医防融合助力提升基层公共卫生服务能力

文图/《中国当代医药》主笔 潘 锋

卢传坚委员

习近平总书记多次强调，要构建起强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障。新冠肺炎疫情对我国基层公共服务能力带来巨大考验，虽然两年多常态化疫情防控实践中国取得了举世瞩目的成就，但也暴露出我国部分地区基层公共卫生服务方面仍有很大不足，“医”“防” 两条线、“医”“防”均弱，二者融合形神不兼备，临床与公共卫生协同不畅等问题，严重制约和影响了基层公共卫生服务能力建设。出席2022年全国两会的代表委员们结合对基层防控工作实践的调研，就如何更有针对性地补足我国公共卫生治理体系的短板和弱项，医防融合，更好地促进和提升我国基层公共卫生服务能力，提出了他们的思考和建议。

基层公共卫生能力亟待提高

民进中央在向大会提交的《关于以医防融合服务为基础，提升基层公共卫生服务能力的提案》中指出，当前我国基层公共卫生服务能力存在的主要问题包括：一、基层公共卫生人力资源构成欠佳。基层医疗卫生机构的公共卫生人员数量较少，且公共卫生专业人员较缺乏；从事公共卫生服务人员以初级职称为多，以中专、大专学历为主。人力资源质量不高、 综合水平较低，缺乏业务熟练、经验丰富的中坚骨干力量。

二、基层公共卫生从业者存在知识与技能短板。目前大多数基层医疗卫生机构中，兼职从事公共卫生工作的护理、临床人员缺乏基础公共卫生知识的学习条件和氛围，而公共卫生专业人员又缺乏基本的临床医学知识和技能。

三、公共卫生服务与临床医疗服务信息分离。目前基层医疗卫生机构的公共卫生服务和临床医疗服务采用各自独立的信息系统，导致信息重复录入和资源浪费；基层与省、市级医疗机构也未实现信息互联互通，部分向上转诊就医患者信息无法及时反馈至基层，影响了大病、慢病的及时管理。建立统一的医防信息平台缺乏专项经费支持，无法从基本公共卫生服务经费中列支。

为此，民进中央建议：一、加强公共卫生专业人员队伍建设。设置公共卫生医师配备标准。根据基层医疗卫生机构类型及服务人口等因素，灵活设置公共卫生医师配备标准，配备相应数量的公共卫生医师。鼓励公共卫生人员下沉基层。建立机制鼓励和吸引专业公共卫生机构公卫医师下沉到基层医疗机构，参与基本公共卫生服务、家庭医生签约服务的工作并建立公共卫生人员驻点制度。加强全科医师培养。在基层建立相应的社区或乡镇示范性全科医师服务中心；联合医学高校、 医学科学研究所、医学中心成立全科医学培训中心，采用多种途径分层次推进全科医师人才的培养。

二、提升基层公共卫生专业复合能力。首先要加强公共卫生人员和临床人员的交叉培训。公共卫生人员加强临床医学知识的学习，应具备诊断、治疗、管理基层常见病、多发病的基本能力。临床医生应学习公共卫生知识，培养在临床中预防为主的意识和能力。建立交叉互训机制，探索临床医生在专业公共卫生机构、公共卫生人员在医疗机构的培训内容、时间、形式等。第二，破除临床医学与公共卫生专业背景限制，允许公共卫生医师在一定范围获得临床处方权。第三，培养基层临床和公共卫生复合型人才。鼓励高职院校与重点院校、医疗机构、专业公共卫生机构进行合作，利用好定向医学生培养制度，为基层医疗卫生机构量身定制培养既懂预防医学又懂临床医学的基层医生。

此外，探索专业公共卫生机构参与基层公共卫生服务。专业公共卫生机构人员可定期参与基层医疗卫生机构的基本公共卫生服务工作，如肺结核患者健康管理、突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管等项目，以提升基本公共卫生服务的专业性。立足有效应对重大传染病和突发公共卫生事件，探索让疾控机构与医疗机构建立工作衔接联动、服务整合连续、人员柔性流动等机制，让疾控人员参与基本公共卫生服务、家庭医生签约服务，与团队人员享受同等待遇，服务收入纳入疾控机构收入。

三、加强信息化融合建设。加强信息系统改造，将医院信息系统（HIS）、电子病历、公共卫生服务、家庭医生签约、远程影像诊断等信息系统进行整合，通过统一数据标准、格式、架构、统计指标等，解决信息系统中基本医疗和基本公共卫生服务的“孤岛”现象。统筹整合医疗服务、医疗保险和公共卫生信息资源，推进基本公共卫生、基本医疗卫生服务、医疗保障待遇费用和个人健康状况等数据互联互通，为患者双向转诊、资金监管、疾病监测、群体公共卫生风险预警等提供信息支撑。

