论我国投资争端预防机制的不足及完善

王海英 李相儒

（烟台大学，山东烟台，264005）

一、引言

在经济全球化的大背景下，世界各国之间的投资往来日益密切，随之投资争端的数量也呈不断上升的趋势[1]。目前来说，绝大多数国际投资协定中规定了用来解决投资者与国家间投资争端的主要方法是投资者——国家争端解决机制（Investor-State Dispute Settlement，以下简称“ISDS机制”）中的国际投资仲裁[2]。但是随着国际投资仲裁的应用，许多弊端也逐渐暴露出来，诸如侧重于保护投资者权益，而东道国试图维护国家主权的想法则无法通过ISDS机制得以衔接。由此，投资争端预防机制应运而生，并逐渐受到许多国家的重视。

自我国提出“一带一路”倡议以来，外商投资的数量及质量不断提高，出现投资争议也不可避免。在此情形下，我国通过颁布《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）等相关法律法规，逐步构建外商投资企业投诉工作机制，为保障我国良好的营商氛围和投资环境添砖加瓦。但是我国在投资争端预防机制设立过程中尚存在投资争端预防机构行政化、外商投资企业投诉工作机制仍有改进空间，以及双边投资协定（Bilateral Investment Treaty，以下简称“BIT”）中预防机制不完善等问题。本文通过分析我国投资争端预防机制的现状，归结出其存在的主要问题，进而提出具有针对性和可行性的完善建议，为我国投资争端预防机制的发展保驾护航。

二、我国投资争端预防机制的现状及问题

随着对外开放不断加深，市场经济的发展愈发成熟，外商投资的数量和质量也处于上升阶段，我国期待通过BIT来平衡投资者与东道国之间的权利和义务关系[3]65-81。在经济全球化的背景下，我国逐渐意识到“投资便利化”的重要意义，认识到投资争端预防机制对于一个国家改善投资环境及持续吸引外国投资者的重要性。尤其是在《外商投资法》颁布之后，投资争端的预防与解决有了国内法层面上的依据支撑，我国对待投资争端的态度由注重事后解决逐渐转变为事前预防与事后解决并重，并开始采取一些积极措施来建立投资争端预防机制[4]88-98。

（一）我国投资争端预防机制的现状

目前我国投资争端预防机制主要指的是外商投资企业投诉工作机制。《外商投资法》第26条规定该机制的主要功能在于及时处理外商投资企业或投资者的诉求，统筹完善有关政策措施。由此可知，外商投资企业投诉工作机制的具体作用便是投资争端预防，避免由于外国投资者不了解我国市场的交易习惯或对政府政策、行政行为产生误解而引起投资争端，很大程度上可以帮助我国政府了解外国投资者的诉求。除此之外，商务部颁布的《外商投资企业投诉工作办法》（以下简称《投诉办法》）规定，设立全国外商投资企业投诉中心（以下简称“投诉中心”）作为统筹全国范围内投诉工作的机构，其主要作用在于优化营商环境并保护外国投资者在华的合法权益；并且，该办法第19条还规定了投诉工作机构应在受理投诉之日起60个工作日内办结受理的投诉事项，这一规定有助于缩短投诉受理时间，提高投诉工作机构的工作效率。

