组织化一体化：基层党组织引领社区治理的实践路径

摘要：基層党组织是社区治理的元治理者。情境合法性转换和治理中对权威的依赖决定了政治引领和参与社会治理是其引领社区治理的基本目标，二者互为条件、相辅相成。面对当前社区的异质性和陌生化，组织化策略是基层党组织引领社区治理的现实选择。然而，社区居民委员会目前存在过度行政化倾向、社会力量参与的象征性倾向和社区治理的碎片化状态。文章提出基层党组织可通过加强自身组织力建设、纵向结构性嵌入社区并与既有行政管理职能高度合一、横向勾连各种社会力量、在制度和价值层面进行整合等实践路径引领社区治理。

关键词：基层党组织；社区治理；元治理者；合法性；行动逻辑；组织化一体化

基金项目：四川革命老区发展研究中心2020年度课题“内嵌、勾连与整合：基层党组织引领城市社区治理的实践路径——基于组织理论的视角”（SLQ2020SB-09）。

作者简介：梁宇栋，四川文理学院政法学院讲师（四川达州635000）。

中图分类号：D267.7；D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）03-0035-07

党的十八大以来，党中央围绕推动基层社区治理体系和治理能力现代化这一主题密集出台了一系列政策、法规。全国各地结合实际，围绕党建引领基层社区治理的政策要求积极探索、大胆创新，涌现出一批党建引领基层社区治理的生动样板。党组织领导的社区自治、法治和德治相结合的社区治理格局渐趋成形。大量实践证明，党建引领社区治理是符合中国实际的基层社会治理现代化的正确道路。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，全面完善党建引领基层治理机制，巩固党的执政基础，充分展现中国特色基层治理制度优势转化为治理效能，最终基本实现基层治理体系和治理能力现代化的目标。

当前，基层党组织引领社区治理仍然面临社区自主治理内生能力弱、多元治理主体协同性不强等问题。在此背景下，基层党组织作为基层治理的领导力量，如何提升自身在基层社区治理中的领导力，实现社区居民的利益协调、理念整合乃至巩固党的执政基础仍需进一步的思考和探索。

一、视角转换与问题提出

党的十八大以前，“国家-社会关系的视角”是研究社区的最具影响力的研究范式，该视角将社区视为是国家和社会相互连接的中介与彼此角力和合作的场域[1]。尽管有学者对这种范式进行检讨和反思[2]，但没有从根本上摆脱国家与社会的二元框架。党的十八大以来，随着与国家治理体系和治理能力现代化相关的一系列政策的出台，各种社会实践探索的全面展开，这种研究范式已经无法阐释新的社会实践。基于中国与西方国家的文化传统、政治制度和社会基础不同，尤其是政党地位的结构性差异，对于在中国场景中出现的各种社会现象和问题，“政党-国家-社会”关系范式更具理论上的解释力[3]。在这种研究范式中，曾经被遮蔽的政党重新回归国家和社会治理格局视域，党组织取代国家成为“元治理者”[4]。这种视角的转换，为我们进一步研究社区治理提供了新的切入点。

社区治理是国家治理的重要组成部分，具有基础性地位。基层党组织如何避免“悬浮”于人们的日常生活之外，将自身真正融入基层社区，进而有效发挥政治影响力是当前学界持续关注和思考的问题。有学者从意识形态的角度对党建引领社区治理的相关文件进行政策性解读，从党建对于社区治理的意义和具体实施路径进行分析和阐述[5]。有学者在制度层面以集体行动的相关理论为框架，分析基层党组织通过党建方式引领社区治理的具体机制，并认为，基层党组织以组织力为基础，通过各种方式运营社会资本激发集体行动，制定和执行各种有利于社区发展的制度和措施来推动社区治理体系和治理能力现代化[6]。也有学者从党建引领社区治理的具体个案出发，展开经验性探讨，认为社区党建具有社会建构和政治建设的双重属性，针对社区多主体缺位的现状，基层党组织应当遵循“一核、两化、三步走”的原则，通过主体补位和社会建构实现党链接社会，达成集体行动[7]。有学者则从基层党组织自身建设入手，探讨基层党组织通过政治功能发挥、自主性建设、增强政治辨别能力、涵养风清气正的政治生态，推动社区凝聚人心、利益整合，有效回应基层群众对美好生活的需要[8]。

