世界粮食危机与治理机制

◎ 刘合光 兰向民

提 要:

一、引言

世界范围内是否会发生全面性粮食危机？进入现代社会，特别是绿色革命之后，在正常情况下，一般不存在全面性的世界粮食危机。从世界粮食产业的发展进程来看，马尔萨斯关于这个方面的担心是多余的。人口与粮食的发展，没有如他预期的那样“前者以几何级数增长而后者只能按算术级数增长”。从1960年以来世界粮食生产与人口增长的情形来看，二者都是以几何级数增长，而且粮食单产的增长率高于人口的增长率。在现代经济与科技力量的支撑下，世界谷物单产从1960年的每公顷1.35 吨增长到2020年的4.07吨，增长了2 倍，年均增长1.9%；这个增长率超过同期人口的增长率（1.6%）（胡冰川，2022）。这意味着在现代农业科技（主要是绿色革命迅速提高了农业单产）的赋能下，世界粮食危机在总量上和总体是可以避免的。虽然从总量和发展趋势上来说世界粮食是安全的，但是世界粮食危机在特定时期在局部区域是有可能发生并产生致命影响的。正如大家所感知的，在这个平行世界有些人在餐桌上浪费粮食，还有些人在挨饿。所谓世界粮食危机，是指世界粮食价格超越历史最高峰值并影响全球范围内多数人口粮食获得而引发的危机，该危机产生后在特定区域使大规模人群陷入饥荒状态。基于以上定义，1932-1933年的乌克兰饥荒（沈莉华，2014）、1942-1943年中国河南饥荒（尚长风，2022）、1943年孟加拉大饥荒（Sen，1981）、1973-1974年世界粮食危机、2007-2008年世界粮食危机、2021-2022年世界粮食危机等，是20 世纪发生的几次大的主要粮食危机。由于全球地域广泛，不同国家粮食生产供给与市场调控能力有差异，这些危机会在局部地区形成灾害性后果，这也是为什么学界和各国政府都高度重视保障粮食安全和加强粮食危机治理研究的原因。

20 世纪以来不时发生的世界粮食危机，促人警醒，总结梳理其产生的原因和规律，梳理好的经验和做法，完善治理能力和机制，对于促进全球和谐发展、保障落后国家人民的粮食权利、促进全球饥饿人群免于饥荒导致的生命安全威胁是非常有必要的。根据联合国粮农组织（FAO）报告，2021年全球饥饿人群数量达到 8.28 亿，比上年增加了4600 万，比新冠肺炎疫情之前的2019年增加了1.5 亿（翁东辉，2022），俄乌冲突以来全球粮食危机状况也给当前饥饿人群的生存带来了更加严峻的考验。可以说粮食安全问题事关各国民生，全球粮食危机治理事关全球稳定和谐发展，研究世界粮食危机与治理机制具有重大理论价值和现实意义。

二、20 世纪以来世界主要粮食危机与主导因素分析

为了完善未来世界粮食危机治理机制，防范和化解粮食危机，有必要对20 世纪以来的世界主要粮食危机作总结性梳理，重点关注危机产生的原因，理解危机孕育和发展的规律。按照资本在国际粮食市场中的影响力量强度，可以把20 世纪以来世界粮食危机的发展历史划分为差异明显的两个阶段，前一阶段资本的影响主要在局部体现，后一阶段资本的影响具有全局性。

（一）第一阶段发生的粮食危机及其主导因素

从20 世纪初至70年代，世界发生的主要粮食危机，是伴随着世界主导权英美易位、美国在国际贸易中控制权逐渐增强的时间周期中发生的粮食危机，危机发生区域政府对危机救治时机把握不及时，危机处理措施效果有限，导致大量人口因饥荒死亡。综合来看，第一阶段粮食危机及其后果的恶化主要是由于如下两个原因。

1.气候灾害是危机的导火线。乌克兰粮食危机、河南饥荒、孟加拉大饥荒和1973-1974年世界粮食危机，首先是因为危机爆发前，受灾区域发生了干旱等极端气候灾害，导致当地粮食绝收，粮食供给短缺，饥饿人群得不到粮食供给，大量人口因此死亡。其中，1932年乌克兰遭遇干旱、1942-1943年河南久旱无雨、1942年强烈气旋袭击孟加拉湾摧毁了农田并引致水稻患上褐斑病、1973-1974年间全球受灾区域较多导致全球谷物歉收（如受灾害冲击严重的埃塞俄比亚在1972年年中和1973年春季降雨显著减少，而孟加拉则遭遇河水泛滥灾害），这些灾害是第一阶段世界主要粮食危机爆发的起因。

