数字法治政府建设的路径选择

资金星 卢俊成

（中共湖南省委党校，湖南长沙，410006）

中共中央、国务院在2021年8月印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中明确提出，要健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府[1]。这是数字法治政府作为一个崭新概念首次呈现于公众视野，是我国为迎接数字时代、激活数据潜能而做出的整体部署。综合来说，数字法治政府就是在充分运用互联网、人工智能、大数据等数字技术的前提下，促进政府治理能力数字化与法治化的高效融合，是在数字时代建设法治政府的新趋向，也是全面依法治国要旨下建设数字政府的新篇章[2]。基于数字法治政府在我国是一个全新概念，本文将从数字化与法治化两方面出发，探索建设数字法治政府的路径选择。

一、数字法治政府的概念阐释

近年来，数字科技的革新发展，不断带动社会生活方式的变化，互联网、人工智能、大数据的出现甚至对固有生产模式造成重大变革。与此同时，科技的革新必然考验着政府治理模式的变更。从我国国家战略上看，几年前“互联网+”概念的提出，带动了互联网科技与各领域建设之间的深度融合[3]。而此次数字法治政府的理论描绘，也正好顺应了互联网时代的潮流，契合数字科技对法治建设与政府治理的赋能要求。

一方面，数字法治政府，是运用数字科技优化政府职能的履行、强化政府依法治理的原则，从而提升政府的政务服务效能。建设数字法治政府，需要充分发挥互联网、人工智能、大数据等新技术的优势，对政府的机构、理念、职能进行法治化更新，促使政府治理体系和治理能力的现代化[4]。

另一方面，数字法治政府，是以法律手段应用数字科技、保障数字安全、维护数字权益的法治政府。建设数字法治政府，需要强化有关数字科技方面的立法工作，出台行之有效的法律规范和战略政策，为互联网、人工智能、大数据等数字科技的高速发展提供制度保障。

概括来说，建设数字法治政府要把握好数字与法治的双轮驱动，以此作为契机，对政府治理格局、行政决策模式以及政务组织架构等有关方面进行根本性革新，打破政府运行机制一成不变的格局，推动以公正、透明、高效为价值取向的政府进行数字化转型，以满足数字时代不断增进的治理需求。

二、数字法治政府的时代价值

（一）顺应世界政府再造浪潮

放眼全球，世界格局变幻莫测、国际局势错综复杂，任何一场科技革命都可能带来颠覆性变动，亟需把中国的现代化进程同经济科技变革的全球化统筹起来考虑。从域外政府治理经验来看，美国在1993年克林顿政府时期便率先提出了政府改革议程，试图借助电子政务的方式解决政府在管理和服务方面存在的问题。此后，改革模式被英国、新加坡、日本等国家借鉴，形成了政府治理的再造浪潮。借鉴全球政府再造理论可以发现，政府再造就是建立具有内在更新动能和创造力思维的政府部门，即缔造符合时代需求的“自我变革体制”，用“掌舵”和“划桨”理论强化政府治理模式，尽可能地减少行政审批，把政府的引导、规制、监督作用落到实处[5]。当今世界面临百年未有之大变局，实现中华民族伟大复兴的战略布局需要我们顺势而为，更新国家治理体系、提升国家治理能力，建设数字法治政府就是在全球政府治理再造浪潮中推进中国政府治理模式的变革。

（二）契合“四个全面”战略部署

建设数字法治政府是践行落实“四个全面”战略部署的迫切需要与务实举措。“四个全面”战略布局是实现中华民族复兴伟业的系统性工程与战略支撑，协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，数字法治政府贯穿全局[6]。

