围通常较大，且影响具有潜在性，区域范围影响易扩散，惩罚性赔偿无法采用简单的固定倍数模式。惩罚性赔偿的立法初衷是针对违法行为人实行个别化的具有威慑力的惩罚，数值数距式和倍率封顶式的计算方式设定了数额和最高限值，因主体间财产状况和个案中侵权程度不同，对惩罚性赔偿金进行数值和倍率的固定限制无法达到最优威慑效果。由此，弹性较强、适用范围较广的倍率数距式惩罚性赔偿数额限定最具可操作性和个案适配性。

《解释》将惩罚性赔偿金额倍数设定在人身损害赔偿金、财产损失数额的二倍以内。考虑到生态环境损害涉及的赔偿金额较大，且企业的承受能力有限，在谦抑原则下控制倍率范围，既可提高违法成本，有效威慑环境侵权行为，又不会因过度惩戒影响经济发展，从而使惩罚性赔偿制度达到最优威慑水平。司法实践中对于两倍以内的区间范围适用，可结合个案情况，取数值间的小数倍数以确定合理数额。

3.考量因素

在确定惩罚性赔偿基数和倍率后，《解释》中规定由法官综合考量以下因素进行个案自由裁量：第一，侵权人主观恶意程度，即行为可责难性，是惩罚性赔偿适用的最重要因素；第二，侵权人的客观违法情节，包括侵权人在实施生态环境损害时的违法程度、违法行为持续时间、侵权人的违法历史等；第三，侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益，不仅包括违法利益收入，还应考虑其因违法行为而节约的守法成本；第四，侵权人所采取的修复措施及其效果，进行惩罚性赔偿金额测算时可以结合修复措施和修复效果酌情考虑削减金额。

（四）理顺责任性质及适用顺位

《解释》第10条第2款明确了惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金之间不能相互代替。在环境民事公益诉讼中，侵权人在承担民事责任时，往往也会伴随着公法责任的前置承担。在此情况下，作为对被侵权人的填补性赔偿的惩罚性赔偿的私法路径，和对侵权人进行刑事或行政制裁的公法路径发生混同。虽刑事罚金、行政罚款和惩罚性赔偿在法律外观上存在一定的相似之处，都对侵权人课以金钱义务以惩罚和威慑其环境违法行为，但两种公法路径在实质上无法完全替代惩罚性赔偿的作用。由于三者之间法律责任的性质不同，判断规则和判断标准存在差异，导致对同一行为的判断并非相互排斥关系，而可能是同时存在、并列（或者先后）进行的关系。①参见时延安：《论刑事违法性判断与民事不法判断的关系》，载《法学杂志》2010年第1期。惩罚性赔偿作为民事责任，具有补偿被侵权人损害和治理环境污染的填平性功能；刑事罚金处于刑事责任的范畴内，重在对环境违法犯罪行为的制裁；行政罚款作为行政执法手段的责任承担方式，则更注重对违法行为的惩罚和遏制以稳定社会秩序，后两者都无法达到填补损失的效果。

于刑事责任而言，我国刑法第六章中每一种环境犯罪的刑罚处罚方式都规定了罚金为主的财产刑。然而环境犯罪刑事罚金的数额确定、考虑因素等适用细则尚未明确，法官自由裁量空间大，且刑事罚金作为一种公权力制裁方式，财产最终上缴国家，无法对环境犯罪的受害方起到填补损失的作用，和惩罚性赔偿有着本质区别。

于行政责任而言，虽然近年来我国环保立法提高了行政罚款的额度，规定了按日计罚的制度，产生了一定的威慑效果，但在制度实践中，也存在仅适用于企业不履行义务的违法排污行为。对非法开采等生态破坏现象无法处罚的问题，环境处罚仍没有达到以重罚主义威慑违法行为的效果。我国《行政处罚法》中确立了二元财产罚架构，不仅对违法行为人处以行政罚款，还要没收其违法所得，②参见《行政处罚法》第28条第2款：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。”但目前环境领域的处罚中却仅有罚款一种方式。此外，行政罚款是出于维护公共秩序的目的，罚款由行政机关统一管理使用，对环境公共利益损失的填补和救济功能有限，行政罚款亦无法替代惩罚性赔偿。

