横琴粤澳深度合作区借鉴澳门民众诉讼制度的可行性分析

朱酉彤

（华东政法大学，上海，200050）

自上而下的政策指引总是与不断产生的实践问题和现实需求相伴而生，伴随《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称“纲要”）、《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称“横琴方案”）以及《关于支持和保障横琴粤澳深度合作区建设的意见》（法发〔2022〕4号，下称“横琴意见”）等文件的相继出台，横琴合作区内粤澳两地在经贸、科技、人文、司法等诸多领域的合作日趋紧密，由此伴生而来的两地互涉纠纷类型也日趋多元，内地法制与澳门地区法制在横琴合作区产生了前所未有的碰撞和融合，其中包括涉及到公共利益保护的公益诉讼问题。

横琴合作区的战略定位为“促进澳门经济适度多元发展的新平台”和“便利澳门居民生活就业的新空间”①参见“横琴方案”第一条第（四）款。，在行政上实施粤澳共管模式，针对澳门特色的民商事制度，直接适用、趋同适用抑或是借鉴适用是区域法治探索之趋势。在横琴合作区实现内地与澳门真正的多领域融合，并将之打造为粤澳法制融合区，是促进澳门融入国家发展大局的重大举措，其中公益诉讼②根据相关政策规范，横琴合作区的粤澳法制融合、规则衔接主要在于民商事领域，又由于横琴合作区行政上实施粤澳共管，且澳门民众诉讼制度规定于民事诉讼与行政诉讼两部法典之中，因此本次研究所针对的公益诉讼并不包含基于刑事领域而产生的公共利益保护问题。此外，本次研究仅讨论横琴合作区在涉澳公益诉讼领域借鉴澳门民众诉讼制度的可行性问题，与我国现行公益诉讼制度并无冲突，与横琴合作区内普通公益诉讼依法适用中国内地法律并无冲突。属于可以进行探索的领域之一。

基于特殊的地理位置和政策环境，横琴合作区公益诉讼必然面临涉及粤澳两地的问题，于此背景下澳门所具有的针对保护公共利益亦或大众法益的民众诉讼制度应当受到重视。然而，由于粤澳两地分属中国特色社会主义法系与大陆法系，且澳门法律制度受影响甚至沿袭于葡萄牙法律制度，带有欧洲大陆法系的典型特征，因此并非所有制度都可以直接从澳门搬运至横琴合作区，澳门地区针对公共利益保护的民众诉讼制度是否可以被横琴合作区中的涉澳公益诉讼所借鉴，需要进行具体的可行性分析。可行性分析在于确认该借鉴是否具有充分的政策基础和法律基础，只有在基础完备的情况下才能考虑将一个法域的司法制度借鉴于另一个法域，找到借鉴之路才能开启后续真正的吸收适用之路。为此，本文将从以下四个方面展开。

一、公益诉讼及民众诉讼制度简述

传统民事诉讼制度是基于对立当事人之间的契约纠纷、侵权损害赔偿纠纷而构建的“个体对个体”的权利救济制度。随着时代发展，现代型群体纠纷打破了这种民事诉讼构造，涉及公共利益的纠纷中所存在的权益受损方往往不再是个人或者固定的一些人，而是不确定的群体乃至社会国家，故仅规定与案件有利害关系之主体才能提起诉讼已不再适应这种现代型纠纷的解决，需要通过新的诉讼制度来应对现代型群体纠纷。在接近正义运动③“接近正义”运动目前为世所公认的有三波浪潮，第一波主要是针对贫困者的救济，通过法律援助制度让贫困者接近法院；第二波理论核心是现代型群体纠纷中扩散型利益保护问题，公益诉讼便属于接近正义运动第二波理论的研究范畴；第三波则基于对“诉讼爆炸”的反应，寻求构建诉讼外纠纷解决机制，以多元化的方式实现正义。[1]浪潮的席卷下，现代意义上的公益诉讼以美国为开端在世界范围内发展起来，各国基于本国国情形成了独具特色的现代公益诉讼制度，这种以处理牵涉到不确定多数人和集团间错综复杂之利害关系为特征的新型案件也大大扩展了诉讼的功能[2]。