这些研究从规范或经验层面深入探讨基层党组织引领社区治理的各种现实可能性，从不同侧面提出了诸多极具洞察力的理论解释和行动策略，为我们进一步围绕该问题展开研究提供了坚实的基础。然而，这些研究都将基层党组织在社区治理中的元治理者角色仅仅作为先定性预设，将研究视野和重心置于策略和方案的具体设计上，缺乏对元治理者行动逻辑的整体性认识。党的十八大以来，党建引领始终是贯穿基层社会治理的核心主线和鲜明红线。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》出台，这两个文件明确强调要充分发挥基层党组织的领导核心作用。2019年，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，指出大力推进城市基层党建工作的重要意义和现实紧迫性。伴随着一系列政策的出台，基层党组织引领社区治理的实践也次第展开，在不断深入推进、渐进发展过程中，治理实效渐趋呈现。在此进程中，政策、制度和实践交相互动，社区成为政策制定者、制度实践者、治理参与者集中聚焦的场域。在此场域中，基层党组织、居民委员会、物业公司、业主委员会、专业性社会组织、居民等根据自身所处的地位以及所能支配的资源，彼此展开合作、竞争甚至斗争，以期在参与管理社区公共事务和提供社区服务中进一步巩固或改变自身的地位。基层党组织作为其中的主导者，在与其他制度实践者的合作博弈中确立和巩固自身元治理者的地位，有效平衡制度目的和参与各方的预期，实现基层社区的整体性稳定与和谐成为其中心任务。这就要求基层党组织必须明确目标，并根据目标要求确定策略和实践路径。基于此，我们拟在厘清基层党组织引领社区治理的行动逻辑基础上，进一步探索提升党建引领社区治理效能的路径。

二、基层党组织引领社区治理的定位

党的十九大报告明确指出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。在此政策背景下，基层党组织应以突出政治引领和参与社区治理为目标，引导多元主体共同参与社区治理，共聚合力，提升治理实效。该政策的意义在于：一方面，基层党组织在社区建设过程中将党的路线、方针、政策、要求自上而下落实到具体党建和社区工作中，最终保证基层社区建设的政治方向；另一方面，作为基层社区的战斗堡垒，基层党组织在联合社区各主体参与社区事务管理、提供公共服务、协调各方利益、推动社区共同体建设的过程中，可以进一步获取社会各方力量的认可和信任，巩固党在基层社区的执政基础。这一目标的确立具有内在的政治和理论逻辑。