全面建设社会主义现代化国家应符合科技革命的时代趋势和现代法治的规制要求，尤其需要利用前瞻性高科技手段赋能于国家治理领域，运用法治保证科技的治理；数字经济、数字社会和数字法治政府一体化建设的走向，符合了党中央倡导运用法治的方式深化我国改革进程的变革原旨与精髓，也是全面贯彻网络强国战略的改革进路；建设数字法治强国有利于强化全社会注重法治的氛围，宣传法治思维和法治方式，是政府对数字时代全面依法治国部署的回应；数字法治政府建设与全面从严治党相辅相成，数字技术是加强党的领导的科技支撑，全面从严治党是决定数字法治政府发展质态的政治前提和组织依赖。着力建设数字法治政府是协调推进“四个全面”战略部署的题中应有之义，要牢牢抓住“四个全面”战略的理论引擎。

（三）增进人民政务活动的福祉

现代化国家是人民与政府共建共治共享的国家，人民是改革开放事业的历史主体，政府治理的改革发展应当惠及全体人民。人民群众在数字时代参与国家治理的合理诉求是改革方向和行动指南，也是数字法治政府建设的出发点和落脚点[7]。党中央以人民的美好生活需求为圆心，在数字法治政府建设上深入部署，顺应了数字时代民主政治建设的客观规律，兼顾了物质与精神、公平与效率、生存与发展的需求，是以善治的方式带领人民创造美好生活。可以看出，加快建设数字法治政府是我国践行“以人民为中心”的发展理念并增强人民群众参与感、安全感、幸福感的客观使然和生动实践。

建设数字法治政府，要符合“人民政府为人民”的精神，不断深入政府工作改革：出实招、补短板、强弱项、兜底线，打通政府建设与人民之间的最后一公里，打破积弊深重的旧有政府运行模式，实现法治政府与数字政府的统一，以政府的善政增进人民参与政务活动的福祉，不断满足人民群众的政务需求和民生诉求。

三、数字法治政府建设过程中要处理的若干关系

加快建设数字法治政府是由人类历史前进方向及中国民主政治发展的客观规律决定的，是数字时代治理创新与技术创新相结合的重大实践，但任何客观事物的发展都有前进的阻力以及需要面对的现实问题，作为一个新的政府治理模式，在实践过程中需注意处理好以下几个关系。

（一）把握好数字化与法治化的协同推进

建设数字法治政府路上，数字化是手段，法治化是要求，两者相与为一，不能片面强调数字化或法治化的单方推进，应当协调发展、相互促进，只有如此才能保证数字法治政府的科学性与稳定性。从目前我国各地政府建设来看，数字化建设方面有了长足进步，尤其沿海经济基础较好的地区数字系统平台已经投入使用良久，数字基础设施完善、科技创新程度高，数字化成果丰硕。但法治化建设却过于碎片化，例如个人信息保护的制度建立不完善、政府部门运用数字信息缺乏规范化，现有的法律法规在应对具体问题时不够完备，这提醒我们在加强数字化建设时不能忽略法治化建设。总之，对待数字与法治的双轮驱动不能有所偏废、顾此失彼，应协同发展。

（二）处理好理论部署与落地实践的关系

数字法治政府的理论部署志在追求政府治理的智能化与自动化，而政府治理是一个长期复杂的过程，不仅要考虑与传统政府治理模式之间的融合问题，还要考虑各种社会因素对数字技术发展的影响，更要考虑数字技术给社会伦理与社会关系带来的深层次影响。

数字法治政府的建设不是空中楼阁，也不是一个完全弃旧迎新的政府治理机制，而是建立在原有的政府治理理论基础之上。通过加强数字化与法治化之间的互补可以实现治理的协同，通过技术的革新可以实现政府治理效能的提升，通过数据的开放可以实现各区域与各层级之间新的平衡，这些都需倚靠原有政府机制贯彻落实[8]。在这一过程中，我们不能无视社会发展的繁琐性与数字技术的局限性，更不能毫无温度地利用数字技术简单替代庞杂的社会治理过程，理论部署与具体实践都应该符合中国国情与实际需求，脚踏实地方能仰望星空。