我国目前构建的投资争端预防机制尚处于初步运行阶段，相关立法以及设立的机构为我国今后促进投资便利化、减少投资争端进入仲裁程序奠定了坚实基础。

（二）我国投资争端预防机制存在的主要问题

结合我国有关投资争端预防机制相关法律规定，以及现有投资争端预防机制的运行模式，可将我国投资争端预防机制存在的主要问题归结为如下三个方面：

1.投资争端预防机构行政化特点突出

伴随着投资争端预防机制的构建，我国在《投诉办法》中引入了机构治理的方式进行投资争端的预防。其中《投诉办法》第7条规定了县级以上政府应当指定机构或部门负责投诉工作。由此可见，我国对于投资争端预防机制的构建采取了机构治理的模式，即在中央层面上，设立全国外商投资企业投诉中心，统筹全国外商投诉工作；同时在地方层面上，由县级以上政府指定相关机构来处理当地的外商投诉问题[4]88-98。机构治理在一定程度上可以预防争端的发生，进而减少投资风险带来的损害，但也同时为投资者带来争端解决行政化的担忧。投诉中心与地方政府指定的投诉受理机构属于国家公权力机关，其工作人员是否具备解决投资纠纷和处理投资投诉的能力、能否妥善中立地处理外国投资者与东道国之间的投资纠纷，容易招致外界怀疑。所以说，这种争端预防的方式也被披上了“行政化”的外衣。

2.外商投资企业投诉工作机制有待完善

投诉中心及各地方投诉受理机构作为外商投资企业投诉工作机制中的投诉受理机构，主要用来处理外国投资者提出的投资投诉[5]。但是对于投诉受理机构中具体运转方式的规定尚有待完善，目前存在的主要问题如下：

其一，投诉受理机构的处理决定尚不具有约束力。《投诉办法》第18条规定投诉受理机构可根据不同的投诉事宜促成当事人之间达成和解协议，若被投诉人不履行生效和解协议，依据《中华人民共和国外商投资法实施条例》（以下简称《实施条例》）第41条的规定处理。

然而，第41条规定政府及其工作人员若不履行向外商投资企业作出的政策承诺以及订立的有关合同，则依法追究其责任。该条文并没有明确阐述应当依照何种法律规定进行追责，投诉人与被投诉人所达成和解协议的约束力没有明确表现出来。而对于被投诉人没有按照和解协议进行改正或未作出其他弥补性措施的行为，依据现有规定也不能够对其予以处罚，进而对于投资者的权益保护造成缺位。

其二，投诉受理机构及其工作人员的追责制度不健全。我国投诉受理机构及其工作人员在处理投诉时如果存在失职行为应当如何追责，现有规定尚需进一步改进。《投诉办法》第29条规定针对在处理外商投资企业投诉过程中存在渎职、泄露商业秘密等行为的投诉工作机构及其工作人员，将依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据此规定，若投诉受理机构及其工作人员的行为并未构成犯罪，则应当依法给予处分，而这里的“处分”并未阐明是何种具体处分。此外，要处理因其不当行为而产生的投资争端，往往会牵涉数额巨大的经济成本，而现有针对投诉受理机构追责的规定仅涉及刑事责任与行政责任，却没有囊括经济责任方面的内容。

3.BIT中的投资争端预防机制存在不足

随着我国与其他国家签订的BIT愈来愈多，对于投资争议所采取的解决方式也逐渐多元化[6]。除了通过国际投资仲裁解决争端外，我国在与其他国家之前签订的BIT中对投资争端预防也有所涉及。例如，在中国与土耳其BIT中，明确规定了投资者与东道国之间的投资争议应提交东道国国内行政复议程序处理，投资者和相关缔约方应尽可能通过善意的磋商和谈判解决争议，若未能通过谈判或行政复议程序解决，则投资者可以选择解决投资争端国际中心、依据《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》设立的仲裁庭或东道国有管辖权的法院作为救济路径。此外，中国与刚果BIT也针对投资争议作出了类似的规定。

由此可见，我国目前在与其他国家签订的BIT中，要求首先通过国内行政复议或磋商谈判来解决投资争端，在用尽当地行政救济的情况下，允许投资者将争端提交至解决投资争端国际中心或国际仲裁庭。而对于磋商谈判这些措施却缺少明确的程序上规定，也没有确定负责此项工作的机构。我国在与其他国家签订BIT时，逐渐认识到将投资争端预防机制纳入到协定中的重要性，但是在内容中除了一些宏观性规定之外，少有涉及投资争端预防的条款，这在很大程度上加重了国内有关投资争端解决机构的工作负担。而在中国——土耳其BIT中要求投资者将投资争议首先应当通过国内行政复议程序加以处理，这在一定程度上也增加了行政机关的工作量，并且通过行政复议来解决投资争议，其处理的效果及效率往往令人质疑。