2.人为因素加剧了危机的严重程度。在饥荒史上，由于治理机制的缺失，天灾人祸往往相伴随。天灾虽然会带来粮食减产，但是最后是否酿成惨剧，取决于是否有不合理人为因素在其中发挥作用，或者是否有有效的粮食危机治理机制建立起来。正如阿玛蒂亚·森（1981）所述，饥饿人群粮食获得权利被人为剥夺是造成严重饥荒的本质原因。在第一阶段的世界粮食危机中，我们都能够看到人为因素剥夺人们的粮食权利是酿成粮食危机的重要原因。在乌克兰粮食危机中，苏联体制僵化，高层领导人拒绝保障乌克兰农民的粮食权利，虽然乌克兰灾荒时期粮食产量从近3000 万吨下降到只有不到1300 万吨，但依然需要上缴比丰年时期低不了多少的粮食征集量（700多万吨），以致于农民的保命粮都被榨取干净了，结果乌克兰在粮食危机时期因粮食权利被剥夺而死亡人数超过300 万。在河南饥荒中，当时最大人祸首先是日军对河南的进攻侵略和破坏掠夺，战争中的河南无论是农业生产还是饥荒中的救灾工作都受到严重影响；其次是国民党政府的昏聩，一方面地方政府隐瞒疫情不报，另一方面国民党中央政府在饥荒前炸毁黄河大堤造成河南农业和民生难题（改道九年黄泛区各种灾害频发），饥荒中蒋介石给河南下达的粮食征购额为250 万石（下属改为万包，相当于提高到280 万石），占当年河南粮食产量的30%（下属擅自改动征购额，占比实际提高到50%），而且无论是国民党地方政府还是中央政府，都贪污腐化，使救灾举措乏力，对农民催逼要命，进一步恶化了饥荒中的民生，河南饥荒中饿死人数超过300 万。1942年孟加拉大饥荒中人为因素猛于天灾。当时印度精英和英国殖民者的注意力聚焦在印度独立运动和第二次世界战争，大饥荒被各阶层忽略了，各阶层均未给予孟加拉饥荒中的民众更多支持。英国内阁反对进口粮食输入孟加拉，殖民地当局因服务战争目的限制了自由航运，扼杀了孟加拉的粮食贸易机制，英军大量购买当地食物供应军队，进一步剥夺了当地平民获得粮食的权利。彼时日本攻占了孟加拉的粮食供应地缅甸导致孟加拉得不到粮食输入，粮食价格在饥荒期间上涨了3 倍，赤贫人口成为物价腾贵的牺牲品。饥荒期间疟疾等流行病未得到及时防治进一步导致了平民死亡，结果300 万人因此次饥荒丧命。1973-1974年世界粮食危机期间，前期世界粮食连年歉收，苏联没有收缩养殖业而是大量进口美国粮食，加之国际粮食市场与金融资本关联紧密，金融资本起到了粮价波动放大器的作用，在能源价格暴涨的背景下，乘势拉高国际粮价，在此期间小麦、玉米、大米的价格比往年分别上涨180%、80%和225%（Headey and Fan，2010）。高企粮价对粮食短缺国家和饥饿人群的粮食贸易权利形成了事实上的剥夺，食物匮乏影响全球14%的人口。如埃塞俄比亚和孟加拉等国家在此次危机中受损严重。从外部来看，埃塞俄比亚此次的饥荒和该国过量依赖外债有一定关系。该国从欧美国家借债过度，导致国家财政连年赤字，没有多余财政储备应对灾荒。从内部来看，该国饥荒与其国内消极应对灾荒有关。官僚机构对地方粮食请求反应周期长达十几天，该国皇帝把维护帝国尊严和军事安全放在首位，不及时争取国际粮食援助也不及时应对粮荒，在此次危机中因饥饿死亡人数估计为5-20万（Sen，1981）。孟加拉在此期间也承受了世界粮食价格暴涨的不利影响，死亡人数估计2.6 万至10 万（Sen，1981）。粮食价格暴涨、孟加拉美元短缺以及美国借口孟加拉向古巴出口黄麻而反对向孟加拉出口粮食，导致饥饿人群得不到充足的粮食供应，饥荒中赤贫者主要是无地雇工和少地农民，他们生产粮食和通过劳动交换粮食的权利受到剥夺，从而成为饥荒中的重点伤亡群体。

