河北省推进城乡融合高质量发展研究

李珊珊，李菁，郝雷

（河北省宏观经济研究院，河北 石家庄 050000）

一、城乡融合发展的内涵与意义

（一）城乡融合发展的内涵

城乡融合发展理论最早由马克思与恩格斯提出，他们认为现代的历史就是乡村城市化，最终实现城市与乡村达到城乡一体的过程。在我国，党的十六大最早提出了统筹城乡经济社会发展的战略构想，党的十九大报告明确提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

城乡融合发展重点在“融合”，主要表现为“四个融合”。一是城乡人员的融合发展，户籍制度逐渐放开，越来越多的农业转移人口进入城市生活工作，农民与市民的身份差别消失，城乡人口可以自由合理流动。二是城乡空间的融合发展，城市和农村逐渐打破空间上的二元分割，解决城市发展空间不够、乡村发展空间闲置的问题，将城乡整体规划，让空间得到合理利用。三是城乡公共服务的融合发展，统筹配置优质公共服务资源，为城市与农村提供同等的基本公共服务。四是城乡产业的融合发展，人、地、财、物、技等要素资源在城乡之间自由流动，城市和农村区域三次产业发展水平基本相当，一二三产业高度融合，形成城乡产业共同体。

在当前经济社会发展大背景下，城市和农村的关系决不能割裂开来，二者是相互促进、协调发展的关系。城乡共生是城乡融合高质量发展的基础，在坚持城乡地位平等、承认城乡差异的基础上，建立良好的城乡共生制度，缩小城乡差距，实现公平公正，达到城乡共生共荣、和谐相处的状态。城乡共建是城乡融合高质量发展的核心，充分发挥市场配置资源的主体作用，通过科技、人才、土地、资本等资源要素在城乡间的双向流动，建立健全城乡共建体制机制，促进城乡公共资源实现平等分配。城乡共享是城乡融合高质量发展的目标，在基础设施、公共服务、居民收入、发展环境等方面不断缩小差距，满足城乡人民日益增长的多层次需求，共同享有经济改革和社会发展成果。

（二）推进城乡融合高质量发展要处理好的六大关系

推进城乡融合高质量发展是一项复杂的系统工程，需要统筹考虑各项要素资源在城镇和乡村的分布配置，在充分发挥市场作用的前提下，引导更多要素资源向薄弱环节流动。同时，还需要处理好全面推进与示范带动的关系。

1.处理好新型城镇化与乡村振兴的关系。新型城镇化的深入发展可以为乡村振兴提供产业、技术、人才、资金支持和庞大的城镇消费群体，而乡村振兴需要产业的发展、人才的支撑、资金的保障和城镇人口的消费。

2.处理好新型城镇化与城乡融合的关系。新型城镇化与城乡融合在本质上是一致的，新型城镇化是城乡融合发展的有力支撑，城乡融合是新型城镇化发展的更高阶段。在新型城镇化背景下实施城乡融合发展，可以利用已经形成的城镇化发展优势，加快推动各类要素资源下乡助力农村地区发展。

3.处理好乡村振兴与城乡融合的关系。推进城乡融合发展就是要让城市反哺农村、工业反哺农业，通过加大现代化农村建设力度，大力发展乡村经济，不断缩小城乡差距，是乡村振兴可靠的制度保障。

4.处理好城乡基础设施和公共服务协调发展的关系。作为城乡融合发展的重要内容，必须推动二者标准统一、制度并轨，既要坚持农村优先发展，向城市看齐，又要增强城市的辐射带动能力，发挥城市的先导性、引领性作用。

5.处理好城市经济与县域经济的关系。二者“你中有我、我中有你”，不可分割，要协调推进城市经济和县域经济发展，打破固有思维和模式，发挥县城的桥梁纽带作用，形成城市经济带动辐射县域经济发展，县域经济支撑城市经济发展的互相促进融合发展的格局。

6.处理好全面推进与示范带动的关系。城乡融合发展涉及省市县乡村各级行政机构和经济社会、生态文明等各个领域，开展试点示范、树立典型可以将系统工程分类、分块实施，便于在某一领域打破某种体制机制壁垒，实现创新突破，发挥示范带动作用。因此，在推进城乡融合发展基础上，要重视试点示范，鼓励有条件的地区勇于开展突破性创新实践，总结形成可复制可推广的经验，为全面推进提供借鉴。

（三）推进城乡融合高质量发展的重大意义

现代化本质上是以人民为中心的全面发展现代化，包括城市的现代化和农村的现代化，二者缺一不可。只有城市实现现代化，不是全面的现代化。建设城乡融合高质量发展体系有利于释放农村活力，推动形成农村和城市共生共荣、协调发展的新格局。