在我国企业走出去、外资引进来的背景下，可能会产生大量投资争端，但我国投资争端预防机制目前仍处于不断健全的阶段，因而难以承受大量投资纠纷案件。此外，我国与外国投资者出现投资争端，很有可能会上升到我国与投资者母国之间的争议，进而影响两国之间的友好合作关系[7]。

三、国际投资争端预防机制的国际镜鉴

晚近以来，世界各国为维护其国家主权以及改善其投资环境，在国际投资争端预防领域作出了诸多积极尝试，并取得了良好成效，为我国投资争端预防机制的构建与完善提供了经验。

（一）投资监察员制度

部分国家试图通过设立投资监察员制度来处理外国投资者对投资活动的关注与疑惑，进而吸引更多的国际直接投资，这其中最为典型的实践便是韩国设立外国投资监察员。韩国于20世纪90年代末通过《外国投资促进法》建立了外国投资监察员制度，之后又颁布相关法令确定了外国投资监察员办公室的有关职能及运行程序，保障了投资争端预防能够获得国内法的认可。

韩国为保证投资监察员能够履行缓和韩国政府与外国投资者之间矛盾的责任，设置了颇为严格的投资监察员选任程序。首先，外国投资监察员要通过外国投资委员会商榷后提名，由韩国贸易通商部予以推荐，最终由总统决定任命。其次，要求外国投资监察员要在国际投资及国际贸易方面具有专业的知识与能力，能够与有关机构协商，提出促进投资往来的建议，以回应外国投资者的不满与质疑。较为严格的选任程序不仅可以保障外国投资监察员具有专业素养，还可以加强其职能的权威性。此外，韩国外国投资监察员担负着预防投资争端与促进投资往来的责任，既要整理与分析相关外国投资者的投诉信息并提供解决方案，还要为完善国内投资环境建言献策。

韩国外国投资监察员为外国投资者提供“一站式”投诉解决服务，取得了良好的成效。据统计，韩国外国投资监察员近十年来处理的外国投资者投诉案件多达两千余起，而韩国作为被诉方的投资争端案件仅有5起。这一制度之所以取得显著效果，主要在于投资监察员采用双向沟通模式来开展工作，一方面积极与外国投资者进行对话，另一方面作为解决与应对投诉的官方渠道，可以与相关政府机构交换意见，缓解矛盾，尽可能避免投资争端的产生。

巴西近年来在借鉴韩国经验的基础上，也尝试设立投资监察员制度。巴西在其外贸委员会下设立投资监察员，又称为国家联络点。与韩国已有实践有所区别的是，巴西设立的投资监察员是为了符合联邦制国家的内在需求，投资监察员与国家级、州级政府机构共同组成应对外国投资者投诉的协调中心。在国际层面，巴西于2015年颁布的《投资合作与便利化协定》（Cooperation And Facilitation Investment Agreement，以下简称“CFIA”）中第18条对投资监察员制度予以规定。这一规定赋予了巴西投资监察员对外国投资者的疑问或请求予以及时的反馈并追踪其利益诉求，协助东道国政府处理外国投资者与东道国政府之间的矛盾，与有关私人实体合作来保障投资监管的透明度、为外国投资者提供及时有效的讯息等职能。目前巴西政府已与十余个国家签订了CFIA，值得注意的是，2020年巴西政府对外发布决议，决定将投资监察员的服务对象范围由原先仅针对与巴西签订CFIA的国家的投资者扩大至所有外国投资者，不再关注投资者的国籍，这一举措进一步为在投资便利化发展浪潮下投资争端预防机制的进步点明了方向。