粮食安全问题事关各国民生，全球粮食危机治理事关全球稳定和谐发展。图/中新社

（二）第二阶段发生的粮食危机及其主导因素

从20 世纪70年代的石油价格暴涨和粮食危机叠加，导致世界粮食市场发生了新的变化。一方面是各国对美国治下的世界粮食秩序丧失信心，各国纷纷把保护国内粮食市场提高到更加重要的高度，不遗余力增加补贴促进粮食生产甚至补贴过剩粮食的出口，世界粮食市场中的主要出口国家成为对内保护粮食生产和消费、对外倾销的互竞个体。如欧盟这种过去依赖美国粮食的经济体也在共同农业政策的保护作用下，成为过剩粮食的出口国。另一方面跨国企业在国际粮食市场上迅速崛起，他们把触角伸向粮食主产国和进口国粮食产业链关键环节，把控粮源和运储加工销售，成为粮食吞吐和左右粮食价格走势的重大市场力量。在新阶段，资本的影响力越来越具有支配地位，具有公共品属性的全球粮食安全命悬私人跨国公司之手。第二阶段世界粮食危机典型的主要有两次，即2007-2008年的世界粮食危机和2021-2022年的世界粮食危机，这两次危机与世界金融危机有关联，跨国公司和私人资本在危机爆发和恶化中发挥了推波助澜的作用。

1.第二阶段粮食危机的导火线分别是天灾和战争。这两次粮食危机的导火线有明显差异。2007-2008年粮食危机首先是气候因素引发。2005-2008年极端天气频发，美国受到飓风和热浪冲击，小麦等粮食减产；2006-2007年欧盟因遭受洪涝灾害和温带风暴影响，粮食产量连年下降；印度则在2005、2006 和2008年遭到特大洪水的袭击，粮食受灾严重。自然灾害是导致2007-2008年全球粮食价格飙涨的起爆点。2008年上半年，全球至少有36 个国家面临粮食危机。非洲国家粮食供应一般呈现短缺特征，在撒哈拉沙漠以南非洲地区，有3 亿贫困人口，其中许多国家的粮食需求严重依赖进口。伴随着2007-2008 粮价飙升，喀麦隆、布基纳法索、塞内加尔、科特迪瓦等多个非洲国家发生“粮食骚乱”，人员伤亡严重。加勒比地区的海地在2008年粮食危机中情况最严重，这个小国食物严重紧缺，贫民区人口不得不以黄泥饼充饥，许多人在抗议粮价的暴动中死伤。

2021-2022年的世界粮食危机有一个特别因素，那就是俄乌冲突。冲突中的俄乌都是粮食等重要农产品生产和出口大国。2021年，俄罗斯与乌克兰粮食总产量分别为1.3 亿吨和0.8 亿吨，两国粮食出口量在全球油料和粮食出口量中的比重较大，其中葵花籽油、大麦、小麦、玉米的出口量占比分别为76%、29%、28% 和15%，俄乌冲突显著加剧全球粮食供应紧张态势。两个世界粮食主产国之间发生战争，有三重路径推高全球粮食价格：一是作为主产国的乌克兰受战争影响，粮食产量下降，对世界市场供给量下降；二是战争影响能源供应，导致全球能源价格暴涨。高度依赖石化能源和化肥农药的全球粮食生产模式遭遇投入成本上升的能源-粮价暴涨通道，战争一方俄罗斯——其化肥出口量占全球的15%-20%——在美国牵头的贸易制裁中也进一步拉升了全球化肥价格；三是战争阻滞了全球粮食供应链。一方面乌克兰禁止粮食出口，黑海物流通道和中亚物流通道受阻；另一方面在紧张的世界粮食供应形势下，一些世界粮油出口大国和一些粮食供求紧张的国家也随之采取了加速恶化全球粮食供应格局的出口限制措施。2022年，阿根廷、哈萨克斯坦、印度、印度尼西亚等20 多个国家对小麦、玉米、豆类、面粉、植物油等粮油品类实施了出口限制令，其中2022年4月份印度尼西亚对棕榈油加征出口关税（虽然6月份取消）；占全球大米出口量41%的印度政府于2022年5月份出台了出口限制禁令，受印度国内旱情影响，9月份继续通过加征20%关税限制大米出口。对国际粮食市场依赖程度高的非洲国家在这次粮食危机中出现社会不稳定现象，如肯尼亚的北部、中部和埃塞俄比亚境内均出现抢夺粮食等人道主义救援物资的暴力行为；90%粮食依赖从乌克兰和俄罗斯进口的苏丹小麦价格比2021年增长180%，1800 万人（占苏丹总人口的40%）面临粮食严重短缺问题。