（三）注意规避全新模式带来的负面影响

以互联网、人工智能、大数据为代表的数字技术无疑给社会生活带来了许多便利，但同时也孕育了诸多负面影响。首先是国家信息安全问题，国与国之间要防范数据信息的窃取，做好“信息战”的部署，一旦以政府为单位的数据信息被侵夺，将对国家安全造成不可估量的影响[9]。其次是个人隐私的安全问题，数字技术的发展消解了传统的社会结构，也重塑了政府与公民之间的关系，要防止政府通过“科技赋权”过分侵犯公民隐私的事件发生[10]。最后是防范新模式的不良风险，要警惕技术更新给人们造成的数字依赖感，在鼓励技术创新的同时积极应对新模式带来的不利影响，防止数字技术的缥缈侵蚀消解了人性社会的温度。总之要客观对待数字技术的“双刃剑”效应，在发展中探索包容创新与审慎监管的理性平衡。

四、数字法治政府建设的几个方面

全面建设数字法治政府，要强化政府治理的数字化与智能化水平，以数字维度赋能法治维度，通过数字政府来助推法治政府的建设，要夯实数字基础、构建强有力的数据体系，深化数字法治政府建设的科技支撑，从政府治理平台、政府治理行为、政府治理依据三方面入手，把数字技术广泛应用于政府治理与政务服务当中，实现政府治理水平的数字化与智能化。

（一）用数字技术赋能法律法规的制定

数字法治政府建设的龙头环节在于立法，对于政府建设来说，科学立法、民主立法关系到各个具体事项的贯彻落实。第一，可以建设一体化的立法数据库来提高立法的科学性。大数据时代，智能化技术可以有效分析各个条文之间的逻辑关系，借此可以避免下位法与上位法、规章与法律之间相互冲突的情况。第二，建设智能的立法备案系统，强化立法的程序正义。对立法的全过程进行智能化监督，在各部门涉及重大利益冲突时同步协调，进而规避各部门之间利益相抵触的情况。第三，主体部门可以打造数字化立法意见征集平台，向社会各界广泛征集立法意见，并对意见进行数字化分析，提升立法意见反馈分析的智能程度，并加强对立法舆论的参考，强化立法的群众参与度。第四，可以利用智能软件平台，对各项政府法律法规的实施效果进行监测，科学而有效地进行立法后的研判，以多维度数字化方式不断提升立法的科学性与民主性。

（二）用数字技术提高政府的决策水平

数字技术在很大程度上满足了政府治理的现代化需求，在政府的行政决策方面表现得尤为突出。一是政府决策的立项，许多重大公共基础设施的建设以及对社会经济发展有重大影响的项目可以用数据智慧平台进行规划和评估，以此有效减少政府在开展项目决策时的主观随意性。二是政府决策的程序合法性，通过数字化平台可以有效监督政府部门是否存在程序违法的问题，及时对政府决策的违法与失误进行科学预警，防止违法决策的产生[11]。三是政府决策的科学性，智能化系统能高效率地对各项数据进行收集与统计，为政府决策提供更多的科学依据，减少了不必要的人为风险，提高了决策的科学性与合理性。从各维度来说，政府决策水平的提高都离不开数字技术的加持。

（三）用数字技术强化行政执法的监督

法治政府所处的信息时代，数字技术的提升对行政执法监督的全覆盖起到了关键的作用。在有权必有责、权责必一致的基础上，借助互联网平台可以形成各方监督的合力，将立法监督、司法监督以及社会监督进行整合，探索一个高效协同的监督机制是信息时代的发展方向。首先，要完善监督平台信息的收集与整合研究机制，对政务投诉热线与监督举报平台进行数字化改革，以政务类型和涉及部门为标准，进行归类研判，使问题能在第一时间得到回应与处置。其次，要完善政府执法信息公开，建设阳光型政府，对执法活动进行数字化全留痕，让执法的全流程记录电子化可追溯，尤其是对行政执法的自由裁量权要进行可控监督，让行政执法权在阳光之下运行。最后，要对各行政单位的执法状况进行数字化评估，在智能化平台建立行政执法公示制度，健全政府守信失信记录机制，以防止政府人员的滥权行为，促使政府权力在法治轨道上运行。