（二）联合委员会制度

近年来，联合委员会制度逐渐受到国际社会的重视，其中最为典型的规范性文件是巴西CFIA。CFIA第三部分第17条对联合委员会制度作出具体规定，即联合委员会负有监督CFIA执行并为各方之间的投资关系提供咨询的职责。该委员会的成员皆来自各缔约国，委员会会议定期举办，由各缔约国代表轮流担任主席。联合委员会的作用不仅在于促进双边合作并为缔约各方投资活动的稳定推进保驾护航，而且联合委员会注重对社会私主体意见的征询，尽可能在充分了解投资者、东道国政府以及所涉利益第三方与私营部门意见的基础上，以友好协商的方式解决外国投资者关于投资活动的任何问题。虽然有关私营部门与利益相关人的参会议题限制在“具有针对性的问题”范围内，但由于某一国际投资活动往往涉及多方利益，甚至涵盖社会公益等方面的问题。因此关于投资投诉中针对性问题的处理应当听取各方意见。

此外，挪威于2019年公布的BIT范本中第23条也对联合委员会作出了具有一定代表性的规定。挪威的BIT范本与巴西CFIA关于联合委员会的规定不同之处主要在于会议举办的时间不同。巴西CFIA规定委员会会议应定期举办，而挪威BIT范本第23条第2款规定联合委员会可以在必要时举行会议，即缔约方可以在任一时间提出会议请求，采用书面方式将请求通知发送至其他缔约方，通知中应当包括会议议题、有关投资的争议事项等，以确保其他缔约方了解会议开展的依据。这一规定较大地增加了联合委员会处理投资问题的灵活性，以便于及时解决外国投资者与东道国政府之间的矛盾，显著提高了联合委员会的工作效率。

四、我国投资争端预防机制的完善

针对我国投资争端预防机制存在的前述问题，笔者认为应在借鉴其他国家有益经验的基础上，从以下几方面予以完善。

（一）改革投资争端预防机制运行模式

无论是站在保护我国公共利益和国家安全的角度上，还是对于营造良好的投资环境而言，投资争端预防都显得极为重要。因此，在投资争端预防过程中，要注重“行政化”与“去行政化”的动态平衡。着眼于我国构建的外商投资企业投诉工作机制和ISDS机制中的国际投资仲裁，应当避免从“保护投资者权益”的极端走向“东道国公共利益本位”的极端。一方面，不能因为过于保护外国投资者而限制本国国家管制权[8]；另一方面，也要秉持公平公正的态度处理投资投诉与投资争端，形成规模保护效应，促进我国外商投资的发展。

1.允许相关利益人参与争端预防

由于某一项国际投资往往涉及多个利益相关人，一项投资争端的产生不仅仅会对投资者自身利益带来影响，甚至还会对社会公益产生影响[3]65-81。因此，投资争端的预防不仅仅是通过我国投资争端预防机构来进行，还必须要倾听争端所涉及行业相关利益人的声音，允许其加入到投资者与我国机构之间的争端讨论中去。

由此，笔者建议可以在借鉴巴西联合委员会有益经验的基础上，采取对应措施减少机构治理中的行政化特点。投诉中心及地方政府指定的投诉受理机构在处理外国投资者投诉时，应当召开外国投资者、投诉中心或投诉受理机构与相关利益人的三方联席会议，广泛倾听投资者与相关利益人的意见与建议，并在会议结束后发布投诉处理公告，公告30日后若无异议则予以备案。会议的参加者除了投诉中心或投诉受理机构的成员外，还包括争端所涉及的投资者代表，有关政府和非政府实体的代表也可出席。由此观之，在该模式下处理投资争端所参考的意见更具有全面性，能避免由于信息不通而忽视了某一方的利益考量，进而使得投资投诉在预防阶段没有得到妥善处理，从而降低投资者与我国政府所耗费的时间、机会成本，防止对其他投资者造成负面影响。多方利益主体的讨论对话有助于维护外国投资者、我国政府和社会之间的关系，也能大幅提高争端预防机构的办事效率，增强外国投资者对我国政府投资服务的满意度。所以，赋予利益相关人直接或间接的发言权是减缓投资关系摩擦的重要手段[9]25-29。