推进城乡融合高质量发展是实现经济社会高质量发展的强劲动力。城乡融合高质量发展促使人口、资金、技术等各种生产生活要素双向流动，合理配置，既为农业农村发展开辟空间、促进农业农村发展，又有利于缓解城市压力、改善城市生活。通过城乡基础设施、公共服务的一体化发展，有利于城乡多层次多元化生产和交流，激发各类创造性和创新型实践，释放改革创新的活力和动力。

推进城乡融合高质量发展是促进城市和农村共同繁荣的重要抓手。推进城乡融合高质量发展能够提高城乡人口素质和居民生活质量，提升资源配置效率和劳动生产率，充分激发创新活力，进一步挖掘增长潜力，积极探索城市与农村共同发展共同进步的体制机制，从而提高整体经济社会发展质量，有助于破解新时代社会主要矛盾、解决城乡发展不平衡不充分问题。

二、国内外城乡融合发展实践

（一）发达国家推进城乡融合发展的经验分析

随着现代工业的出现、资本主义的产生，发达国家城市化进程飞速推进，大致经历了城市化率在30%以下的起步期、城市化率在30%～70%期间的加速增长期、城市化率达到70%以上的成熟期（稳定期）三个阶段。目前，大多数发达国家城市率已经达到70%以上，处于第三阶段，进入了城市化率增长基本停滞、逆城市化出现、城乡融合发展加速的新阶段。

英国不断加大农村地区投入力度，通过农业规模化经营与发展农村中小企业并举，促进现代农业和农村发展；完善城乡一体的社会保险、社会救助和社会福利制度；实行城乡统一规划，加强城乡融合发展制度设计。法国分类进行城乡土地空间规划，构建区域一体的规划体系；推进旅游与农业发展深度融合，促进农村经济发展；加大农业保护和补贴力度；建设高度发达的城乡交通网络，增加公共服务供给。美国不断加强农村基础设施的规划建设，缩小城乡差距；坚持农业工业协调发展的城镇化道路，鼓励城市工厂迁往郊区；推出了提高农民收入、发展农村教育、实行向农业农村倾斜的税收政策等重要法案。日本制定了法律政策，鼓励城市工业向农村转移；保护孵化农业骨干农户，实施六次产业支持政策，促进农产品“地产地销”和就地加工；充分发挥农协作用，为成员提供技术支持和销售服务。韩国开展“新村运动”，由政府投入财政资金，保障农村公共服务供给，着力改善农村生活生产环境；推动工业反哺农业，鼓励农民发展畜牧业，支持农产品加工业发展。

图1 2020年部分发达国家城镇化率

（二）国内有利于城乡融合发展的主要经验

贵州省湄潭县在推进城乡融合发展方面成果颇丰。一是创新党的基层领导方式，建立能人带动与群众自治相结合的新机制。城乡融合发展首先要提升乡的能力，乡村发展关键靠能人，通过“强带弱、富帮穷”实现共同富裕，允许破格选用乡村能人成为村干部，强化党组织的执政能力，同时在日常生产生活中发挥群众的主体作用。二是开门借力，增强乡村对外来人口的吸引力。湄潭县多个村庄允许外来人口在本村落户，积极探索外来人口加入集体经济组织的具体方法，通过让他们共享村级集体经济收益，吸引人才助力乡村发展。三是建立“政府—集体—个人”收益分配原则，盘活宅基地和闲置农房。湄潭县创新性提出“综合类集体建设用地分割登记入市模式”，合理合法用好用活土地。四是促进金融要素下沉，探索乡村信用评级授信，将农村“两权”抵押拓展为“三权”抵押。提供“穷可贷、富可贷、不讲信用不可贷”的农村小额信用贷，逐步推开农村“三权”抵押融资，改变城市强势虹吸金融资源的现状，推动金融机构从乡村资金“抽水机”变“蓄水池”。

重庆市巴南区近年来积极引导城市要素下乡，成功创建了3 个4A 级景区，累计引进了几十个城乡融合发展项目，同时也有农户自愿放弃农村权益进城，是城乡融合发展的典型案例。乡村振兴离不开城市元素的积极运用，城市要素下乡主要是以人特别是企业家为主体带动，因此有必要构建城乡畅通的人口进入退出机制，逐渐拓展集体经济组织以外成员进入乡村的通道，创新城市企业家参与乡村各类资产运营和收益分配的机制。