（四）用数字技术提升政务服务的质量

我国数字法治政府建设目前的重难点在于各地区政府数据不互联不互通，“信息孤岛”等区域化隔绝弊端屡屡显现。推进政务数据跨地域、跨层级、跨部门的有序共享成为当下数字法治政府建设的紧要任务。要从根本上解决问题，应探索建立一个一体多元的政务平台，对跟不上数字时代且落后封闭的政府行政机制进行智能化改造，强化政府间各区域各层级各部门的互动联通与协同发展。与此同时，还要统一数字政府的政务服务标准，强化各部门间的配合机制，以此打破数据共享的壁垒，共同化解实践中因数据壁垒而产生的难题，以精诚合作、协力配合的态度提高政府的整体效能。

服务型政府的打造同样需要建设一体化平台，如何给公民提供更多的便利性是我们建设数字法治政府应该考虑的问题。我国政府的线上服务建设区域发展不均衡现象较为严重，发达城市的技术水平远远高于普通乡镇，这要求我们要加快提高乡镇政府的数字化水平，完善乡镇地区数字技术的基础设施建设，在此基础上充分利用大数据和人工智能技术，按照当地社会公众习惯拓展政务服务，让政务服务事项尽可能多地实现“掌上办理”，以满足人民在政府服务中的便利需求。

五、数字法治政府建设的保障路径

数字法治政府的建设应当发挥法治的保障作用，实现法治化与数字化的有机融合，其中必须强调数字化技术应该在法治框架范围内使用，以法治维度约束数字维度[12]。与此同时，要强化法治建设对数字科技的保障，使政府建设的法治化理念与数字化理念高度统一，在法治化的发展中协同推进数字化的发展，运用法治手段和数字手段共同应对国家治理现代化过程中产生的风险与难题[13]。

（一）宏观层面：完善相关法律法规，强化顶层战略设计

数字法治政府的建设首先是要有法可依，国家在总体上要进行宏观把控，把数字法治政府作为数字经济时代的关键枢纽，用立法的方式强化顶层战略设计，使其与数字经济更为紧密地联系在一起，建立健全以数字技术进行政府治理的法律法规，填补立法上的空白以及薄弱点，为新型政府治理模式提供强有力的法治保障。

首先，要强化数据安全方面的立法。虽然我国《数据安全法》已经在去年实施，但与之相应的配套措施仍不完善，探讨出台更为具体的实施条例和管理办法，进一步落实《数据安全法》的相关规定是保障数据安全的紧要任务[14]。在数字经济蓬勃发展的时代，数据作为信息载体已然成为关键的生产要素，因此要着力防范数据的非法收集、泄露以及一系列的数据侵权现象。同时，也要加强相关理论的创新性研究，探讨数据的权属性质与分配问题，切实保障数字资源在市场上的有序流通，而不是为了数据安全单纯地限制其开发与利用。

其次，要强化数据监管方面的立法。数据资源在互联网时代已经成为生产的重要要素，为经济社会的发展前进提供着新动力，数字信息跟一般财产一样需要法律的保护[15]。国家要通过立法的方式监管数据的来源和使用，也要像保护一般财产安全一样保护数据安全，这事关国家之间的战略安全，也事关公民之间的财产安全。与此同时，要加强反数据垄断法的修订，通过立法加大对数据垄断行为的监管以及处罚力度，防止各大“数据寡头”利用优势开展不正当竞争。

最后，要积极在国际社会参与数字规则和标准的制定，在有关国际规则和标准的制定场合，例如数字经济的发展、数字治理的模式以及数字信息的保护等领域，要尽可能地发出中国之声，引领数字建设的潮流，构建数字政府的中国方案。