2.赋予投资者行政复审请求权

《外商投资法》和《投诉办法》都规定了外国投资者遇到投资纠纷时，有权向相关投诉受理机构进行申诉，但是除申诉权外，并未实质性赋予投资者其他救济性权利。虽然《实施条例》第30条规定了投资者认为行政行为侵犯其合法权益，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决，同时不影响投资者依法申请行政复议、提起行政诉讼的权利。但是对于投资者而言，若其将投资纠纷申诉至投诉受理机构，由于机构或其工作人员的过错而未能协调解决纠纷，投资者只能再通过申请行政复议或提起行政诉讼对自己的合法权益予以救济，在程序上会耗费投资者大量的时间成本。

此外，《投诉办法》第22条规定若投诉人不认同当地投诉受理机构的决定，则有权向上级机构投诉。上级机构可以根据投诉工作细则决定是否受理原投诉事宜。这一规定虽然赋予投诉人向投诉受理机构的上级机构反馈投诉异议的权利，但是上级机构最终是否受理却要根据其投诉工作细则决定，同时也就给予了上级机构拒绝受理投诉异议的理由基础，投诉人的救济性权利能否得到保障具有很大的不确定性，长久以往会打击投诉人进行投诉的信心，进而容易将投资不满或纠纷升级为投资争端，使投资争端预防机制丧失了其本身的价值。

因此，为了降低投资者投资权益进一步受损的可能性，笔者建议赋予外国投资者行政复审请求权，即当投资纠纷是由于受理纠纷的投诉受理机构或其工作人员的责任而未能妥善解决，外国投资者则有权向该机构的上级机构申请启动行政复审程序，来审查外国投资者认为可能违反条约义务或有关政府承诺的行政行为及措施，进而达到化解投资纠纷的目的。由于上下级投诉受理机构在其管理的地域范围内具有重合性，上级投诉受理机构在深入了解当地商业习惯等情况的基础上，更加便于受理投诉人对下级投诉受理机构的申诉。

行政复审程序的终局可能是政府认识到其作出的决定存在漏洞，从而在一定时间内撤销或更改这一决定，亦或政府可以实施其他补救措施来弥补该决定带来的消极后果。通过行政复审程序，我国可以避免参与冗长的仲裁程序，减少对外国投资者的赔偿。这种程序并不会阻止投资者根据ISDS机制提起仲裁程序，但在实务中的确可以大幅度降低争端解决的时间成本。总体而言，行政复审程序对于我国政府和外国投资者来说皆有裨助，前者可以改进其投资法律及政策和行政架构，进而向国际社会展现优良的投资环境；而后者则可以得到我国对其投资纠纷相关问题的快速处理，有助于其追求投资利益最大化，勿需通过时间与金钱成本高昂的仲裁即可妥善处理投资纠纷，并且能够维持与我国政府之间的友好关系[9]25-29。

（二）完善外商投资企业投诉工作机制

1.赋予投诉受理机构处理决定以强制执行力

在处理外国投资者提出的投资投诉时，投诉受理机构可以根据《投诉办法》第18条列举的方式进行处理，帮助投诉人妥善解决其与被投诉人之间的争议。但是投诉受理机构所作出的处理决定，需要在有强制执行力的基础上才具有可操作性。