现代社会的粮食危机并非源于单纯的粮食不足，危机酿成和恶化更多原因是金融危机与天灾的共振。可以说，粮食危机是天灾和金融危机共振造成的后果

2.第二阶段粮食危机中资本发挥了推波助澜的作用。经过乌拉圭回合谈判后，在WTO 体制中，各国（这里主要是南方国家）保护国内粮食市场的措施受到一定限制，最低市场准入为跨国公司长驱直入南方国家市场打开了门缝，南方国家没有发达国家能够保留和提供的高额蓝箱黄箱保护措施，而且一些经济实力弱小的南方国家根本敌不过横跨大洲大洋、垄断全球粮食贸易、左右粮食产业链供应链的跨国公司。当这些南方国家自身具有粮食供求平衡脆弱性的时候，极容易成为世界粮食危机的受害者而无力保障国家和民众的利益。与之相反，这些跨国公司则成为粮食价格暴涨暴跌周期中的贸易利润收割者且无所约束。在当前这种世界粮食市场体系中，我们容易发现跨国公司在第二阶段世界粮食危机中兴风作浪的痕迹。2007-2008年粮食危机中，掌控着全球80%粮食交易量的美国ADM、邦吉、嘉吉、法国路易达孚等四大粮商（周立，2010）造就了默许国际投机资本炒作粮食交易的市场结构（四大粮商也是现货市场和期货市场上具有强大布局能力的重要投机力量），并与其他投机资本一起收割了满满的利润。如嘉吉公司下属化肥公司Mosaic的利润同比增长1200%，ADM、嘉吉、邦吉的利润平均上涨103%（苏瑞娜，2013）。投机资本完美收获了因全球粮价暴涨带来的3 倍左右的利润。跨国公司和投机资本已经成为粮食危机中的资源压榨器和危机放大器。2020-2022年间，在跨国公司和投机资本的炒作下，粮食期货市场价格暴涨70%-130%，其中俄乌冲突发生后粮食期货价格进入加速上涨阶段。

3.第二阶段粮食危机和金融危机紧密关联。现代社会的粮食危机并非源于单纯的粮食不足，危机酿成和恶化更多原因是金融危机与天灾的共振。可以说，粮食危机是天灾和金融危机共振造成的后果。在当今世界，美元是世界金融的源头，美元的扩张和收缩是世界经济繁荣和萧条的肇始原因。美元扩展周期积累的全球流动性呈现总体过剩状态，这些流动性掌握在跨国公司、金融巨头手中，形成庞大的游资，他们在扩张周期内不断追逐有限的资源，这些游资流向哪里，哪里的资产价格就会出现狂涨。价格容易暴涨的粮食是扩张美元在金融危机爆发前的一个中间蓄水池。在疯狂美元从别的蓄水池子涌向粮食这个蓄水池的时候，粮食价格水涨船高，不断飙升。当游资携带巨量美元从这个池子抽出的时候，粮食价格出现断头式下跌回归低位。涨落之间，国际粮食完成一个痛苦的紧张和缓周期，而这些巨头则在当中赚个盆满钵溢。鉴于粮食的稀缺性、人类生存对粮食的依赖性、一些国家粮食供应链的可控性、全球粮食供给治理公共品提供的缺位性，金融寡头经深谋远虑，利用世界粮食库存减少、需求增加、气候变化、地区冲突等议题不定期大肆投机炒作，不受约束地在粮食市场翻云覆雨攫取巨额利润。粮食继石油之后，成为他们上下其手的新玩偶。不难发现，粮食危机与世界金融危机发生时点前后相随，非常巧合。危机不是常态，事出反常必有妖，在粮食危机中作妖的是掌握巨量流动性美元的跨国公司和金融巨头。在粮食危机治理机制缺失的国际环境中，唯一约束这些巨头的只有美元的收放周期和粮食的丰欠周期，他们没有与之制衡的、作为反周期治理力量的雄厚对手盘，他们的垄断和炒作不受约束。从金融危机过程来看，美元流动性宽松的过程，是这些巨头手中投机弹药不断增长的过程。在粮食库存异动、供需异动的时候，这些巨头闻到利润的血腥味，启动对国际粮食市场的攻击，主导做多；达到预期营利目标后，主导做空。当这种攻击和金融危机相关联的时候，粮食价格暴涨更疯狂，对粮食短缺国家及其民众的伤害也就更深。如2007-2008年粮食危机之前，从2004年6月到2006年7月，美国基准利率从1%上调至5.25%；2007年4月，次级抵押债券的风险初现端倪，美国第二大次级房贷公司新世纪金融公司破产；从2007年8月开始，美联储作出反应，向金融体系注入流动性以增加市场信心，美国股市也得以在高位维持；2008年8月，美国房贷两大巨头房利美和房地美股价暴跌，持有“两房”债券的金融机构大面积亏损，其中雷曼公司破产，多国受到冲击。2007-2008年粮食危机和当时的金融危机完美叠加，缺粮国家不仅缺粮，而且经济深受金融危机萧条的影响，外汇收入羞涩，面对高企的国际粮价，只能望粮兴叹，无力进口国际粮食以喂饱饥饿的国民，悲痛地承受着饥民饿死和社会动荡的悲惨命运。

