高质量建设中国式现代化都市圈

◎ 赵 弘

提 要:

一、现代化都市圈的提出是城市治理理念和对城市发展规律认识的一次“飞跃”

改革开放以来，我国城镇化取得了举世瞩目的伟大成就，城市化速度非常快，规模特别大。中国城市化率从30%到60%用了23年，英国、美国和日本则分别用了180年、90年和60年。中国人口基数大，从人口规模来看，中国几乎完成了一两百年来发达国家所完成的城市化人口总和。

在充分肯定我国城镇化所取得的巨大成就的同时，一个不可回避的现实是，在快速城市化过程中，我国许多城市出现了城市病，最集中的是很多城市出现了严重的交通拥堵。不但一线城市拥堵，二线、三线城市也拥堵，四线城市也开始拥堵。

城市为什么会拥堵？如果人口多就得城市病，至少有几个现象解释不了：一是为什么国外许多大都市不拥堵？比如东京都市圈，人口比北京还要多，这些城市从大城市病中解脱出来了，没有北京这样拥堵。二是为什么国内没有达到超大城市、特大城市、甚至大城市规模体量的城市也陷入了拥堵状态？一直以来，我们并不强调要把人口集中在大都市里，过去一直在讲城镇化，就是希望人们能在镇一级和县一级更多集聚而实现城镇化。但现实情况是，人们往大都市里来这个趋势并没有得到有效的控制。多年来，我国一直在强调城市群的发展，希望通过城市群使得更多的城市协调发展起来，不要让个别大都市发展得过大，以避免城市病问题，但效果并不太理想。国家在“十三五”规划里明确指出，全国重点发展19 个城市群。中国几乎所有大都市都在某一个特殊的城市群里，但城市病并没有得到有效缓解。

都市圈是以中心城市为核心，带动相邻地域构成一体化、同城化的城镇体系；而城市群是若干个都市圈或者一个都市圈为主，和其他相关联的城市在更大范围的相互联系

为什么中国的城市普遍出现了城市病？根源到底在哪里？我们还是要从城市发展的一般性规律去探究。

任何事物都有两面性，经济活动也一样。没有一定的规模肯定不经济，成本过高；但反过来，规模过大就会衍生出其他的成本，总体成本会更高。城市在发展过程中也要遵循“规模经济”的规律要求。在实践当中，伦敦早期的城市病是通过什么办法解决的呢？是城市分散化，即通过既集聚又分散的过程来解决。早期城市经济学家提出都市圈的理论，都市中心核心区可能集聚一些对成本不敏感的功能，比如金融、CBD、高端商业、政府办公等，而城市里的其他很多功能在不同区域聚集。譬如，教育功能，很多大学集聚在一起变成大学城；有的科学研究集中在一起是科学城；美国还有专业化的医疗城和其他产业，分门别类地在周边建设若干个卫星城或者新城。这样的结果是：都市的总人口规模很大，但在单一空间上都没有超出“规模经济”的上限要求；城市功能非常完备，但在单一空间上，除了一般性的基础教育、一般性的医疗服务等生活功能之外，单一空间上的功能并不是无限叠加。这样，这个城市就有效避免了城市病的困扰。所以说，都市圈是解决人口向大城市集聚而又要避免城市病的最好的解决方案。

都市圈和城市群这两个概念既有联系，又有区别。都市圈在中国没有得到更充分的认识，研究城市群的比较多，但都市圈的概念是这几年才被强化出来的。都市圈是以中心城市为核心，带动相邻地域构成一体化、同城化的城镇体系；而城市群是若干个都市圈或者一个都市圈为主，和其他相关联的城市在更大范围的相互联系。当然，这种联系要比都市圈核心区域与周边腹地之间的联系松散（如表1 所示）。

表1 都市圈与城市群的区别

2018年9月28日，习近平总书记在沈阳考察时提出，培育发展现代化都市圈。2019年2月，国家发改委专门出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，把发展现代化都市圈提升到了战略高度。我认为，这是我国在推进城镇化过程中城市发展理念的重大创新，是认识城市规律、尊重城市规律、顺应城市规律的一次飞跃。

二、目前现代化都市圈建设中仍存在几个误区

发展现代化都市圈提出以后，多地提出建设现代化都市圈，打造区域竞争新优势。2021年2月，《南京都市圈发展规划》获正式批复，成为全国首个由国家发改委正式复函同意的跨省都市圈规划。都市圈建设正成为多个省市“十四五”时期的发展重点，上海都市圈、深港都市圈、广州都市圈、西安都市圈、武汉都市圈、福州都市圈等的建设相继启动。需要注意的是，目前现代化都市圈建设中仍存在以下几个误区。

一是目前还是在城市群的基础上认识都市圈，按照原来城市群的划分方法划分，把一个大的城市群划分成几个相对小的都市圈，没有真正理解都市圈的核心。都市圈最核心的就是1 小时通勤，但目前显然把这个圈划得太大了，有的两个小时甚至两个半小时才能到达，这样的划分就没有多少实际意义了。不但如此，这样的结果还会带来另外一个后果，这就是本来应该按照都市圈规划建设自己都市圈的城市，被“人为”地“划”进了所谓的别的都市圈里，但事实上由于距离特别远根本不可能建立起“1小时通勤圈”而真正融入到那个都市圈中，而又丧失掉建设自己都市圈的机会，从而使该城市的城市病越积越重。