笔者建议我国可以扩大投诉受理机构的权力，提升其在投诉处理过程中的控制力和投诉处理结果的强制力。一方面，我们可以借鉴韩国外国投资监察员制度中的已有实践，规定投诉受理机构有权强制要求相关部门在一定时间内回应投诉所涉问题，从而减少政府各部门之间相互推诿，提高各部门之间的工作效率，共同推动投诉问题的化解。投诉受理机构掌握涉及投诉的相关信息只是预防投资争端的基础，如果没有政府部门的积极配合，则现有的不满投诉极有可能升级为投资争端。另一方面，由于在投资者与东道国之间的投资纠纷中，外国投资者的先天弱势地位和双方主体公私不对等的特殊性，决定了投资争端预防措施应适当区分对待行使公权力的政府部门与行使私权利的外国投资者[4]88-98。因此，我们可以赋予投诉受理机构处理决定以单方约束力。即在要求相关政府部门须尊重并执行该决定的同时，投资者并不会因提出投资投诉而失去选择其他司法救济途径的权利。

上述举措将有效提高有关政府部门对投诉处理的重视程度，有助于增强投诉受理机构的权威性；同时，有利于进一步改善我国营商环境，保障引进外资政策的稳定实施。

2.健全投诉受理机构责任制度

由于前文提到我国投资争端预防机构具有一定的行政化特点，即该机构属于公权力机关，在处理外国投资者的投诉时，可能立场更多倾向于本国政府，更加注重对本国国内公共利益的保护。投诉受理机构作为投诉人与被投诉人的协调人，需要担负起秉公执法，维护投资者与当地政府之间友好合作关系的职责。一旦投诉受理机构内部出现处理行为不端、不作为，甚至徇私枉法、贪污腐败的现象，则为争端预防蒙上了阴影，加剧外国投资者与我国政府之间的矛盾。为了避免这些现象出现，我国亟需健全投诉受理机构及其工作人员的追责制度，营造更好的外商投资环境。

笔者建议可以授权我国投资争端预防机构向违反投资协议的政府机构追责，若投诉受理机构因其不当行为而导致投诉人与被投诉人之间的不满上升为投资争端则需承担争端解决所需的部分费用。将其在处理投诉过程中存在的过错转化为其所应当承担的经济责任来予以惩罚。同时，对《外商投资法》第39条中所指的“处分”应详细阐明，认定“处分”具有行政处分的处罚内容，将其纳入官员政绩考核标准，并记入档案予以备案。上述做法结合已有规定便使得投诉受理机构追责制度涵盖了刑事责任、行政责任和经济责任三重内容。

投资争端预防与投资争端解决两个阶段的对接，使得投资争端预防机构的影响力得到扩展；费用承担以及追责制度的设立，使得外商投资企业投诉工作机制的运作效率得到有效提升，进而为我国投资争端预防机制的发展提供保障。

（三）积极改进BIT内容

国际经济关系的变化与发展，必然要求调整这类社会关系的法律规范随之变化与发展。近年来国际投资仲裁案件数量激增，与传统国际投资协定有着直接关系。为了减轻我国投资争端预防机构的工作压力，促使我国投资争端预防方式多元化、体系化，有必要顺应时势修订我国BIT条款。在我国与其他国家签订BIT时，设置投资争端预防条款，进而实现我国投资争端预防从单边国内立法走向国际投资协定，实现投资争端预防国内法治与国际法治的动态平衡[10]。

1.增强BIT条款的时代适应性

2014年，我国实际对外投资超过利用外资的规模，已经成为资本净输出国。有学者认为，我国在国际投资市场中的身份已转变为资本输出国，传统BIT中尤其是ISDS条款有利于保障我国海外投资者的利益，应予以保留，无需跟风修订我国现有的BIT。笔者并不认同该观点。

首先，世界各国对于国际投资仲裁存在明显的弊端已经达成共识，国际社会普遍认为国际投资协定体系以及与之相关联的争端解决机制亟需改革，从而使其为世界经济发展注入强心剂[11]。诸如美国、加拿大等资本输出国并没有为实现保护本国海外投资者利益的目的而选择适用传统BIT中的ISDS条款。由此观之，我国也不应单纯为保护中国海外投资者的利益而与国际投资协定体系发展的新趋势相悖，这与我国的国家利益相抵触。其次，虽然我国已经是资本输出国，但并非表示外商投资对中国经济的贡献减少，只是其作用机理发生了改变[12]。根据世界各国的历史经验，一国经济的健康增长，与持续且高质量的外商投资息息相关。因此，顺应时势修订BIT中易引起国际投资争端的条款是必然选择。