由此，当公法程序前置于环境公益诉讼中时，不影响惩罚性赔偿责任的后续适用，不违反“一事不二罚”原则，三者并用，互为补充。惩罚性赔偿和行政执法、刑事制裁三种规制手段之间无法互相替代，环境侵权人被处以行政罚款或刑事罚金后也应继续承担惩罚性赔偿责任。

《解释》第11条不仅明确了惩罚性赔偿责任与行政、刑事责任之间发生非冲突性法律规范竞合时的优先承担顺位，还辨明了民事责任内部的位序。侵权人应在优先承担普通民事责任的基础上承担惩罚性赔偿责任，惩罚性赔偿责任在内的民事责任优于行政和刑事责任的承担。

侵权人的财产不足以支付全部责任的，优先承担补偿性责任以填补损失，充分保护被侵权人利益，实现对民事权利的优先救济。侵权人应先承担补偿性责任后再履行惩罚性赔偿责任以完成民事责任承担。而民事责任优先于公法责任承担则是私权优先理念下民事赔偿优先原则的体现。对被侵权人的民事权利救济价值高于政府的罚没收入价值，民事赔偿责任优先的法律效果更佳。

二、环境公益诉讼适用惩罚性赔偿的规则细化

环境公益诉讼作为环境侵权中的一类特殊诉讼，与私益诉讼存在诉讼目的和主体等差异，故环境公益诉讼虽然在举证责任等方面可适用一般环境侵权诉讼的规则，但仍需细化环境公益诉讼惩罚性赔偿的部分适用规则，吸收公共利益保护的特殊需求，填补权利救济的真空地带。

（一）适度扩大主观要件构成

《解释》中将惩罚性赔偿适用的主观要件限定在“故意”范围内，并且列举了九种具体故意情形和一个兜底条款——其他故意情形。“其他故意情形”中是否包括重大过失？在惩罚性赔偿中是否应当适用重大过失作为其主观要件？

过错根据严重程度作降次排列，可以分为：恶意、一般故意（故意）、重大过失、一般过失（过失）和轻微过失。①参见张新宝：《侵权责任构成要件研究》，法律出版社2007年版，第441页。但是在目前的立法中并未对其有明确的界定区分，尤其是故意和重大过失难以区分，两者存在一定的重叠：其一，故意和重大过失都具有高度可责难性。故意中的间接故意一般指侵权人明知其行为会损害生态环境仍放任违法行为的发生。重大过失是行为人在生态环境相关领域中，对于该行为会破坏环境已是经验性常识，或者普通人都能够预见到该行为会造成生态环境破坏，但是侵权人却未能采取合理措施避免该风险。虽然主观上出于过失，但在漠视法定义务上与故意具有恶性相当的可责难性。高度可苛责性通常表现为两类行为: 一是故意实施的不法行为；二是具有重大过失的不法行为，即加害人对于其行为可能发生的危险具有主观上的认知，或者应该有所认知却不顾他人安危，导致他人受损的行为。②参见方明：《论惩罚性赔偿制度与现代侵权法功能的嬗变》，载《学海》2012 年第 2 期。其二，故意和重大过失的过错心态中都承载较强的主观恶性。在美国，有16个州对惩罚性赔偿的适用要求行为人主观存在恶意，而8个州仅要求被告具有重大过失即可判决惩罚性赔偿金。③参见陈聪富：《侵权归责原则与损害赔偿》，北京大学出版社 2005 年版，第 222-223 页。罗克辛认为，重大过失是一种“有意识的过失”④[德]克劳斯·罗克辛：《德国刑法学总论》，王世洲译，法律出版社2005年版，第731页。，重大过失行为人作为应尽但未尽义务者，主观不作为同样是恶性行为。惩罚性赔偿所要惩罚的重点则是明知不可而为之，明知应为而不为的主观恶性行为，由此，在环境公益诉讼适用惩罚性赔偿时，应将重大过失纳入主观方面的范围内，对行为人进行制裁和教育，同时警示潜在行为人谨慎履行注意义务，减少环境损害的发生。