需要指出的是，现代公益诉讼虽然以美国为开端，但其历史可以追溯至罗马法时期的民众诉讼制度。民众诉讼（Actio popularis）是指任何市民均有权利去提起的维护大众法益之诉，意大利法学家彼得罗提出：为维护公共利益而设立的民众诉讼是任何市民均有权提起之诉讼，且受到非法行为损害的当事人或者被认为较为适宜提起该诉讼之人可以享有提起民众诉讼的优先权[3]。此后，随着盎格鲁撒克逊法的入侵，大多数国家采取严格的诉讼资格标准[4]，民事诉讼规则在很长一段时间被“直接利害原则”所制约，当事人只有在法定权利受到侵害时才有资格提起诉讼。由于这种对公共利益不能提起相关诉讼的模式明显不符合随时代发展而产生的大规模现代型群体纠纷解决之要求，民众应当在公共利益层面获取到相应诉权，所以这种需求在接近正义运动第二波中直接体现为罗马法上有关公益诉讼制度的复苏。

民众诉讼制度的再次兴起正是又一次对民众起诉资格的放宽，是让广大民众更加接近法院的产物，其起诉主体具有广泛性，原告不局限在权益受到侵害的特定人或法律规定有该权利的主体身上。当然，出于节约诉讼成本、防止滥诉、加强司法权威性等各个方面的考量，罗马法上这一维护公共利益和公众权益的制度在后时代复苏后，又被多数国家有所取舍地继承发展，由此促成了现代公益诉讼的产生。在该过程中，各国对起诉主体都做了或多或少的限制，有些只将起诉权利给予公权力机关和特定组织、团体，有些则将该权利通过法律明文规定予所有公民，但同时也会通过其他附加条款对民众提起维护大众法益之诉加以适当限制。

从诉讼构造上看，现代公益诉讼具有以下特征：第一，公益诉讼在诉讼目的上更加强调对社会公共利益的维护，并以追求公共利益全面化和最大化作为诉讼宗旨，这是现代公益诉讼不同于普通民事诉讼的本质特征。普通民事诉讼的两造恒定救济模式只针对权益受损当事人，公益诉讼往往与社会责任和社会发展相关联；第二，在当事人层面，不确定个人及社会共有的利益会真实地因为被告方所造成的危害而受损，其利益表现为同种个人利益和扩散型利益，于此背景下如果按照传统的民事诉讼当事人理论来进行衡量的话，则会出现原告不适格之情形。现代公益诉讼之所以能在传统当事人适格理论受到挑战后为解决群体性纠纷而产生，也是基于现代型纠纷要求权利的救济应具有及时适当的特点，不应出现权利救济的真空[5]；第三，在公益诉讼的诉讼请求上，该类诉讼案件原告对被告的实质性请求内容，有时不仅包括预防和停止侵害这两项禁令请求型的诉讼请求，还包含损害赔偿请求，当然有关损害赔偿请求是否能够在全部类型的公益诉讼中提起则有待学界进一步探讨。

二、内地与澳门地区公益诉讼立法模式考察

（一）内地公益诉讼立法进程与模式

1.实践先于立法，以原则性规定为基础。法谚有云：“救济先于权利”（Remedy Precedes Rights），针对公益诉讼，我国实践先于立法，1996年邱某某因0.6元电话费起诉邮电局一案被学界称为我国公益诉讼第一案。此后个人公益诉讼逐渐走向法律边缘，社会组织公益诉讼成为后起之秀，最终机关公益诉讼成为内地公益诉讼之主流[6]。公益诉讼立法从“百家争鸣”到真正成文经历了很长一段时间，《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民事诉讼法》）（2012年修正）在第五十五条首次突破传统诉讼模式中“两造”的权利救济模式，以法条形式确立公益诉讼制度。在该条法律出台前，我国法律并没有明文规定过公益诉讼制度，故该条法律对于我国公益诉讼制度的构建具有里程碑式的意义，至少将理论化为法条，法院裁判也因此有法可依。2013年，我国又通过出台新的《消费者保护法》明确了消费公益诉讼的起诉主体为省级以上消费者协会，自此我国公益诉讼制度才正式从只有原则性条款的空中楼阁变为实实在在落了地的法律。