四川省成都市较早开展城乡统筹配套改革试验，在城乡融合发展体制机制改革方面进行了很多探索，注重在明晰产权的基础上，通过提升土地利用效率、创新组织形式、引入城市要素促进本地发展。一是成都市把确权作为基础工程，将11 项权利纳入确权范围，全面开展农村资源资产确权办证，实施集体资产股份化改革。二是通过政府和集体统一推动或市场自发流转，实现农用地规模化集中经营。三是通过农村建设用地再开发实现土地增值、收益增加，依托集体经营性建设用地招引的企业或依托宅基地发展的新业态，成为社区增强集体实力、增加农民收入、解决农民就业的重要渠道。四是发掘农业多重功能和价值，各村都充分利用自身资源，在传统农业种植的基础上，拓展农业新功能，发展乡村旅游，承接城市消费外溢。五是大力吸引城市人下乡或本村外出居民返乡，直接带动村民观念转变促进乡村发展，为乡村注入动力和活力。

图2 2015-2020年河北省城镇化率

三、河北省城乡融合发展现状与问题

（一）发展现状

1.城镇化水平明显提升，农业转移人口市民化取得重大进展。2020 年，河北省常住人口城镇化率达到60.07%，比2015 年提高8.40 个百分点，增速高于全国1.84个百分点。除廊坊北三县等个别地区外，全省各地全面落实零门槛落户政策，居住证制度进一步完善，农业转移人口在城市的生活条件和各项待遇明显改善，全省城镇户籍人口达到3518 万人，户籍人口城镇化率达到45.52%，高于全国平均水平0.12 个百分点，比2015 年提高9.18个百分点。

2.城乡一体化基础设施建设进一步加快，城乡一体的基本公共服务逐步完善。河北省加快完善城乡基础设施统筹规划和多元化投入机制，城乡基础设施互联互通程度持续增强。2020 年，农村卫生改厕累计完成905.74万座，普及率为72.2%；城乡一体化垃圾处理覆盖率达到95%；农村公交化运营率不断提高，完成主街道硬化的村超过99%；建成便民市场200个，农民生产生活得到很大改善，乡村面貌明显改善。全省加快推进教育、医疗、社会保障等公共服务向农村延伸，基本公共服务均等化投入显著提高，城乡居民基本公共卫生人均服务经费、基础养老金政府补贴最低标准稳步提高。

3.城乡要素配置有序推进，城乡融合平台载体加快建设。“人、地、钱”挂钩配套政策深入实施，农业转移人口市民化奖励资金成功设立，全面改进年度土地利用计划分配方式。建立健全城市人才入乡、优秀干部到村任职、工商资本下乡、科技成果入乡转化激励机制，城乡融合发展体制机制进一步完善。持续有序推进特色小镇高质量发展工程实施，截至2020 年年底，全省84 个特色小镇创建，培育对象累计聚集人口76 万人，为农民增收拓展渠道。实施易地扶贫搬迁和“空心村”治理工程，对30.2万人进行搬迁安置，空置率50%以上的1073个“空心村”治理全部完成。

（二）存在问题

1.城乡公共资源配置不充分不平衡。整体来看，河北省城乡基础设施、公共服务供给水平不高，并且城乡间基础设施、公共资源配置和公共服务供给差异明显，农村地区水电气路讯、垃圾处理等基础设施不完善问题更加突出，教育、医疗、养老、文化体育等公共配套服务设施发展严重不足。

2.城乡资源要素流动不畅。资金、人才、技术等要素更倾向于留在城市、流向城市，缺乏有效的以城带乡动力。城乡二元的户籍壁垒客观存在，城乡统一的建设用地市场体系还没有真正建立起来，农村土地入市仍有制度障碍、认识误区，资本与农户的利益联结机制不健全不规范。

3.县域经济实力不强。大部分县非农产业规模小，县城就业岗位有限，小城镇产业支撑力不强，对农业转移人口的吸引力不足。2020 年全国综合竞争力百强县（市）榜单中河北省仅有4个县市上榜，与浙江（24 个）、江苏（23 个）、山东（10个）等沿海先进省份有很大差距，与河南和福建（7个）也有一定差距。

4.城乡居民收入差距较大。虽然河北省城乡居民收入比由 2015 年的 2.37∶1 缩减到 2020 年的 2.26∶1，但城镇居民可支配收入和农村居民可支配收入差距不断扩大，已由2015 年的15101 元扩大到2020年的20819元，收入水平差距扩大了5781元。

四、推进河北省城乡融合高质量发展的几点建议

（一）推进城乡要素自由流动

破解城乡二元经济结构的关键在于是否能够实现各类资源要素在城乡间自由流动。当前，城乡要素市场一体化仍存在障碍，政府对城乡要素市场的管制仍然较强，持续深化城乡要素市场化改革，畅通要素自由流动渠道，是市场经济发展、优化资源配置的内在要求，也是实现城乡融合高质量发展的重要前提。应加快构建城乡统一的建设用地市场，积极申报耕地和宅基地“三权分置”改革试点，推进农村集体经营性建设用地入市，引导农民盘活农村土地资源实现增收。探索市民村民“来去自由”转换机制，推动城镇常住人口与户籍人口享受同等公共服务与社会福利，破除劳动力资源流动障碍。鼓励工商资本参与现代农业园区、乡村服务业等项目建设。积极推动科技成果入乡转化，运用高端元素高新技术推进农业农村现代化进程。