构建医防融合的疫情防控体系

全国政协委员、广东省中医院副院长卢传坚教授说，目前，全球新冠肺炎疫情持续发展，我国疫情外防输入压力持续吃紧，疫情呈现局部零星点状散发态势。新冠肺炎疫情暴发以来，疫情防控的各项措施和政策取得了显著的成效，未来一段时间应继续坚持和加强常态化疫情防控工作。疫情防控的“五早”即早发现、早诊断、早报告、早隔离、早治疗，其关键是“早发现”，尤其要实现在疫情源头的 “早发现”，才能避免疫情在社区大规模扩散。因此，必须坚持科学决策，进一步加强医防融合疫情常态化防控体系建设。

卢传坚委员建议针对筛查检验工作成立专家委员会，制订科学有效的新冠肺炎感染者筛查方案。成立由传染病、检验、检疫、免疫学、 临床救治专家组成的外防输入专家队伍，制订更加科学的新冠肺炎病毒感染筛检排查方案，对来自境外的旅客，在隔离期间应采集多时段鼻咽拭子进行核酸检测，同时进行血清抗体检测，杜绝漏诊的发生。

建议加强急诊科建设，发挥医防融合的哨点作用。除发热门诊外，各医疗机构的急诊科是医防协同最佳的结合点，更是常态化疫情防控的关键窗口，应该充分发挥急诊科这个结合点的疫情哨点作用。加强各级医疗机构急诊科建设，投入充分的政府财政经费保障医疗机构急诊科的建设资金和人员队伍配备资金，划拨专项建设资金并专款专用，同时加强对建设单位急诊科医防结合哨点作用的监督与考核。

建议在各级医疗机构急诊科建立监测和预警联动的哨点，及时发现急诊就诊病人的疾病特点和趋势。疫情常态化防控下，急诊科与发热门诊要实现提级管理，由医疗机构业务副院长直接管理，建立并不断完善院内急诊、院感、药学、检验与疾病预防控制中心的协调联运机制，常态化就急诊与发热门诊发现的疾病特点和趋势进行客观研判并及时提出科学合理的应对策略。

建议以大数据赋能，促进疫情防控关口前移。加强社会急救大平台建设，通过急救大平台进行数据收集和信息共享，力争将重大传染病预警反应速度提前，为完善我国公共卫生应急体系提供强有力的支撑。同时，加强社会药品零购大数据管理和监控，通过分析线上线下药店的药品销售数据，尽早发现疾病流行趋势，及时预测可能暴发的流行性疾病，组织专家客观研判并及时提出科学合理的应对策略。

全国政协委员、农工党宁夏区委会戴秀英在《关于加强基层卫生服务建设推进疫情防控关口前移的提案》中建议，加强基层卫生服务体系基础建设，改善服务条件，提升服务能力。完善医保等相关政策，以医保政策为杠杆，建立有效的社区首诊制度。加强对基层医生公共卫生应急知识和技能培训。基层医生接触病人最早，在“早发现、早报告、早隔离”患者人方面处于优势地位。进一步强化对卫生专业技术人员的新冠肺炎疫情防控全员培训工作，加强对重症救治、院感控制等相关内容的培训，提升基层公共卫生服务能力，推进疫情防控关口前移，通过调整基层公共卫生服务内容，强化公共卫生应急服务能力。

关键在推进医防融合

全国人大代表、贵州省疾病预防控制中心何琳主任医师调研发现，一些村医根本不知道可以通过接种流感疫苗或肺炎疫苗能够预防慢性呼吸系统疾病，基层部分疾控机构人员甚至是省级相关疾控专家，只能做公共卫生管理，看不懂医学影像片子和病理报告。

何琳代表认为，完善基层医疗卫生服务体系关键在于推进医防融合。面对新冠肺炎疫情防控，大量基层医务人员成为主力军，做出了突出贡献。然而一些评估和调研表明，基层人才留不住的问题依旧突出。何琳委员建议，一方面通过县聘乡用、乡聘村用有利于留住人才，促进基层医疗机构诊疗能力提升；另一方面，县乡村协同联动机制可助力提升区域公共卫生服务一体化能力，有效整合县域医疗卫生服务资源，实现医防融合、平战结合。何琳委员再次强调，完善医疗卫生服务体系，促进基层医疗机构能力建设，筑牢公共卫生安全防护网最为关键的是推进医防融合。