三、完善机制，提升世界粮食危机治理效果

对两阶段世界主要粮食危机的分析给我们重要的启迪：当饥民获取粮食的权利缺失的时候，他们被迫以生命为代价承担粮食危机的后果；粮食危机的爆发有天灾诱因，也是人祸的结果；当世界从传统制度转向现代制度后，粮食的金融属性越发凸显，美元周期和投机力量成为粮食危机的主导性因素；全球化塑造了一个新的角色——跨国公司既是组织全球贸易的中介，也是借用粮食的商品属性从而损害粮食的公共品属性、侵害低收入群体粮食权利的不受制约之手。治理全球粮食危机需要各国形成共识：实现世界粮食安全目标，需要以变革应对全球粮食危机，前提是承认世界各地农业系统及其潜力的差异性和全球粮食安全面临挑战的公共性和联系性。这种变革是完善机制的过程，目标是期待获得更好的世界粮食危机治理效果。中国古人有句充满智慧的话叫未雨绸缪，同样，治理世界粮食危机，也要认识到必须构建并完善危机中的应对机制和危机前的系统预应机制。

治理世界粮食危机，必须构建并完善危机中的应对机制和危机前的系统预应机制。图/中新社

（一）在世界粮食危机中发挥应对机制作用，缓解危机负面影响

危机中的对策是救火策，救火从权从急。应对世界粮食危机，相关主体要权衡自身条件并根据事态紧急程度采取相应对策。首先，作为世界粮食危机治理的全球性协调机构的联合国涉农相关机构要启动国际合作支持机制。如粮农组织等要发挥预警、组织救援作用，及时发布危机警情信息，及时为在粮食危机中受害严重国家组织粮食援助等救助活动。世界粮食计划署重在以粮食援助为手段，向受灾害或冲突影响的地区和国家提供人道主义救援。其次，作为危机中的能力薄弱国家，要及时掌握受灾群体信息，积极寻求国际救助，寻求粮食进口渠道，提高国内供给能力，及时动用国家粮食储备，救助受灾群体。再次，区域合作组织要启动区域应对机制，组织区域内保障力量，为区域内受灾国家提供援助。最后，具有救援能力的其他国际公益基金组织和粮食富裕国家对受害国家提供及时的粮食援助。总之，粮食危机中的应对机制，重点是救急救灾，缓解粮食危机造成的饥荒灾害。

（二）构建和完善针对世界粮食危机的长期预应机制

长期预应机制是系统对策，通过建立世界粮食生产加工流通消费的平稳系统，增强粮食系统的韧性，化解粮食危机的冲击力和危害。这套机制凸显粮食危机治理的全球公共品属性，注重提前谋划、长期应对。