（一）基层党组织情景合法性实现的必然要求

合法性是社会科学研究的重要概念，意指社会的秩序与规范，或者国家的统治类型与政治秩序。合法性概念首先由韦伯提出。20世纪70年代末，这一概念被社会学新制度学派赋予新的含义，意指那些被广为接受的法律制度、社会规范、文化观念或组织形式能够诱使或迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和内部规章制度。这一概念用于解释现代社会中的各种组织彼此趋同的现象[9]。有学者进一步将组织合法性区分为总体合法性和情景合法性两类，其中情景合法性是指“一个享有总体合法性的社会组织在具体项目情景中被服务对象和社区权力精英接受和认可的程度”[10]。也就是说，特定组织的总体合法性同样需要在特定的时空环境中具体呈现出来，进而在落实中进一步提升、强化组织的总体合法性。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》再次明确指出，中国共产党是中国的最高政治领导力量。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是我国国家治理体系最为显著的特征。这一地位的确立是基于中国共产党的先进性、不懈自我建设和革命的品格。中国共产党是以马克思主义理论武装的、全心全意为人民服务的、旨在实现社会主义和共产主义的先进政党，具有严密的组织体系和强大的动员力和执行力。党实行民主集中制的组织制度和领导制度，密切联系群众，开展各项工作，带领全党和全国各族人民实现中华民族伟大复兴和建设社会主义现代化强国的宏伟目标。從政治和制度层面将这种优势转化为国家治理优势，就必须将“坚持党对一切工作的领导”的基本原则贯穿于国家治理的全过程、全领域、全要素之中。作为社区治理的领导核心，基层党组织必须将党的宗旨、治国方略和各项方针政策在治理实践的各个环节、领域和方面严格予以贯彻落实。同时，要坚持民主集中制原则，密切联系群众，从基层民众普遍关心的切身利益问题入手，集思广益，充分协商，最大限度地取得共识，构建和谐、有序的社区环境，从而获得基层民众的支持、认同和信任，进一步巩固基层党组织在社区治理中的领导地位，最终实现党组织从总体合法性向情景合法性的转化。因此，基层党组织在社区治理中不能缺席或退隐，必须充分发挥自身的政治、思想、组织、作风等优势，积极参与社区建设，从政治上引领社区治理。

（二）治理理论逻辑的内在要求

无论是传统社会中的乡村还是单位制管理下的城市社区，都有一个基本特点，那就是人口流动性较小，在相对稳定和封闭的状态下人们彼此展开互动与合作，进而形成社会关系相对简单、利益诉求大致相同的熟人型社会生态。改革开放以来，随着城镇化进程的加快和一系列政策的推动，大量人口从农村涌入城市。人们开始按照自身的愿望和需要自主选择安排自己的职业、生活方式及社会交往。无论是城市还是农村，原有的单一、均质、稳定和静态化的社区生态发生了剧烈变化，原有的社会关系网络开始瓦解，开放性的社会交往日益增多，社区居民的社会支持网络半径也在日益扩大，导致社区成员彼此交往与互惠的可能性日渐弱化，彼此的影响力日益式微。市场力量背后的功利主义逻辑逐渐突破原有的领域，渗透到人们日常生活的方方面面，成为衡量彼此利益和关系的主要准则。随着社会流动频繁、生活节奏加快，人们共享共同的理念、价值和规范变得日益困难。生活方式日趋多样，利益诉求日益多元，人际关系变得复杂的陌生化社区逐渐成形。同样，个体原子化、日常交往需求减少、信任度低、参与社区公共事务动力不足、社区缺乏凝聚力等也是基层社区去熟悉化过程带来的现实结果。如何将人们重新嵌入社会结构、重塑社区公共生活、重建对社区的归属感和认同感，构建新的社区共同体成为必须从制度层面加以解决的问题。改革开放以来，我们在社区治理实践中经过长期探索，实现了从社区管理与建设向社区治理的跃升，形成了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社区治理体系，并焕发出勃勃生机。从治理理论来讲，在这一多元主体共治的格局中，各个主体为了实现自身的目的，彼此之间相互依赖，在协商中协调彼此的利益，共同推进共建共治共享的社区治理共同体的实现。然而，由于资源分布的多寡、主体间利益的不可调和性以及在集体行动中存在“搭便车”的投机行为等消极因素的存在，对特定组织的权力依赖将不可避免[11]。在社区治理实践中，业主委员会、社会组织等参与主体面临各种决策、争端和困境时，求助于基层党组织统筹解决和协调成为必然选择。因此，基层党组织在社区治理中积极参与公共事务、提供公共服务、充分发挥领导作用同样是治理理论的内在要求。