（二）确立证据证明标准

《解释》中因果关系证明责任分配回归规范说的一般原理，由提出惩罚性赔偿责任请求的被侵权人提供证据证明被告违法行为和严重后果，即证明行为和损害结果间的因果关系。关于主观过错的证明责任归属，由侵权行为人负担，显然不具有期待可能性，基于诉讼程序控辩双方的“两造平衡”原则，结合环境公益诉讼原被告诉讼能力实际情况，原告承担因果关系、损害结果、主观过错证明责任，使诉讼主体惩罚性赔偿权责分配更均衡。在证明标准上，由于惩罚性赔偿是更为严厉的责任承担方式，其证明标准应当比补偿性赔偿的标准更高。美国《模范惩罚性赔偿法》调整了惩罚性赔偿的证明标准，必须达到“明确且令人信服的证据”这种中间标准。①参见周珂、王玉楠：《环境损害的惩罚性赔偿研究》， 载《人民法治》2018 年第 4 期。在环境公益诉讼适用惩罚性赔偿责任时，应在传统的“优势证据”标准上适用更高的举证标准，坚持规则法定原则，采用高度盖然性的证明标准，在审判时应严格遵守《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的相关程序，②参见《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第88条：“审判人员对案件的全部证据，应当从各证据与案件事实的关联程度、各证据之间的联系等方面进行综合审查判断。”发挥司法能动性，使司法认定事实尽可能接近客观事实。

（三）明晰金额确定细则

1.规范基数评估方式

《解释》第12条在规定环境公益诉讼参照适用惩罚性赔偿的数额时，采取《民法典》第1235条中关于生态环境损害赔偿的五类损失和费用中的前两类损失作为基数，③参见《民法典》第1235条：“违反国家规定造成生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用：（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（四）清除污染、修复生态环境费用；（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”即生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额。然而在实务中，生态环境服务功能损失因鉴定困难无法精准计算，缺乏有效准确的计算评估方法。

《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》中推荐了基于生态环境恢复成本的替代等值分析方法和以虚拟成本治理法为代表的环境价值评估方法。④参见吴卫星、何钰琳：《论惩罚性赔偿在生态环境损害赔偿诉讼中的审慎适用》，载《南京社会科学》2021年第9期。我国环境公益诉讼中部分法院在案件审判中将测算生态环境损害的虚拟治理成本法所得结果直接等同于生态环境服务功能损失，显然背理失宜。虚拟治理成本法根据不同环境要素类别适用不同的环境资源经济价值评估方法，且根据不同受损环境功能敏感系数适用弹性区间，评估结果具有不确定性。其一，生态环境损害的聚合性使生态服务功能损害严重，受影响的环境要素或生物要素多样，使用虚拟治理成本评估生态环境服务功能时应避免要素经济价值的重复计算；其二，该评估方法在确定最终损害结果前已经对侵权人过错程度、受损功能敏感系数进行了弹性考量，以此为依据确定的生态服务功能损失在作为惩罚性赔偿基数时，应将以上惩罚性因素考虑在内，倍率系数需据此调整，否则对同一行为的重复评价会导致惩罚性赔偿金额与实际损失相去甚远。

在确定生态环境服务功能损失过程中，应采取多部门协作，专家辅助的方式，对评估测算结果进行实质性审查，减少评估结果与实际损失间的误差，结合《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《突发生态环境事件应急处置阶段直接经济损失核定细则》等法规，灵活运用虚拟治理成本法进行合理规范的测算，在此基础上平衡生态价值和经济价值，保证惩罚性赔偿金额确定的公正合理。

2.确定金额应考量侵权人经济能力

惩罚性赔偿制度设立初衷是对侵权行为人进行威慑，从而预防恶性行为再次发生。在设定惩罚性赔偿金额时，需要考虑当事人的经济状况和可负担能力，避免过度威慑。查究国外经验，澳大利亚以不法行为为中心，被告的行为主观恶性和惩罚性赔偿金额成正比，综合被告的获利程度和赔偿能力等因素进行最终判定。美国在确定惩罚性赔偿金额时也以侵权人经济能力为重要参考因素。在我国，侵权人经济状况参差不齐，而惩罚性赔偿金额巨大，在实现制度惩罚功能的同时，应结合侵权人财产状况、经济条件，参照比例原则的基本原理进行个案衡量，但不能因此对经济负担能力强的被告过高判罚，也不能因被告财产状况较差就从轻处罚，应在违法情节法定范围内进行倍率的适度调整，在一定程度上既可避免法院执行不能，又可减少社会不稳定因素，平衡经济自由与消除违法可能性。