另一个关于公益诉讼制度里程碑式的法律条款来自于《民事诉讼法》（2017年修正），通过第五十五条正式确立检察机关是提起公益诉讼的适格主体。当前，《民事诉讼法》（2021年修正）第五十八条为我国公益诉讼制度的基本规定，针对该条规定的补充规则见于最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释（法释〔2022〕11号，下称“2022年民诉法解释”）中。

2.辅之单行法与司法解释。从2012年公益诉讼制度正式确立到如今已历经十年，我国于公益诉讼立法领域已有大量成果，学界关于公益诉讼问题同样达成了诸多共识。2021年7月1日实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》标志检察机关提起公益诉讼正式制度化，作为对公益诉讼基本原则性条款的细化，我国《消费者权益保护法》（2013年修正）④参见《中华人民共和国消费者权益保护法》（2013 修正）第四十七条。、《环境保护法》（2014年修订）⑤参见《中华人民共和国环境保护法》（2014 修订）第五十八条。和《个人信息保护法》⑥参见《中华人民共和国个人信息保护法》第七十条。都规定了对损害社会公共利益、众多消费者权益以及因违规处理个人信息而损害多个人权益等行为可以提起相关公益诉讼的适格主体，并通过《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕20号）进行分类和补充，至此，我国公益诉讼也确立起“基本法+单行法”的制度模式[7]。需要指出，无论是立法上还是实践中，检察机关在公益诉讼中的地位和作用都呈不断加深之趋势。

（二）澳门特别行政区民众诉讼制度考察

1.对澳门地区公益诉讼立法影响深远的葡萄牙民众诉讼制度。葡萄牙民众诉讼制度，发展于葡萄牙法西斯独裁政权崩溃之后，旨在通过对现代纠纷中的扩散型利益之保护来维护社会公共利益与公民相应权利。于立法模式层面，葡萄牙以独立一部《程序参加权与民众诉讼权法》（Direito de participação procedimental e de acção popular）（下称《民众诉讼法》）为基本法，辅之以若干特别法⑦葡萄牙关于民众诉讼制度的普通立法例主要包含：1985年第446/85 号《一般合同条款之法令》（Regime jurí dico das cláusulas contratuais gerais），其中第26条规定了合同条款中的停止侵害请求型诉讼可以由检察机关提起；第24/96 号法令核准的《消费者保护法》（Estabelece o regime legal aplicável à defesa dos consumidores）中，第10-14 条、17-18 条、20 -22条涉及有关民众诉讼之规范，其中第17、18 条规定了消费者协会相关权利，第20 条则规定了检察院之权力；第486/99号法令第1条核准的《有价证券法典》（Código dos Valores Mobiliários）第31 条对于民众诉讼作了专门规定，其中第1 款规定民众诉讼适用于有价证券领域维护非机构投资人组群及同类个人利益等。，建构起保障公益诉讼顺利进行的完整法律体系；于制度设计层面，在结合本国风俗人情与历史传统的基础上，就适用领域、保护的权益类型、原告资格、检察院之参与、退出制、诉的种类、诉讼费用以及判决效力等方面也非常系统地形成了自身特点与优势。