三、基层党组织引领社区治理的再组织化策略的反思

随着城市化进程的持续推进，社区成员的个体化、原子化倾向日益明显，市场功利性逻辑不断侵入人们的日常生活，原有的依赖血缘、空间的约束机制不断受到挑战、人与人之间的持久互惠性社会关系不断遭到削弱。在此背景下，如何重构社会团结机制、增进社区成员的集体情感、培育共同生活的意义和方式成为当前构建现代化的社区治理体系的核心问题。面对社区成员关系的复杂化、社区生活方式的多样化、生活样态的碎片化，再组织化成为将居民重新嵌入既有的社会结构、促进人们有序互动与合作、实现社区地域性与社会性的聚合与统一的现实选择。基于此，在当前的社区治理体系中，基层党组织、社会组织、社区群团组织、社区居民委员会、物业公司、业主委员会等参与主体正是出于不同的目的，在从事社区公共事务、提供公共服务过程中实现对居民的再组织，从而为建设新型社区公共生态创造条件。然而有学者指出，组织化策略就是通过自我组织、切割互动对象与联合相关群体实现行动者自身权力再生产的重要方式之一。但是，这种策略具有一定的权宜性，受到行动者自身的能力、关系网络、外在力量的对比关系等因素的影响。这些因素决定了组织化的方式、程度、规模等[12]。在社区治理实践中激发和推动社区居民积极参与社区公共事务、构建共建共治共享治理格局仍然面临诸多因素的制约。

（一）社区居民委员会的过度行政化倾向

在基层治理格局中，社区居民委员会居于整个行政管理体系的末梢，是国家与社会的连接点。这种特殊地位决定了社区居民委员会兼具行政色彩与群众自治色彩。基于自身治理能力与治理规模不对称的约束，社区居民委员会在组织居民开展群众自治活动时作用发挥有限。虽然推行权力清单、费随事转等制度限制了其他行政力量对社区居民委员会的影响，但是，社区居民委员会角色的异化倾向仍然很突出。以城市居民委员会为例，一方面，根据相关法律规定，城市社区居民委员会的工作经费、成员补贴主要来源于政府的财政拨款。基于对这些资源的偏好，社区居民委员会存在向准行政性角色倾斜的内在冲动。另一方面，基于各个政府机构或职能部门与社区居民委员会职权界限的模糊性和社区事务的繁杂性、动态化、不确定性等因素的交互作用，社区居民委员会可能会承担更多的行政事务。在上述内外因素的共同作用下，按照层层加码、层层落实、层层监督的科层逻辑，社区居民委员会“对上不对下”的履职倾向将会越发明显，过度行政化逐渐显现。由于准行政性事务对自身有限资源的挤压，社区居民委员会吸纳居民参与社区公共事务、提供公共服务的能力相应降低[13]。

（二）社会力量参与社区治理的力度不足

党的十九大报告指出，加强社会治理制度建设，提高社会治理社会化水平，打造共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会进一步明确，社会组织应当充分发挥自身作用，夯实基层社会治理基础。可以说，社会组织是提升居民自治水平的重要力量。在具体实践中，政府以购买的形式吸纳社会组织积极介入社区公共事务，提供公共服务。然而，当前社会力量参与社会治理的力度明显不足，存在社会组织参与的“符号化”倾向[14]、因自身专业性不足导致其提供的公共服务内容单一、因自身建设缺乏规范导致服务品质不高[15]等问题。这些问题导致社区居民在参与社区公共事务时意愿低、原子化以及非常态化的“弱参与”状态。

（三）社区治理的碎片化

各个社区治理参与主体运用组织化策略将原子化的个体重新聚集起来的同时，也在划定各自的治理“疆域”。如果这些参与主体彼此之间的沟通和協作缺乏制度保障，社区治理将呈现碎片化状态。“三社联动”的社区治理模式正是应对治理碎片化问题的实践创新。这种模式将社区居民委员会、社会组织和社会工作者勾连起来，以提升居民参与度为目标，共享资源，彼此协同，形成合力，在完善社区公共服务体系、缓解社区“内卷化”倾向、提升社会资本等方面取得了显著治理效果[16]。然而，由于社区居民委员会自身角色的内在张力、社会组织的专业性不足等因素的制约，这种模式在社区治理中落地生根的动力不足。在此背景下，“权威依赖”显得越发必要。