二是没有把三个层次的轨道交通作为都市圈建设的重要战略突显出来。都市圈和轨道交通就像一枚硬币的两个面一样，紧密关联，交通结构对于解决城市病太重要了。北京的城市病原因可以谈很多方面，但最核心的就是两个：一个是没有形成都市圈，另一个就是没有建立起与城市交通需求相适应的以轨道交通为主导的公共交通体系。不同规模的城市交通结构是不一样的，当城市规模体量越大的时候，公共交通，特别是轨道交通的作用就越来越大。

纽约、伦敦和东京为什么不拥堵？是因为这些城市实行了两个主导：一是公共交通在人们出行中占了主导地位，比重为75%-80%；另一个是轨道交通在公共交通中占了主导，比重为75%-80%。而且轨道交通一定要成体系，不只是地铁这一种轨道交通方式。半径15 公里是地铁效能最佳的运输距离，如果超出这个距离一直延续修地铁，效率就会大大降低。人们坐地铁超过几十站，需要一两个小时，就失去了“1 小时通勤”的吸引力了。半径15-30 公里要修地面快轨，以保障居住在30 公里外的人1 小时也能够上班。而周边的卫星城、新城，距离大都在30-70 公里之间，必须修一站式、大容量、高速化、低票价的市郊铁路——不能用延长地铁替代市郊铁路，也不能用城际铁路替代市郊铁路。可以说，市郊铁路是一个大都市拉开城市框架、形成都市圈结构的关键。这样，“地铁+快轨+市郊铁路”，构成了一个都市圈主要的交通骨架和承担了大部分（一般在60%）的通勤交通量。再加上地面公交、私人小轿车、出租车、自行车等，承担剩余的40%的交通出行。私人小轿车承担的出勤一般要在15%或20%以内，这个城市才会不拥堵（如表2 所示）。

表2 合理的轨道交通体系

要实现这样一个结果，必须从供给侧发力，把交通重心放在三个层次的轨道交通建设上。所以，一个超大城市必须建立起以轨道交通为主导的公共交通体系，才是解决交通拥堵问题的唯一出路。

三是有些城市只把都市圈建设作为思路甚至口号写在规划中，并没有作出系统性、实质性的深入研究和实现路径的细化。北京早期的城市规划中，就曾借鉴国外经验引入“边缘集团”“卫星城”等概念。1983年《北京城市建设总体规划方案》中规划13 个卫星城；《北京城市总体规划(1991年-2010年)》中规划14 个卫星城和10 个“边缘集团”），但这么多年下来，并未形成都市圈，这与卫星城规划落地实施路径不明确、没有具体措施有关。

卫星城有五个要素。第一是理念，一定要让卫星城和新城承担产业功能或一部分城市功能，尽可能不要安排纯居住功能的卫星城。第二是距离，像北京这样体量的大都市，卫星城一定要在离中心城30 公里以上到70 公里之间布局，离都市圈太近或太远的卫星城都不行。第三是通道，一定要有专用的市郊铁路，即使修了高速公路也不能满足要求。第四是规模，卫星城既不能太小也不能太大，10-20 万人左右是合适的。第五是顺序，瑞典建卫星城第一步是先建火车站，第二步是建公共服务体系，第三步才建住宅和办公空间，建成以后人们自然而然就会到卫星城工作、居住、生活，因为那里房价低，交通又很便捷，1小时就可以上班。

所以，都市圈建设贵在建，而且是按照城市规律、按照卫星城的规律去建，而不是停留在规划上。

三、加快现代化都市圈建设的几点建议

第一，因市制宜制定现代化都市圈规划。建设都市圈是一个过程，不能跳跃发展，从单核城市跳到城市群是过去的做法，没有研究都市圈，对都市圈的规律把握不够。中国的大都市，包括6 个超大城市，9 个特大城市，13 个Ⅰ型大城市，59 个Ⅱ型大城市，共87 个大城市，都需要用都市圈的思路建设。另外，我国585 个中等城市中未来有发展潜力的城市也需要有前瞻性的都市圈规划，引导城市朝都市圈方向发展，不能等到得了城市病才想起都市圈。

第二，应前瞻性地建设三个层次的轨道交通体系，引导城市布局优化和都市圈的最终形成。东京地铁有3 或4 层，包括新干线、轻轨、地铁在内的轨道交通超过2000 公里，61.9%的住宅到车站距离不到500 米，只有0.53%的超过1 公里，公共交通占城市交通总量的87%，轨道交通占公共交通的90%左右。东京的小汽车比北京多200 多万辆，但出行里程不到北京的一半，人们出行基本以轨道交通为主。北京市郊铁路严重短缺。伦敦有3650 公里的市郊铁路，纽约3000公里，东京2031 公里，巴黎1867 公里，北京只有353.5 公里。而且北京不少市郊铁路还不符合市郊铁路的基本要求，对于城市拉开框架没有发挥出应有的作用。

第三，建立适宜都市圈空间战略落地的体制机制。都市圈需要建设几十年甚至更长时间，既要有前瞻性的城市空间规划、轨道交通规划等，又要创新规划落实的机制保障，包括规划体检、监督机制、追责机制等，避免任期制带来的短期化行为，否则，只能成“饼”很难成“圈”。