1995年，葡萄牙颁布了由司法部制定并经国会审议通过的《民众诉讼法》，通过单独立法形式对保护扩散型利益的公益诉讼制度作出详细规定，其中的起诉主体更是由葡萄牙宪法保驾护航⑧《葡萄牙共和国宪法》（Constituição da República Portuguesa）第52 条第3 款规定:“任何人均得在法定情况及根据法律规定，亲自或透过维护其有关利益之社团行使民众诉讼权，尤其有权利促进对损害公共卫生、恶化环境及生活质素、或损害文化财产等违法行为加以预防、制止或提出司法追究，并有权要求对受损害者给予相应之损害赔偿。”，规定了任何人均有权提出保护大众利益之诉，并且为了防止基于民众诉讼的滥诉情况还出台了辅助性的监督条款，让法院进行裁量。《民众诉讼法》由第83/95号法律核准⑨参见葡萄牙《程序参加权与民众诉讼权法》.全文载葡萄牙法律网[EB/OL].[2022-08-02].https://dre.pt/dre/legislacao-consolidada/lei/1995-34534075。，根据第12条（Acção popular administrativa e acção popular civil）的规定，民众诉讼包含行政民众诉讼和民事民众诉讼两种类型，行政民众诉讼是针对公共行政机关危害大众利益之行为提起之司法上诉，而民事民众诉讼则针对私主体危害大众利益之行为提起民事诉讼，与此对应，澳门民众诉讼制度同样分别规定于《行政诉讼法典》和《民事诉讼法典》中。

从立法模式上看，葡萄牙以独立的一部《民众诉讼法》作为其公益诉讼制度的基本法，确立了保护的主要对象为扩散型利益，以停止侵害请求型诉讼为主要诉讼类型且并不排斥损害赔偿请求型诉讼，在世界公益诉讼制度的发展过程中起着独具特色的作用，同时也对我国澳门地区的公益诉讼立法产生了深远影响。

2.澳门民众诉讼制度：增加本土元素，有案例可循。由于深受葡萄牙法律制度之影响，澳门的民事和行政诉讼程序早已引入维护大众利益的民众诉讼制度，并直接在法典中扩张了诉讼当事人的范围。根据澳门《行政诉讼法典》第三十六条关于“民众诉讼”的规定可知，该制度所保护的对象具有普遍性，涉及公共卫生、住屋、教育、文化财产、环境、地区整治、生活质素等可能涉及到公共利益的任何方面，而拥有民众诉权的主体也具有广泛性，包括澳门居民、有责任维护该等利益之法人以及市政机构，该条规定被置于《行政诉讼法典》的司法上诉章节，针对的是行政当局和司法上诉领域⑩澳门《行政诉讼法典》第三十六条：“一、为对损害公共卫生、住屋、教育、文化财产、环境、地区整治、生活质素及任何属公产之财产等基本利益之行为提起司法上诉，澳门居民、有责任维护该等利益之法人以及市政机构，均为拥有民众诉权之人。二、为对市政机关及其具有法律人格及行政自治权之公共部门所作而损害其他公共利益之行为提起司法上诉，澳门居民亦为拥有民众诉讼权之人。”。在澳门《民事诉讼法典》中，也存在维护大众利益之诉的法律条款，根据澳门《民事诉讼法典》第五十九条“维护大众利益之诉讼”可知，在民事民众诉讼中，维护大众法益之诉的起诉权利依旧被广泛赋予每一位澳门居民⑪澳门《民事诉讼法典》第五十九条：“对于尤其旨在维护公共卫生、环境、生活质素、文化财产及公产，以及保障财货及劳务消费之诉讼或保全程序，任何享有公民权利及政治权利之居民，宗旨涉及有关利益之社团或财团，市政厅以及检察院，均有提起以及参与之正当性。”。由此可见，民众诉讼作为保护公共利益的有效方式，在澳门被法典所确认，且民众诉权被赋予给所有澳门居民。