（四）健全责任竞合金额抵扣程序

《解释》中对惩罚性赔偿责任与公法责任产生竞合时的责任顺位进行了详细规定，并且提出在确定惩罚性赔偿金数额时可以综合考虑公法责任的承担情况，赋予法官较大的自由裁量权。在个案裁判时应当进一步明确抵扣细则，理清诉讼程序，确定相对统一的裁判尺度。

在环境公益诉讼司法实践中，基于行政手段的主动性和执行性，行政制裁手段往往前置于诉讼程序，抵扣程序较为清晰。《行政处罚法》中规定了行政罚款和刑事罚金相抵扣，①参见《行政处罚法》第35条第2款：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”解决了公法责任之间的顺位关系，也为后置民事责任的解决提供了借鉴思路。在检察机关或环保组织提出的独立的环境公益诉讼中，当侵权人承担行政罚款后，在确定惩罚性赔偿数额时应予以抵扣削减。

在刑事附带民事环境公益诉讼中，出于提高诉讼效率的目的，通常采用刑事优先的模式进行审理，即由刑事部分先行确定犯罪事实，审理明确后再进行民事诉讼的审理。在实践中，由于刑事审判的诉讼期间较短，环境民事公益诉讼对环境损害进行评估鉴定和证据采集方面所需时间更长，存在部分检察机关对刑事案件先行判决，民事公益诉讼程序后置的现象。刑事诉讼和环境民事公益诉讼分别起诉，不仅无法保证民事责任的优先承担，还打破了刑事附民事公益诉讼的逻辑前提，将两个诉讼间的实体关联性分割，造成管辖分离，浪费司法资源，给被侵权人平添诉累。因此，应适用刑事程序、民事责任优先的方案，由刑事程序先行确定犯罪事实，后由民事程序确定民事惩罚性赔偿数额，扣除民事惩罚性赔偿金额后如仍有必要，再处以刑事罚金。被告承担惩罚性赔偿责任的行为可作为一种从轻量刑情节，在原定刑事罚金的基础上进行部分或全额抵扣，这既能更好地落实宽严相济的刑事司法政策，又能在尽可能减少责任竞合，避免过度威慑环境侵权人的情况下充分保护环境公共利益。

三、环境公益诉讼适用惩罚性赔偿的配套制度构建

有效实现惩罚性赔偿功能需要以制度推动落实。环境公益诉讼适用惩罚性赔偿的后续执行和惩罚性赔偿资金的管理使用以及风险分担机制仍是当前的难点，亟待构建合理的配套制度，以实现环境公共事务的长效治理。

（一）惩罚性赔偿执行劳务代偿

环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿需要跨越的一大实践难题是执行难。环境一旦被破坏，对公共利益损害较大，环境民事公益诉讼中的被告人除了要承担侵权赔偿费用，通常还须承担高昂的环境修复费用和生态环境服务功能丧失费用等，加之环境问题专业性较强，在诉讼中聘请专业机构和专家等进行司法鉴定的费用也较高。经济能力有限的环境侵害者在未被判定惩罚性赔偿的情况下难以负担诉讼赔偿责任，案件执行结果难以保证。