表1 2020年全国综合竞争力百强县（市）区域分布

（二）推进县域经济和乡村经济高质量发展

图3 2015-2020年河北省城乡居民可支配收入差距

城乡融合高质量发展离不开城镇、乡村经济的高质量发展，没有产业的有力支撑，只是通过“乡改镇”“农村改社区”等行政手段推进的融合发展是不可持续的。县城和小城镇能不能为农业转移人口提供足够的就近就业机会，并对周边人口产生吸引力，是实现就地城镇化和城乡融合发展的关键。应着力提升县域科技创新能力，打造县域特色产业集群，增强县城和小城镇的人口集聚能力，充分发挥其城乡统筹功能，使其成为推动城乡融合发展的主战场。同时，也要推动乡村经济高质量发展，大力发展特色高效农业，密切传统农业与制造业、服务业的关系，围绕服务城市功能，培育发展订单农业、现代都市型农业、田园生活体验、农业研学等新产业新业态，转变农村生产经营和组织方式，完善农企利益紧密联结机制，构建新型工农城乡关系。

（三）推进城乡基础设施一体化和城乡基本公共服务均等化

当前，城乡基础设施和公共服务配置标准差异较大，农村地区严重落后于城市，与城乡融合高质量发展要求有一定差距。应积极构建城乡基础设施统一规划建设机制，并在基础设施管理、运营与维护方面一体考虑，形成良性长效机制。统筹规划城乡路网，推动城乡交通基础设施有序衔接，加快城乡客运一体化，将农村区域特别是城郊附近村庄纳入城市公共交通线路网络，探索城乡公交一卡通，推进县城、镇村公交规范化运营；健全农村物流基础设施末端网络，鼓励共建共享。统筹规划城乡供水设施，将乡镇供水纳入城市公共供水范围，构建城乡安全饮水保障体系。完善农村电网、天然气和热力管网，积极发展绿色、清洁能源。完善城乡数字信息网络，加快建设数字乡村，确保信息系统网络运行、重要数据和个人信息安全。加强推进城乡基本公共服务均等化的顶层设计和统筹协调，明晰各级政府财政支出范围和职责，加大农村地区基本公共服务投入力度，加快形成普惠、可持续的城乡一体化基本公共服务供给体系，推动各项基本公共服务向农村延伸覆盖，提升城乡居民共享发展水平。

（四）完善城乡社会治理体系

打造“共建共治共享”的现代乡村社会治理体系，构建科学规范、集约高效的基层治理体系，是推动治理体系和治理能力现代化的重要抓手，与城乡居民生活息息相关。应推动社会治理和服务职能下放到基层、来到群众身边，全面推进乡镇机构改革，扩大乡镇自主权限，将乡镇迫切需要且能够有效承接的县级管理权限下放到乡镇，推动更多资源下沉到基层。推动街道、社区管理精细化，充分发挥物业公司作用，运用政府购买等市场手段作为有效补充，为群众提供更加便捷、精准、多样化的服务。发挥农村基层党组织作用，加快农村基层组织发展，运用村级“小微权力”事项清单处理事务，打通政策落实“最后一公里”。加强村民自治，办好村民大会、村民代表大会，为群众提供表达利益诉求的平台，融洽党群、干群关系。

（五）打造城乡融合高质量发展特色平台

小城镇是城乡空间布局的重要节点，既具备城市功能，又与周边农村地区紧密相连，因此也是城乡融合发展的重要平台。河北省小城镇数量众多但实力不强，对周边农村地区发展的带动力偏弱，应分类推进小城镇建设，城市近郊小城镇加强与城市的互联互通、共建共享，逐步发展成为卫星城；远离城市的小城镇着重加快基础设施建设，提高公共服务供给质量，完善城镇功能，增强自身承载力，吸引农业转移人口聚集，并带动周边农村地区发展。特色小镇和农业综合园区是近年来兴起的产业投资项目，应引导其差异化、特色化发展，打造成为城乡产业融合发展典范，从而吸引更多工商资本下乡兴业。同时，还应积极开展试点示范，选择若干基础较好的市县列为省级试点，给予政策及资金支持，健全容错纠错机制，鼓励其在要素配置、城乡规划、乡村经济、居民增收等方面进行大胆探索实践，推动条件成熟、形成改革经验的地区积极争取国家城乡融合发展试验区试点。