从澳门公益诉讼的实践来看，通过检索澳门法院的网上判决资料库可得到涉及民众诉讼的有效案件有七宗，其中三宗属于同一事件，审理焦点主要集中于原告是否适格这一问题上。在澳门终审法院第4/2008号“对行政司法裁判的上诉”一案中⑫判决全文参见澳门特别行政区法院网[EB/OL].[2022-08-10].https://www.court.gov.mo/sentence/zh-53590d0291728.pdf.，法院认为该案件中提起民众诉讼的主体为商业公司，并非民众诉讼的权利主体，因此以主体不具有正当性而驳回起诉。在澳门初级法院第CV1-09-0008-CAO号与澳门中级法院第587/2010号案件中，法院基于“商标并不属于文化遗产”而认定原告不具有提起民众诉讼的主体资格⑬参见澳门特别行政区法院网[EB/OL].[2022-08-10].https://www.court.gov.mo/sentence/pt-53590d48b0be9.pdf .。这些判决大部分以葡萄牙文公布，故也造成不少学者认为澳门没有民众诉讼相关案例[8]。由案例可知，对于原告主体资格问题澳门法院持谨慎态度，必须为法条规定的完全符合条件之原告才有提起民众诉讼的权利，但同时也反映出澳门允许澳门居民个人提起该类诉讼且并不需要与争议有直接利害关系。

三、横琴合作区借鉴澳门民众诉讼制度的可行性分析

横琴合作区借鉴澳门民众诉讼制度意味着要有可以让澳门民众诉讼制度存在的坚实基础。就横琴合作区的特殊定位来看，借鉴澳门民众诉讼制度的可行性包含了政策与法律双重基础；就成文法区域的立法技术而言，澳门在民事领域拥有系统详尽的成文法典，其相对完善的法律制度体系、执行机制以及优良的法治环境和较高的法治化治理水平是能为横琴合作区提供有关公益诉讼高水平示范的原因之一[9]。

①E．L．Spratt，A．Elgammal．Computational 2014，Beauty:Aesthetic Judgment at the Intersection of Art and Science，ECCV 2014 Workshops，pp．35 ～53．

（一）政策基础

1.政策指引。2019年，伴随“纲要”的出台，建设粤港澳大湾区（下称“大湾区”）正式成为国家发展战略，基于指导性和统筹性，“纲要”所针对的是整个大湾区的发展建设，包含地理上的广东省九市与香港、澳门两个特别行政区，并对政治、经济、法治、人文、生态环境等多领域进行了战略部署，在“共建粤港澳发展平台”一章中，国家对大湾区内三个特别合作区作出建设规划⑭参见“纲要”第十章，三个特别合作区除横琴合作区外，另外两个分别为：前海深港现代服务业合作区，南沙粤港澳全面合作示范区。。2020年10月14日，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中，郑重提出要“加快横琴粤澳深度合作区建设”。此后，为对大湾区重点合作区建设作进一步指导以及对“纲要”中相关内容作具体细化，2021年9月5日中共中央、国务院又针对横琴合作区专门发布了“横琴方案”，中央赋予横琴合作区“先行先试”等一系列政策指引是其核心竞争力，而创新方法、联通澳门则是基本推动力。

2.横琴合作区在行政上采取粤澳共管模式。“共商共建共管共享”新体制是横琴合作区独有的政策优势，不仅是丰富“一国两制”实践中史无前例的重大改革，也是其发展建设的最大优势所在⑮参见“横琴粤澳深度合作区管理委员会第三次会议在横琴举行”.载澳门特别行政区政府网[EB/OL].[2022-08-12].https://www.gov.mo/zh-hant/news/922609/.。横琴合作区行政上的共管模式使该区域成为“特区中的特区”，澳门也因此直接得到了地理上的扩容，其管理委员会主任为广东省省长和澳门特别行政区行政长官，常务副主任为澳门行政法务司司长，其他管理委员会成员也由粤澳两地工作人员共同组成，“双主任制”的共管模式充分证明在横琴合作区内对澳门相关法律法规进行借鉴具有充分的行政基础。

根据“横琴方案”中对于合作区发展目标的规划，2024年、2029年和2035年为三个时间节点，第一阶段要初步建立起琴澳一体化发展格局；第二阶段则要达成便利澳门居民在横琴合作区工作生活新局面，该阶段中合作区将与澳门经济高度协同，规则深度衔接；第三阶段则是琴澳一体化发展机制趋于完善的阶段，最终必然在横琴合作区达到“你中有我，我中有你”之格局。区域内的公共利益保护必然与区域中的行政机构息息相关，横琴合作区内的公共利益保护涉及到粤澳两地，必然存在包含涉澳因素的公益诉讼。因此，保障横琴合作区公共利益并在横琴合作区涉澳公益诉讼中借鉴澳门民众诉讼制度同样具备政策基础。