提升服务保障和应急能力

全国政协委员、黑龙江省政协副主席马立群在《关于在后疫情时代创新基层公共卫生工作机制，提升服务保障和应急能力的提案》中建议：打造国家级“信息端口”，加快推动公共卫生领域信息化、数字化转型应用。信息化手段在疫情防控和应对公共卫生突发事件中发挥了重要作用。为此，建议以“公共卫生应急数字化建设行动” 为契机，重点推进突发公共事件卫生应急指挥子系统项目建设，围绕“平时”日常管理和“急时”有效处置，开发完善应急值守、 监测预警、能力建设、 事件管理等功能于一体，建立跨层级、跨机构、跨部门的信息共享、上下联动的国家级公共卫生信息平台，以更好实现突发公共卫生事件应急处置、突发事件紧急医学救援等功能。

强化各领域“碎片整合”，建立起区域统筹、协同作战的公卫协调模式。两年多的疫情防控实践暴露出了部分地区在疫情防控中还存在资源配置、政策执行、上下联动等方面“碎片化”的问题，需要进一步加强资源统筹协调，实现区域防控一体化，全面提升公共卫生综合服务和管理能力。为此，建议进一步建立市、县（市、区）职责明确、能级分明、运转顺畅、上下联动、保障有力的疾病预防控制管理体制机制。应进一步健全由政府主导、公共卫生专业机构为主体、各医疗机构为骨干、各部门通力协作的市、县区、 街道乡镇三级公共卫生服务体系，坚持“预防为主、平急结合、长短兼顾、医防协同”方针，织牢织密公共卫生防护网，推动基层医疗机构传染性疾病监测哨点全覆盖。

吴凡委员

打通各层级“政策壁垒”，构建公卫人才双向流动、多元补给的保障能力。目前，公共卫生和疾控专业人才的匮乏、专业力量接续不足等问题是制约更加高效防控的重要因素。为此，建议国家进一步加大力度，建设一批高水平公共卫生学院，着力培养能解决病原学鉴定、 疫情形势研判和传播规律研究、现场流行病学调查、实验室检测等实际问题的人才。同时，加强防治复合型公共卫生人才培养力度，将预防医学科专业纳入住院医师规范化培训专业目录，鼓励临床医学专业本科毕业生参加住院医师规范化培训，探索复合型公共卫生医师培训模式。加强现有公共卫生技术人员的继续教育和实践考核，提高专业技术水平。探索建立医防协同机制，推动医教协同、院校协作以及高校、科研院所、医疗卫生机构联合培养机制，实施公共卫生人才培养计划、医工融合人才培养计划，培养更多更实用的复合型人才。

严格制度化“考核评估”，建立起执行有力、闭环管理的考核监督机制。当前，全国各地都在努力构建多渠道补偿和激励性分配机制，以进一步激发基层运行活力，调动了医务人员的积极性，但相应地更加明确、严格、透明的促进公共卫生体系发展的监督评估机制和体系还不健全。为此，建议进一步制定相应指导规范，完善管理制度和工作流程，强化督查考核和定期评估，将突发公共卫生体系建设纳入政府绩效考核，完善规划反馈与调整机制，增强规划引导力、执行力和约束力。

提高疾控人才薪酬待遇

全国政协委员、复旦大学上海医学院副院长吴凡是上海市疫情防控公共卫生专家组成员，今年两会上她再度呼吁提高疾控人才薪酬等保障，减少疾控机构的人才流失。

吴凡委员表示，新冠疫情暴发以来全社会对疾控队伍的认同感在增强，但这种认同不能仅仅停留在精神层面。疾控人员要参与各类应急处突，年度常规工作不减。按8 小时工作配置的一班人员往往要工作16 小时，甚至24 小时，加班加点十分频繁，但有的地方不允许发放任何加班费、 劳务费。“活多、钱少、责任大”导致即使各级政府高度重视疾控体系建设，增加疾控中心人员编制，但人员仍“招不进、留不住”。

吴凡委员在提案中呼吁彻底改革现行疾控机构薪酬制度，提高疾控人员薪酬水平。第一，人社、财政等部门参照各地同级综合性医疗机构人均收入水平，核定疾控机构平均绩效工资水平，并形成同步增长的长效机制。第二，完善突发公共卫生事件应急处置等补贴制度，对承担应急处置任务的人员按年度核算、发放加班费，经费由同级财政承担。第三，明确科研劳务不纳入绩效工资总额，允许疾控人员获得绩效工资外合理合规的科研劳务报酬。吴凡委员强调，只有从岗位设置、薪酬体系、激励机制等多方面着手，加强疾控人才队伍建设，疾控队伍才能从人数和质量上有所提升。

把基层医卫人才“用活”