在我国目前的消费公益诉讼惩罚性赔偿中，主要执行方式仍是金钱给付。对应至环境领域，由于金钱赔偿的便利性，自然成为惩罚性赔偿的第一选择。然而当环境侵害者无力给付巨额赔偿时，即使法院对其惩罚性赔偿责任进行认定，也会陷入执行困境，使诉讼裁判结果流于形式，无法实现对环境损害进行补偿修复的本质目标，甚至引发社会问题，与维护公共利益的初心背道而驰。单一的惩罚性赔偿执行方式亟待改进，需要在保证其惩罚性和威慑力的基础上，兼具减轻违法行为人经济负担的作用，提出更为多样化和可操作的惩罚性赔偿执行方式。在此情况下，替代性执行方式是有效的破解之道。在美国环保实践中，因破坏环境被处罚的企业可以申请以替代性的环境保护项目，向受影响的环境提供切实的环境或公共卫生利益。企业自愿同意执行替代环境项目（SEP）①SEP ：英文 Supplemental Environmental Project 的缩写，指美国的替代环境项目。可以作为减少金钱处罚的考察因素。为保证惩罚的威慑性，目前的环境保护署政策规定，一般情况下替代环境项目最高抵扣罚金率为80%。通过考察美国的经验，我们可以探索替代性执行方式的应用，如承担生态环境的补救和修复责任，或以劳务代偿等方式承担责任。当前我国的环境单行法中作出了补救措施的相关规定，如《森林法》中责令违法行为人补种；《水土保持法》中责令违法行为人恢复植被；《海洋环境保护法》中责令违法行为人消除污染、限期改正等，在环境公益诉讼涉及环境单行法条时可以适用相应的执行方式。适用时应在尊重环境公益诉讼被告人主观意愿的情况下，根据被告人替代执行的能力和生态环境恢复的难度进行个案裁量，以生态环境的补救和修复责任抵扣部分金钱给付责任。

在恢复成本明显超过收益和违法行为人的经济承受能力， 或者生态环境遭受永久性损害，且违法行为人无能力实施替代性修复或没有合理替代方案的情况下，生态修复的替代执行方式便难以适用。②参见谭冰霖：《环境行政处罚规制功能之补强》，载《法学研究》2018年第4期。此时可以采用劳务代偿的方式承担部分责任，在青岛市人民检察院起诉崂山区某中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物民事公益诉讼一案中，③参见山东省青岛市人民检察院诉青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品民事公益诉讼案，山东省青岛市中级人民法院（2021）鲁02民初69号民事判决书。首次在《民法典》实施后适用劳务代偿的方式折抵惩罚性赔偿金，由被告在进行损害赔偿的基础上，通过参与法治宣教活动向市民群众普法，向崂山区辖区范围内其他餐饮机构发放宣传单，广泛宣传禁食野生动物主题，普及野生动物保护法律知识等环境公益劳动的方式承担部分惩罚性赔偿。青岛市的劳务代偿模式通过普法活动和法制宣传的方式，不仅减轻了环境违法行为人的经济压力，也对社会公众起到了警示作用。④参见卢金增：《山东青岛：惩罚性赔偿劳务代，“样板”案件这样办》，载《检察日报》2021年3月4日，第8版。⑤ 参见《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第6条第2款 ：“生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理。”在劳务代偿方式具体适用时，要健全监督机制，避免劳务代偿敷衍塞责。在法院判定以劳务代偿方式抵扣惩罚性赔偿后，应将劳务代偿的具体事宜进行公告，并对劳务代偿的实践效果进行全过程评价和监督，并在违法行为人履行完毕后进行验收，细化完善劳务代偿监督评价机制，保障惩罚性赔偿的惩罚性和威慑力，达到惩罚和教育并行的双重效果。

（二）惩罚性赔偿资金管理使用

确立科学合理的分配和管理环境公益诉讼惩罚性赔偿金制度，是确保其发挥制度功能的关键因素。2020年出台的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》规定了环境民事公益诉讼损害赔偿资金的归属问题，赔偿金统一收缴国库并纳入一般公共预算管理，⑤也规定了赔偿金的管理和使用模式，按照预算管理和国库集中支付的方式进行资金的支出。由政府部门统一管理的方式虽能在一定程度上保证环境公益诉讼损害赔偿资金的公共用途，但损害赔偿资金纳入一般公共预算管理后，管理的行政属性往往取代专业性，无法确保资金使用完全用于生态环境修复，容易形成新的寻租空间，滋生腐败。另外，在惩罚性赔偿资金的分配全部收缴国库的情况下，对于已经判处环境侵权人惩罚性赔偿的环境公益诉讼，因同一行为受到损害的生态环境被侵权人提起环境私益诉讼时，对被告而言是否构成重复赔偿？如果不对被告重复收缴赔偿金，被侵权人的利益又该如何补偿？对此，环境公益诉讼惩罚性赔偿金在分配和管理时，可以采取分立式赔偿金管理制度。