（二）法律基础

1.诉讼规则衔接促进粵澳法制融合。作为对“纲要”和“横琴方案”的司法回应，最高人民法院于2022年1月发布“横琴意见”，在司法服务和司法保障层面对横琴粤澳深度合作区人民法院（下称“横琴法院”）提出要求，区域内对于诉讼规则衔接以及加快相关法律制度融合被提上日程，其中融合是目标和趋势，探索并加快规则衔接则是促进手段。横琴合作区建设中包含区域内法治建设，该过程也是内地与澳门法律制度从陌生到借鉴再到最终于横琴合作区得到吸收融合的过程。在澳门居民本身便拥有提起维护大众法益之诉的权利，以及澳门具有系统的民众诉讼制度作为参照文本的情况下，促进粤澳法制融合成为横琴合作区涉澳公益诉讼领域借鉴澳门民众诉讼制度的法律基础。

将横琴合作区打造为粤澳法制融合区，在于将区域建设成为与澳门法制互通互融的法治之区，具体来看应当充分吸收借鉴对合作区有益处或者能给合作区诉讼活动带来创新及便利的澳门民商事法律制度和内容，通过合乎规范的立法转换将澳门法律的有关规定在横琴合作区实施[10]。从两地法律制度上看，两地皆存在维护公共利益的公益诉讼制度，制度所针对的都是扩散型和同种个人利益的保护问题，因此两种法律规则在横琴合作区找到衔接点并逐步融合符合横琴合作区法治建设之要求，该衔接点便是公益诉讼是否含有涉澳因素。

需要明确的是，制度的创新往往会伴随法律的缺失，这是先行先试改革创新的发展模式必然会产生的问题[11]，因此在探索法律借鉴和法制融合的过程中，应当本着“大胆提出，小心实施”之原则，借鉴意味着并非整体制度的全盘照搬，可以在对整体制度进行充分研究后，从中借鉴可以在横琴合作区率先适用的相关规则并在个案中进行尝试。

2.横琴法院管辖合作区内含涉澳因素的公益诉讼案件具有合理性。根据“2022年民诉法解释”第二百八十三条，公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。就目前横琴合作区与横琴法院所具有的政策及法律基础而言，考虑将横琴合作区内含涉澳因素的公益诉讼通过特别授权形式给予横琴法院管辖是可行之举。诚然，横琴法院在级别上为基层人民法院，但在审理具有涉澳因素的案件上，具有与澳门司法机关直接对接、合作的丰富经验，审判团队专业化程度较高，对澳门相关法律法规的了解也更为全面充分，具备管辖合作区内涉澳公益诉讼之能力。且根据现行规定，横琴法院可以根据自身职能定位和横琴合作区发展需要，依法申请在其功能定位层面深化改革创新。在委托送达、取证等领域横琴法院已经被特别授权能够与澳门终审法院直接对接，在维护横琴合作区公共利益、为合作区建设提供高效便捷的司法服务和保障层面⑯参见“横琴方案”第二十六条。，通过管辖横琴合作区含涉澳因素的公益诉讼案件并借鉴澳门民众诉讼制度进行审理是能够打造新型示范法院的创新举措之一⑰参见“横琴意见”第五条。。

此外，“2022年民诉法解释”第二百八十四条规定，人民法院受理公益诉讼案件后应当告知行政主管部门，产生于横琴合作区的公益案件受横琴合作区管理委员会管理，而管理委员会中包括内地与澳门两地的行政人员，这就必然存在两地共同维护合作区内公共利益之情况。随着横琴合作区建设的开启，区域内发展和管理都发生着巨大变化，横琴检察院已经与澳门当局就公共利益保护问题展开研讨，致力于积极探索开拓公益诉讼司法磋商协作路径，维护合作区社会公共利益，形成公益保护的“横琴模式”[12]，因此，在这种主动求变，取长补短，与澳门检察机关形成“互补”之势的环境下，横琴法院的加入一定会为横琴合作区内涉澳公益诉讼注入新的活力。