全国政协委员、中国疾病预防控制中心病毒学首席专家董小平认为：“相较于临床服务能力，我国疾病预防控制体系在基层更为滞后，需要提升基层医卫人员薪资待遇，建立可流转的用人机制。”董小平委员介绍，很多县级疾控中心特别是东北和西北等地的县级疾控中心，目前还没有一个本科生。从全国范围来看，疾控中心的发展也极不平衡，即使是在同一个行政区域内其能力也呈现两极分化的现象。值得注意的是，县级疾控人员、基层医务人员工作普遍较为被动，经常是等人上门，等事上门，不主动跟群众接触的结果就是老百姓不了解疾控工作。

董小平委员提出三点建议：第一，要建立可以流转的用人机制，把人才“用活”。从全国层面上看并不是人才少了，而是我们的用人机制没有改善和突破。没有科学用人机制做支撑，只是口头疾呼“医生要了解疾病预防，公卫人员要懂临床”是行不通的。第二，要突破理念，并非越基层工资就越低。要提升基层人员薪资待遇，不改变这种状况，基层留不住人才。可以在疾控体系改革中试点拨款机制不跟县级财政走，而是放在市级层面，通过垂直管理，打破当前一潭死水的现状。第三，以服务为中心，主动通过新媒体等各种途径了解辖区人群，主动为他们提供服务，最重要的是推进健康教育，进行妇幼保健和计划免疫工作等。

吴浩委员

吴凡委员建议，建立公共卫生医师制度，将疾控人才培养的根本制度建设好。疾控行业人才大多数毕业于“公共卫生医师” 专业，当前，培养这类人才要在规范化培训试点的基础上，根据各地特点优化培养模式、 课程体系和评价标准，确保将学生培养成“懂公卫、知临床、能应急”的复合型人才。要探索改革现有的疾控机构职称评聘制度，在人员晋升中提升公共卫生实践成绩的权重；建议拓宽岗位的专业跨度，将更多信息科学、大数据和人工智能、数理统计、社会科学等专业领域纳入疾控岗位。吴凡委员强调，坚守疾病防控“底线”最重要的就是要加大疾控这支队伍的建设，让这支无形的队伍能够一直在最前头，为人民的健康“开道”，支撑整个社会的健康发展。

将全科医学纳入国家重点学科建设

3月4日下午，全国政协十三届五次会议首场“委员通道”在人民大会堂开启，全国政协委员、首都医科大学全科医学与继续教育学院院长吴浩教授再次走上“委员通道”。吴浩委员表示，我国的“动态清零”政策是最有效的，也是最负责任的做法。医防融合，提升基层公共卫生服务能力需要培养更多公共卫生与临床医学复合型人，今年两会吴浩委员带来了《新增全科医学专业作为国家重点学科的提案》。

吴浩委员介绍说，全科医学既是交叉学科，又是薄弱学科。全科医学更注重“生物—心理—社会”医学模式的实践，是一门综合性医学专业学科，将预防、康复、人文及临床医学等学科整合为一体。与发达国家相比，我国全科医学开展时间短，尚未建立全科数据网络平台或数据库；全科医学研究缺乏系统性；研究领域较为局限，人文管理等某些领域尚存在一定空白。我国全科医学研究的深度和方法科学性严重不足，调查发现2013年至2017年，SCI 收录的全科医学领域论文中，中国只有323 篇，占论文总数的1.6%，全科领域研究缺乏是学科建设后继乏力的关键问题。

吴浩委员说，随着将综合医院设置全科医学科，作为住院医师规范化培训基地必备条件的国家政策的出台，综合医院全科医学科已经成为国家完善分级诊疗制度、培养全科医学人才的重要阵地。截至2020年底，国家三批住培基地中有687 个全科专业住培基地均已设置全科医学科，但现阶段综合医院全科医学科仍面临着学科地位与作用不被认可、 执业范畴不清、绩效考核机制不利于发展等迫切需要解决的实际问题。

吴浩委员建议，国家可遴选出部分高校，将全科医学科作为重点学科支持建设，给予经费保障及政策支持，开展全科医学学科建设及学科相关领域研究。在医学教育方面，促进高校将全科医学课程纳入院校教育，提升医学生对全科医学的认知程度，同时促进高校全科医学教学课程改革。在医学科研方面，可以通过专项经费建立全科学术研究基金，加大对全科医学领域研究投入。在学科建设方面，提高高校全科专业建设水平和人才培养质量，推动学科向国际先进领域发展。吴浩委员说，全科医学与我们每个人的生命健康息息相关，特别在新冠疫情依然存在、人口老龄化的当今中国，建设系统性、科学性、高水平的全科医学教育体系与服务模式有助于有效应对上述问题，助力分级诊疗制度实施和落实“健康中国”建设方针。