第一，将一定比例赔偿金用于生态修复和环境保护，收归国库。环境公益诉讼惩罚性赔偿金涉及社会公益，应当用于环境公共利益的维护，由国家行政机关进行宏观调控，进行治污、环保、修复等工作，更高效率和更大程度地修复因侵权人恶意而造成的环境破坏。山东省出台《生态环境损害赔偿资金管理办法》，规定环境赔偿金的缴纳、审批、拨付、监督等职责明确到各相关部门分工负责。①参见《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》第5条第2款：“赔偿权利人可以根据部门职责指定自然资源、生态环境、公安、住房和城乡建设、水利、农业农村以及其他相关部门、机构统一负责生态环境损害赔偿具体工作。”由各部门在其专业职权范围内进行统筹使用，提高资金使用效率。为保证资金使用的透明性，不仅要增强内部监督，严格审查用于生态修复的资金使用预算计划，严格执行验收标准，还要保证外部监督，对惩罚性赔偿金用于生态修复的全过程向社会公开，将资金使用计划、资金阶段性使用情况、生态修复的最终验收情况进行公示，使环境公益诉讼惩罚性赔偿金归于公益。

第二，将一定比例的赔偿金存入环境公益诉讼基金。目前我国进行了设立环境公益诉讼基金的相关探索。比如，贵州省与中国绿色发展基金会合作，设立了专项基金账户管理环境公益诉讼资金；昆明市设立了环境民事公益诉讼专项救济基金，给予环境公益诉讼资金支持等。在国外也存在类似的司法实践，在美国的佐治亚州、印第安纳州以及爱荷华州，规定原告要将其惩罚性赔偿的75%交给州立基金，而密苏里州则要求惩罚性赔偿金的50%上交给州立信托基金，②参见王泽鉴：《损害赔偿》，北京大学出版社2018年版，第 372 页。用于公共利益的维护。弥补公共机构管理效率不足的缺陷，是在环境保护领域中引入私人执法制度和惩罚性赔偿的重要目的，此目的应当贯穿于整体制度构建和运行的始终。③参见周骁然：《论环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的构建》，载《中南大学学报（社会科学版）》2018年第2期。资金管理利用高效的环境公益诉讼基金无疑是惩罚性赔偿金的另一个选择路径。在我国，可以将一部分惩罚性赔偿金存入环境公益诉讼基金，基金资金既可以用于生态修复，维护生态环境，也可以对环境公益诉讼案件进行救济和援助，起到正向激励的作用。另外，基金还可以用于对同一环境侵权行为侵犯的人身权和财产权施以经济救济。由于环境问题的潜伏性和复杂性，环境侵权人在承担前置的惩罚性赔偿之后可能难以负担对私益主体的后续补偿救济，可以在惩罚性赔偿金中划定部分金额用于填补对被侵权人的损害，既达到了惩罚性赔偿的威慑效果，又实现了民事赔偿的填补功能。在实践操作中，在具体的直接利害关系人不明确的情况下，为保证救济时效，检察机关可先行提出概括性的惩罚性赔偿诉讼请求，在胜诉后将惩罚性赔偿金存入环境公益诉讼基金，保留受害人的相应份额，再进行二次清算，在此可参照代表人诉讼中的公告登记制度予以实现。在提起环境公益诉讼惩罚性赔偿诉讼后，由法院发布诉讼权利登记公告，设定合理的登记期间，因同一环境侵权行为而利益受损的私益被侵权人可以提出赔偿请求，人民法院在登记期间届满后一定期限内对登记的权利人进行审核，符合条件的被侵权人则可以向环境公益诉讼基金管理机构申请支取赔偿金。由此，在维护社会公共利益的同时也保证了个体利益的补偿救济。

（三）惩罚性赔偿风险分担

经济状况有限的侵权人面临高额惩罚性赔偿金可能难以足额支付甚至破产的困境，在惩罚性赔偿金额确定时考量相关因素之后，如何使责任风险被合理分担，保证侵权人被惩罚而不“致命”呢？环境污染责任保险作为填补性损害赔偿的风险分担的重要途径，能否在惩罚性赔偿中适用？仍需进一步探析。