四、基层党组织引领社区治理的优化与实践路径

（一）基层党组织引领社区治理组织化策略的优化——协商合作型的组织一体化

由于上述抑制性因素的制约，组织化策略仍需进一步优化。鉴于自身的合法性和组织优势，基层党组织通过社区中的结构性延伸和组织间的一体化勾连来弥补上述不足，以加强政治引领、凝聚社区公共意志、强化各个治理主体的协同性和集体行动力度，进而提升社区共同体建设效能。然而，对于“一体化”的理解，学界仍存有争议。有学者认为，新时代执政党的主要任务不是解决社会的组织化问题，而是在确保党的核心领导地位的前提下，发挥党组织引领、凝聚和服务基层社区的功能。同时强调，政党引领社会也涉及组织问题，但仅将重点限于提升党的组织力，从而赋予社会较强的自主性[17]。也有学者强调，基层党组织在基层社区治理方面发挥的是领导而非包办作用[18]。对此，我们必须对这一问题予以澄清。经过40多年的改革开放和现代化建设，在经济领域取得巨大成就的同时，我国社会也经历了深刻变迁。生活方式日益丰富多样，价值观念和利益诉求日趋多元，基层社区整体上表现出日益明显的异质性。这种变化正是源于保持社会一定自由度和差异化的结果，对于保持社会持久活力具有重要意义。基于此，构建以基层党组织为领导核心，社区居民委员会、物业公司、社会组织等主体共同参与的为社区居民提供公共服务的基层社区治理体系是回应这一社会要求的现实性选择。然而，多年的治理实践证明，仅仅依靠加强基层党组织建设来实现对基层社区的政治引领，往往出现徒具象征性意义的口号化倾向。而社区治理主体缺乏协调、无法形成合力导致治理出现碎片化。因此，基层党组织确保自身在社区治理体系中的领导地位必须从维续在特定关系中的主导性控制和保持观念上的影响力两方面入手，二者互为条件，不可偏废。基层党组织在吸纳社会力量参与、整合社会资源、协调各方利益、实现各个治理参与主体彼此协调并进、促进居民对社区实现高度认同的过程中必须有所作为。为了避免对社会过度的单向控制，我们须在保持和持续激发社会活力与充分发挥基层党组织的主导作用之间找到更为精准的平衡点。与以往政府包办社会的“控制管理型的组织一体化”不同，党建引领下的组织一体化治理是从社区居民的利益和诉求出发，经过利益相关居民对这些需求的共同协商，在反复讨论的基础上形成共识，并开展持续合作。基层党组织在此过程中培育、引导居民自治组织，组织各种社会资源和力量推动居民实现自我管理、自我教育、自我服务和发展，最终实现自下而上的社区自治。

（二）基层党组织引领社区治理的实践路径

1.加强基层党组织组织力建设，突出政治导向功能。加强组织力建设，突出政治导向功能是基层党组织撬动各个治理主体参与社区治理的支点。作为社区治理的“元治理者”，基层党组织是保持正确政治方向的组织保障。基层党组织应以政治力和组织力建设为核心任务，以思想建党和制度治党为主要抓手，全面从严治党，提升自身的政治权威性。基层党组织应以党内政治生活为平台，以政治性、规范性、时代性为基准，增强广大基层党员的政治领悟力、辨别力和定力，强化其底线思维，使其牢固树立规矩意识、忧患意识、风险意识和斗争意识，切实解决党员理想信念淡薄、组织松散、执行力不强等问题，营造风清气正的政治生态，全面提升自身在社区治理中的政治引领力。