四、对横琴合作区借鉴澳门民众诉讼制度的建议

粤澳两地在横琴合作区内的各项改革创新都应当秉承两项基本原则：第一，国家利益至上。两地同属于一个中国，“两制”也是“一国”中的“两制”，在横琴合作区内借鉴、实施的任何制度措施都应当以国家利益为重；第二，坚持平等协商。在琴澳一体化路径研究过程中，应当本着互相尊重、互相信任的态度，在维护本地司法利益基础上也要积极考虑到对方的合法权益。本着这两项基本原则，横琴合作区借鉴澳门民众诉讼制度甚至在区域内涉澳公益诉讼问题上适用趋同于澳门的法律法规时，应当考虑但不限于以下两点。

（一）公益诉讼应当包含涉澳因素且对提出主体进行限制

通过可行性分析可知，在横琴合作区借鉴澳门民众诉讼制度因同时具备政策和法律双重基础而具有可行性，横琴法院管辖合作区内涉澳公益诉讼也具有合理性。但这并不意味着横琴合作区所有公益诉讼案件都能借鉴澳门民众诉讼制度，只有在该侵害行为发生于横琴合作区且包含涉澳因素的情况下，才可以对澳门民众诉讼制度有选择地进行借鉴，此时对提出主体进行“开放”与“限制”是必须注意的事项，其中“开放”所对应的是内地现有公益诉讼制度中并未给予公民个人提起公益诉讼的权利，而“限制”则对应澳门地区民众诉讼制度中将提起民众诉讼的权利给予全体澳门居民。

根据澳门民众诉讼规则可知，澳门将提起民众诉讼的权利赋予给了所有澳门居民，即个人可以基于维护大众之法益而提起公益诉讼。但对于内地来说，目前的法律法规并未允许公民个人提起公益诉讼，是否将提起公益诉讼的权利赋予公民个人依旧是司法改革中正在进行研讨与评估的问题，且学界观点各异。内地公益诉讼制度以法条形式被第一次确定下来时，在对条文的解读上多数观点认为条文的存在已经将原告类型直接法定化，明确规定了公益诉讼主体限定为“法律规定的机关和组织”，排除了公民个人提出此类诉讼的可能[13]。但随着公益诉讼制度的不断完善，不少学者开始认为：立法者所选择的应当是一种相对谨慎的渐进式改革策略，即相关条文均展现出公民个人并非提出“不可分性”公益诉讼的适格主体，但从条文中也并不能得出立法者直接排除了公民个人提起公益诉讼的可能性[14]。申言之，既然并未通过禁止性条款明确排除公民个人具有提起公益诉讼的权利，那么公民提出公益诉讼在我国民事诉讼中应当认为依然存在可能性。澳门居民提起民众诉讼的权利与内地公益诉讼相关法律法规并不存在直接冲突，即并不存在一方允许而另一方直接禁止之情况。

从打造“宜居宜业宜游的优质生活圈”“为澳门居民在内地学习、就业、创业、生活提供便利条件”的“纲要”所确立的横琴合作区总体战略定位上看，澳门居民在横琴合作区工作和生活，如果发现区域内有损害公共利益的行为且该危害行为会间接影响到自身利益但该危害又不属于与自身有直接利害关系之范畴时，根据内地法律规定，他没有提出公益诉讼之权利，然其本身又具有澳门的民众诉权，因此考虑允许其在横琴合作区提起民众诉讼应当有讨论的空间。如果提出此类公益诉讼成为可能，则此时横琴合作区必然需要对澳门民众诉讼制度作借鉴甚至有条件地去适用。特别是在环境公益诉讼问题上，根据内地现行民事诉讼法和环境保护法对起诉主体的规定，将直接出现原告并非直接受害人、直接受害人无法参与诉讼的悖论现象[15]。然而，澳门作为特别行政区，从人口、面积、公共利益被侵害的范围、受害人数等方面都与内地有较大差异，民众诉讼制度起诉主体天然具有广泛性，原告不局限在权益受到侵害的特定人或法律规定可提起公益诉讼的主体身上，直接将澳门民众诉讼制度搬运至横琴合作区，允许所有中国公民提出该类诉讼，显然并不现实。