在保险利益原则下被保险人恶意制造保险事故不具有可保险性。①参见《保险法》第28条第2款：“投保人、被保险人或者受益人故意制造保险事故的，保险人有权解除保险合同，不承担赔偿或者给付保险金的责任，除本法第六十五条第一款另有规定外，也不退还保险费。”惩罚性赔偿制度适用的基本要件即侵权人对其生态环境破坏行为具有高度主观恶性，涉及高度道德危险，与保险制度的正向社会功能相悖。且环境污染责任保险如果将保险范围扩大至惩罚性赔偿，被保险人将风险转嫁给保险人，惩罚性赔偿通过提高侵权人成本产生威慑力的制度功能则分崩瓦解。如何在尊重保险规则框架的前提下既能实现救济环境损失，分担侵权人风险的效果，又能达到对侵权人的环境侵害行为的预期威慑的理想状态呢？从理论上分析，大致有两条途径：

途径一，建立高风险强制投保机制。划分高风险企业名录，强制名录内环境污染责任承担风险较高的企业购买环境责任保险，不购保的企业应提供财务担保，保证其有充足的环境侵权事故备用补偿性资金，否则由负责人承担不利责任。在污染事故发生后，由保险人支付合法排污行为所引起的生态环境损害的基础修复费用，保障环境损失得到救济。同时，实行企业环境风险综合保险费率制度。保险人在承保前对投保企业进行保前调查，考察投保企业的综合环境风险，包括设备运维状态、污染处理设施、企业生产规模、历史环境事故等因素，以高风险高费率的原则确定保费，提高保险人对风险程度的预见能力，推进成本与收益相对平衡，激励保险市场发展，并在一定程度上倒逼企业增强自身污染处理能力，提高风险意识。

途径二，使被保险人部分暴露于环境侵权损害惩罚性赔偿责任中，保留责任制度的一定威慑力。①参见竺效：《试论环境侵权损害赔偿责任的可保险性——对当前构建环境责任保险制度的若干对策建议》，载《中州学刊》2007年第3期。由于惩罚性赔偿中侵权人的主观恶意所导致的惩罚性赔偿责任属于除外不保事项，侵权人风险无法转嫁，重新暴露于惩罚性赔偿责任中，不仅可能会引发无法填平补偿性损失的修复资金缺口，还可能产生资不抵债的个人危机及相应社会压力。由此，可以针对该情形设立新型险种，增加保险主体的可处分范围。购买该类型环境责任保险的被保险人在被判处惩罚性赔偿后，基于保险利益原则，保险人同样不承担赔付责任，但如果被保险人无力负担全部民事责任，可以向保险人提交资产证明，由保险人在保险责任限额范围内垫付生态修复费用，请求致害人承担终局责任，将该部分赔偿责任转化为保险人与被保险人之间的债权，后续由保险人进行追偿。而在补偿性金额之外，基于当事人主观恶性判定的惩罚性赔偿金额应由被保险人自行负担。该路径使侵权人在承担惩罚性赔偿责任与大量资金缴付之间建立了一个缓冲地带，既保留了惩罚性赔偿制度的威慑力，使环境损害得到充分及时的救济，又避免了侵权人超额负担、濒于破产从而引发新的社会不稳定因素。

结 语

惩罚性赔偿制度能否适用于环境公益诉讼，自从《民法典》颁布以来存在诸多理论争议。通过《解释》，分析惩罚性赔偿在环境领域的适用范围、适用条件、责任竞合等法条设计，探寻其背后的制度意旨。基于环境民事公益诉讼的特性，提出适配于公益诉讼的惩罚性赔偿细则，适度扩大主观要件构成，将重大过失纳入认定范围内，确立高度盖然性的证据证明标准，通过规范基数评估方式以及考量侵权人经济能力从而明晰金额确定细则，健全责任竞合时特别是刑事附带民事公益诉讼中的金额抵扣程序。构建惩罚性赔偿执行中的劳务代偿制度，资金管理使用制度和风险分担制度，使理论指导司法实践。推动惩罚性赔偿的威慑预防效果与环境公益诉讼的救济保护功能相契合，实现社会整体利益最大化。