2.设置争端预防条款

笔者建议，在我国与其他国家签订的BIT中，加入专门的“争端预防”条款。根据该条款规定，缔约双方可以在缔约后共同设立各自的国家联络点。东道国的国家联络点可以作为外国投资者在东道国的第一联系人，其与东道国政府、投资者均保持紧密联系，有助于投资纠纷的缓解及解决。

虽然我国与其他国家签订的BIT中要求争议双方应当尽力通过磋商和谈判解决争端，但是并未规定由哪一机构负责磋商谈判，由此我们可以赋予我国国家联络点协调投资者与我国政府磋商和谈判的职能。国家联络点除了接受外国投资者在投资过程中的咨询或投诉，还可对外国投资者提出的建议予以合理评估，进而帮助我国政府改善国内营商环境。此外，国家联络点还应当对外国投资者的疑虑予以及时反馈并向其提供实时有效的投资信息，以避免外国投资者和我国政府之间投资争端的产生。例如，若投资者对我国政府实施新的外资监管政策提出质疑，可向国家联络点提交咨询请求。根据该请求，国家联络点将对投资者的疑问进行分析，并与相关政府机构协调，为投资者提供指导，尽可能帮助投资者达到投资预期[9]25-29。除此之外，缔约双方的国家联络点还承担着对投资协定的联合解释提出解释建议，以及对投资协定中专业术语的表述进行补充说明等职责。

国家联络点和我国已设置的投诉受理机构相比有所不同，其由缔约双方共同任命的专业人员组成，具有更强的中立性和专业性。作为不属于政府体制内管辖的机构，通过国家联络点处理纠纷和我国与其他国家现有BIT中规定的国内行政复议程序相比，在处理投资纠纷时工作效率往往更高。值得关注的是，国家联络点与ISDS机制以及外商投资企业投诉工作机制的主要区别在于国家联络点采用双向对话模式。即在实质性投资争端出现之前，外国投资者及我国政府都可与国家联络点沟通，对政府或投资者的行为进行询问或申诉。而在ISDS机制中，我国政府无法根据国际投资协定对外国投资者提起仲裁来维护自身合法权益，这就导致我国公共利益遭受损害时不能适用该机制进行救济[13]。

在BIT中引入争端预防条款后，有助于将争端扼杀在摇篮里，避免投资者通过投资协定中的ISDS机制将争端提交至国际仲裁庭加以解决。与此同时，投资争端预防机制更像是投资争端解决不可或缺的前置程序，若争端在这一阶段没有得到妥善处理，则投资者可以针对我国政府在争端预防阶段的行政行为提起行政诉讼或复议，亦或可以采取ISDS机制中的兜底程序——国际仲裁加以解决争端。

五、结语

“君子防未然，不处嫌疑间。”与其在投资争端发生后采取措施加以解决，不如通过高效的投资争端预防机制将矛盾消灭在萌芽阶段。由于国际投资仲裁本身存在的一些缺陷已然引起了广泛关注，在各国积极探赜国际投资争端解决新模式的背景下，可以看出解决国际投资争端的主要方式之一便是建立投资争端预防机制，进而维护投资者与我国政府之间稳定的合作关系。投资争端预防机制一方面符合我国“以和为贵”的价值观念，另一方面也与“一带一路”倡议合作双赢的精神相契合。因此，我国应当在借鉴他国经验的基础上，通过改革外商投资企业投诉工作机制，以及补充我国BIT中关于投资争端预防的内容，采取国内与国际双轨道完善现有机制的做法，来避免和减少将来国际投资争端对我国造成的损失，使得投诉机制能够充分发挥及时预警、高效化解的功能。