因此，通过将提出主体的“开放”与“限制”进行结合可以得出，横琴合作区涉澳公益诉讼借鉴澳门民众诉讼制度应限制生活工作在横琴合作区的澳门居民所提起的维护合作区内大众法益之诉中，借鉴要求具体如下：首先，应当允许澳门居民在横琴合作区提起发生于合作区内的维护大众法益之诉；其次，应将提出主体限定于生活工作在横琴合作区的澳门居民；最后，侵害发生范围也应限定于横琴合作区内。符合条件的澳门居民可以在横琴合作区提起公益诉讼，此时横琴合作区法院再基于相关政策和法律基础去吸收借鉴澳门民众诉讼制度进行审理，这样也将形成“在横琴合作区内由横琴法院审理澳门居民提出的维护合作区内公共利益的民众诉讼”这一独特局面。

（二）应建立公益诉讼评估机制和诉前审查模式

“横琴方案”第二十四条要求合作区建立常态化评估机制，常态化评估机制不仅应当针对促进澳门经济适度多元化发展之成效，还应当就法治建设中的有关问题，通过建立公益诉讼评估机制来对澳门民众诉讼制度在横琴合作区的借鉴甚至适用作评估、跟踪与监督。评估需要由澳门和内地法律工作者共同进行，当符合条件的澳门居民在横琴法院提起针对保护公共利益的诉讼时，在根据我国民事诉讼规则推动整个流程的同时，应保证横琴法院与澳门当局有基本的沟通与协作，通过澳门法律工作者的辅助来参照借鉴澳门民众诉讼制度，评估还应包括该案件参照澳门法律法规适用时可能出现的结果。

此外，在民众诉讼中，将民众诉权给予公民个人的同时都会附加诉前审查程序，葡萄牙将之称为“初端驳回制度（Regime especial de indeferimento da petição inicial）”⑱参见葡萄牙《民众诉讼法》第13 条。，该制度规定：倘若审判者认为请求理由明显难以成立，经听取检察院之意见并作出初步调查后，即可驳回当事人之起诉，参照建立诉前审查程序符合民众诉讼制度的基本理念。

综上可得，当前可以将澳门对于民众诉讼制度的相关规定作为参照文本，在横琴合作区涉澳公益诉讼中率先进行借鉴，探索有条件参照澳门民众诉讼制度的可能性并评估实施结果，甚至可以根据澳门对于民众诉讼的既有规定，出台区域内的公益诉讼特别条例，从而以横琴合作区为示范点，通过个案推进的方式为琴澳一体化建设和粤澳法制融合提供实践案例。待条件成熟，可以尝试根据针对公共利益保护的既有规定，与澳门在平等协商的基础上联合出台横琴合作区公益诉讼特别条例指导实践。

在“一国两制”的大背景下，琴澳一体化意味着横琴合作区法治建设中包含打造粤澳法制融合区这一命题，以横琴法院为创新试点，探索与澳门的民商事诉讼规则衔接、适用趋同于澳门的法律制度等都是新时代赋予横琴合作区的使命。在对横琴合作区公共利益的保护上，澳门民众诉讼制度在横琴合作区具有生存土壤，所保护之利益与可提起民众诉讼之主体皆可为合作区内含有涉澳因素的公益诉讼提供示范。因此，充分发挥横琴合作区“共商共建共管共享”新体制的特别优势，在涉澳公益诉讼中借鉴澳门民众诉讼制度具有可行性。当然，仅凭借对于可行性之分析及文中两项建议必然不足以认为内地公益诉讼与澳门民众诉讼在横琴合作区已经完成了衔接与融合，继续对澳门民众诉讼制度进行理论和实践上的探索，有助于为横琴合作区公益诉讼制度的日益完善提供理论基础和技术指导。