这套长期预应机制有四大支柱。第一，构建稳定且有韧性的全球粮食系统。以科技为支撑，持续提高各国粮食生产能力，尤其是增强缺粮国家的粮食生产能力。如通过现代水利工程技术和高效节水灌溉技术，解决水源短缺国家的粮食生产面对的水资源瓶颈；以现代贸易网络为支撑，强化粮食贸易网络的畅通性，以多元化粮食供应来源和长期贸易合作协议保障缺粮国家民众的粮食获得权利；以现代储运技术为支撑，构建全球粮食储备网络，尤其在缺粮地区和国家，构建应急储备粮库，为频繁发生的粮食危机做好应急准备。

第二，构建全球粮食危机合作治理体系。要以强化全球粮食危机治理中心化和制度化为支撑，坚持联合国粮农机构在国际粮食安全治理方面的中心地位，加强治理制度和规则建设，强化全球粮食危机合作治理能力。在遵从现有国际治理规则的基础上，发挥联合国相关机构在全球粮食危机治理中的作用，注重发挥三大粮农机构的功能优势，增强联合国粮农组织的综合发展机制、世界粮食计划署的粮食援助机制、国际农发基金的资金保障机制，加强三机构间的统筹、互动和协商，提升治理倡议的针对性和质量，加速倡议实施和项目落地，从而提高粮食安全治理效果。

第三，在合作和互补的基础上构建区域粮食安全治理合作机制。区域协调在保障区域内粮食安全和合作应对粮食危机中具有重大作用。欧盟、南美、非洲、亚太等区域，都建立了经济合作组织或达成区域自由贸易协定，这些组织和协定在经历多次世界粮食危机后都把粮食安全治理纳入区域合作重点事项。实际上，在特定区域内每个国家都有自身的农业优势，以区域组织为载体，可以推动地区国家间的资源统筹利用，实现粮食产能余缺互补，从而能够实现集体粮食安全。通过合作，可以提升区域内的粮食信息对称程度，在粮食危机发生时期可以避免一些国家各自为政、自私地采取粮食出口限制政策，加剧区域内粮食危机损害程度，而是能够通过区域内协调一致，为区域内缺粮国家提供粮食供应保障，化解世界粮食危机对区域内国家的伤害。此外，还可以提高区域整体在国际粮食市场的话语权，提高议价能力，保障区域内粮食权利不被跨国巨头为无限扩大粮食商品属性金融属性攫取巨额利润拉升国际粮价而伤害。增强区域粮食安全治理合作能力，需要在增强政治互信的基础上，不断创新合作模式，共同提高区域内各国的农业生产水平、协调农业发展政策、统筹粮食供给保障能力。

第四，强化对跨国公司和金融巨头的制约机制。在美元宽松紧缩周期中，掌握巨量流动性的跨国公司和金融巨头对实力弱小国家的经济和粮食安全能够造成海啸般的伤害效果。前文分析了这些主体在世界粮食危机酝酿和恶化中的危害性与不受制约性，这意味着，没有对这种主体的制衡，世界粮食危机治理机制是不完善的，有效治理目标是难以实现的。问题在于如何把他们关进制度的笼子？这方面有三种机制要构建。其一是构建化解其垄断力量的竞争者培育机制，促进来自不同国家或者地区的跨国公司的成长，培育新的进入者和竞争者；其二是在国际规则层面构建垄断约束机制，通过国际组织法律规则和国际仲裁执行机构对恶意垄断性行为和市场掠夺性行为予以判定和处罚；其三是构建应对单边市场飙升走势的储备应对机制，包括前述韧性粮食体系里面的粮食储备可以用于平抑市场，也包括国际流动性的多元储备应急。当一种国际货币呼啸而至，压缩小国发展空间的时候，其他国际货币的逆向调剂可以发挥补救作用和支撑作用。有粮食储备和竞争性货币可用的时候，跨国公司和金融巨头左右国际粮食价格走势的行为将受到一定约束。

当前，经历多次世界粮食危机，国际组织、各国政府和学者们在总结粮食危机应对经验、思考粮食危机治理问题，全球粮食体系正处于转型的新时代，粮食安全治理的国际机制和区域机制正在逐步建立和发挥功能作用。通过国家间的多层次合作，可以弥补全球粮食安全治理短板，采取相应的粮食安全保障举措，将资金、技术、经验、知识等结合起来，系统建设全球粮食体系，增强粮食体系的韧性和弹性，将应急机制构建和长期预应机制构建结合起来，进而逐步构筑世界粮食共同体，让“无饥饿的世界”从远期构想一步一步走进地球村的现实。