（二）中观层面：以依法行政保障数据共享与信息安全

完成数字法治政府的建设，关键一环是政府治理模式的改革与重塑，而行政机关是其中的主体，将依法行政原则纳入政府转型的全过程，是确保数字法治政府建设过程中有关法律法规实施落到实处的必然要求。打造服务型政府，要培养政府职员在履行职责过程中严格贯彻落实依法行政的精神和全心全意为人民服务的意识，在处理政务时符合实质正义和程序正义的双重要求，以此推进业务数据化与数据业务化，化解数据壁垒和信息安全等难题。

一方面，要明确政府权责清单，健全责任追究机制。通过法律文件明晰各部门的权限范围，可以从源头上防止政府人员越权滥权的现象，也是对政府的不作为防患于未然[16]。在政府数字资源的共享方面，明确各部门间的权力边界与共享清单，厘清资源共享的范围，对资源共享的责任进行区分，有利于深化资源的共享和开放、高效释放数字信息的潜在动能，从而真正打破“数据孤岛”的壁垒。

另一方面，要对政府建设进行绩效评估。我国目前正处于深化行政体制改革、提升国家治理能力现代化的关键阶段，一些地方政府的数字化系统建设仍处在摸索阶段，设计初衷和实践效果都需要一定标准去衡量。对于保障数据安全，要建立起评估的量化标准，加大对国家安全和个人信息尤其是出入境信息的监管和把控。为防范政府人员对信息的泄露，可以坚持数据安全至上的评估要求，对政府数字资源进行全流程监管。唯有在确保数据安全的前提下才能真正实现政府治理水平的提高。

（三）微观层面：培养法治人才，加强法治教育

数字法治政府建设过程中的法治化与规范化都离不开法治环境的保驾护航，只有政府人员与全体公民都尊法学法守法用法，都深刻掌握法律意识和法治思维的精髓，形成良好的法治环境，数字法治政府的建设之路才会畅通无阻。

一方面，要扎实培养政府的法治人才。数字法治政府的建设不仅要依靠数字技术的辅助，更要靠政府工作人员的法治观念来践行，当下我国法治政府队伍建设的法治专业性不够，既有数字技术背景又了解法律知识的专业人才相对较少[17]。培养法治人才应做好以下几点：一是要建立政府人员长期的培训机制，培养政府人员运用法治思维和法律方式处理问题的意识；二是要求扩充现有信息技术的法律专职人员，从而提升政府治理的法治水准；三是要深化政府人员“以人民为中心”的发展理念，强调建设服务型政府，在政务活动中改变思维定势，不推诿扯皮；四是要不断丰富最新的法律知识，强化法治素养，注重保护好人民群众的信息安全，切实提高从事政务活动的法治化能力。

另一方面，要加强对公民的普法宣传教育，提高对数字法治政府建设的认知与理解，调动公民的参与感。要倡导公民顺应新时代的要求、支持新型的政府治理模式，培养公民的信息安全意识和监督意识，鼓励公民主动参与到政务活动当中，积极行使知情权、参与权和监督权，善于运用法律途径监督政府的行为、维护自身的合法权益。当我国全体公民都掌握了基本的法律知识，崇尚法治、维护法治，数字法治政府建设中的每个环节便能更好地稳步推进。

六、结语

基于我国数字法治政府的建设正处于初步阶段，把握好数字化与法治化的双向协同、处理好理论部署与落地实践的关系以及规避好负面风险是我们需要注意的问题。在此建设期间，要充分利用好数字化技术赋能法律法规和政府决策的制定，使行政执法和政务服务的效能得到提升。在法治化保障层面需强化顶层设计，要保障数据共享与信息安全，要加强法治教育，以卓越的法治人才构筑我国数字法治政府的坚固磐石。