2.纵向结构性嵌入：基层党组织体系与基层行政管理体系合一。“任何一种现代性事业都只有在一个社会的历史、文化和日常经验中扎下根来才可能血肉丰满地存活下去。”[19]89为了保证自身对基层社区发挥广泛而权威的影响力，基层党组织必须时刻保持自己在社区的“在场”。基层党组织只有将组织触角向基层社区全面延伸、下沉并扎根于社区居民的日常生活，才能真正了解社区居民的现实需要，从而为居民提供丰富多样的公共服务，为赢得居民认同和信任奠定坚实的基础。基层党组织应当按照“党支部标准工作法”，加强在社区内的组织体系建设，以“社区-网格-小区”三级行政管理组织体系为参照，相应建立“社区党委-网格党支部-小区党小组”的组织架构，在组织、目标和工作机制等方面内嵌于社区治理体系，完成基层党组织体系与基层行政管理体系的高度合一，为领导社区治理创造基本条件。

3.横向合作性勾连：组织链接。从组织社会学视角来看，组织间无形观念的影响和资源依赖是导致组织彼此同构的重要因素。基于此，基层党组织在保持核心领导地位的同时，还要与其他治理参与主体建立联系，须从组织政治建设以及资源供给两种策略着手，协同发力。一方面，应加强基层党组织对社区群团组织的培育和领导。基层党组织通过向群团组织提要求、派任务的方式，以党建带动群建，在资源共享和功能衔接的过程中进一步培育和强化群團组织服务社区、推动社区自治向纵深发展的能力。另一方面，积极引导和支持专业性社会组织建立党组织。专业性社会组织通过党建方式在政治、思想、组织等方面实现与基层党组织的统一、协调与联动，为发挥自身作用提供坚强的政治保障。同时，对于党组织健全的社会组织，政府和基层党组织应当全力支持其有序承接政府推出的一系列服务项目。

4.价值认同与制度整合：文化建设与社区居民自治协商机制。基层党组织通过横向勾连方式，以党建为抓手培育社区参与主体，激发各类社会组织最大限度地投入资源，只是推动社区居民自治的必要条件。将这些资源转化为实际治理效能，推动社区治理参与主体形成共建共治共享格局，还需要进一步完善社区居民自治的整合机制。涂尔干认为，只有将体现特定社会共享的价值和理念的各种规范内化于个人，并成为其自愿追求的目标时，个人才会将自身利益与集体共同利益相联系，社会团结才能实现。在这个社会整合过程中，个体之间分享概念、意义、体验并在彼此有效的交流与合作中协调彼此间的行为[20]57-60。因此，应从文化层面重塑社区治理参与主体的价值体系。在当前社区居民价值观念相对多元的背景下，基层党组织必须开展一系列文化建设活动，增强社区居民对国家和社区的认同感和归属感。只有统一的价值观念才是维系共同体秩序的有力纽带[21]。基层党组织应结合实际，挖掘社区的“地方性知识”，开展丰富多样的以优秀传统文化、社会主义先进文化为基本内核、道德规范为基本规范、市民公约和乡规民约为基本形式的各种社区文化活动，建构以社会主义核心价值观为核心的社区文化体系，在培育与引导社区居民遵守道德规范的同时，推动社区德治的实现。另外还要不断完善社区居民自治协商机制。社区居民自治协商机制是社区治理参与主体围绕社区公共事务、依托资源优势展开沟通协作的制度性基础，是构建社区共同体的重要制度性保障。基层党组织应当按照“把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部，总揽不包揽，协调不取代”[22]的基本定位，积极引导各类参与主体以“三社联动”模式为基础，明确自身角色与职责，理顺彼此关系，搭建社区事务决策协商活动平台，建章立制，保障各个参与主体平等协商议事的权利，最大限度地达成治理共识。各个治理参与主体根据共识调整和配置自身资源，有序参与社区公共事务，最终在彼此协商共治中逐渐建立具有社区“公共性”的规范性认同，有效回应社区居民的诉求和愿望。

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责任编辑：赵春燕