美国公共体育服务运行机制的再审视及对我国的启示

刘袁 买佳（通讯作者） 王兰妹 覃静薇

（广西师范大学体育与健康学院 广西 桂林 541000）

美国在政府职能变革浪潮中，曾面临如何打破政府对公共服务供给和提高公共服务效率的难题，与《体育发展“十四五”规划》所提到“公共体育服务整体不足，组织程度、运作机制、供给环境亟待完善”等现状如出一辙。鉴此，重审美国公共体育服务运行机制，剖析其成功经验，直接关系到我国公共体育服务建设和 “健康中国”战略的落实。

1、公共体育服务运行机制的学理构成

1.1、公共体育服务运行机制的界定

《汉语词典》中机制有三层涵义：一指事物内部构成要素间的相互关系；二是事物各系统要素间的相互作用；三是事物发挥作用过程和原理。检索发现，公共体育服务运行机制的概念性研究尤为罕见，目前以樊炳有的观点最具代表性。他指出“体育公共服务运行机制即影响公共体育服务各要素的功能、结构和相互关系。综合前述对运行机制的界定分析和相关逻辑定义法，本研究对公共体育服务运行机制的概念作了尝试性界定：是合理分配各形态体育产品与劳务，满足大众体育需求而形成的各要素结构、功能和相互关系，以及要素所产生的影响、发挥作用过程、原理与运行方式。

1.2、公共体育服务运行机制的构成

在社会科学领域，运行机制的构成依然要遵循一定的依据和学理逻辑。戴健、郑家鲲认为公共体育服务体系运行机制应囊括决策、供给、保障、监督和评价等机制；郇昌店认为公共体育服务运行机制除了目标与激励机制，最核心的应该是公平和效率机制等。上述观点以探讨公共体育服务运行机制的子集为重，观点大同小异，尚未形成公认的表达口径。在此，作者参照已往对运行机制问题的理论研究，结合现阶段公共体育服务的相关理论，将公共体育服务运行机制概括为决策、需求表达、供给、效率、融资、监督、评价等七大机制。

2、美国公共体育服务运行机制

2.1、美国公共体育服务各运行机制的系统划分

据“系统理论”相关论述，研究认为美国与世界其他国家在公共体育服务运行机制的演化上没有本质区别，同样适合上述的机制类型。此外，美国志愿文化高度发达使得体育非营利组织遍地开花，因此从体育组织间关系来看，协商机制也是美国公共体育服务运行机制的一大特色。

通过对公共体育服务运行机制的审查，不难看出公共体育服务运行机制实际上是指组织与设施间的相互关系，即主客体间的关系。上述八大机制按照组织与设施间的关系可划分为管理和供给两大机制（如下图）。

图1 美国公共体育服务运行机制结构

2.2、管理机制

（1）政府层面。

①有限政府掌舵、权职明确

美国政府尚未设置垂直的体育行政机构，但并不意味美国政府忽视体育发展。相反，联邦政府中有12个部门间接参与体育管理，8个与公共体育服务紧密相连。总统“体质健康”委员：会通过媒体对群众进行健康教育，负责自发性群众组织体育人口的规模扩充；卫生与公共事业部：发布健身指南，负责健身指导员培训和职业体育康复管理等；内政部：土地管理、开垦局提供道路娱乐场所用地，国家公园、森林处负责户外资源的提供等；教育部：开放学校体育设施，为学生和家长提供体育指导，组织体育比赛；农业部：对各州农业部行使运动休闲土地提出建议；国防部：管理河流水库及水路，开展军队间体育比赛，鼓舞军人士气；司法部：制定体育政策，批准体育相关法律，解决体育民事纠纷等；劳工部：为城市体育娱乐项目的开展募资。

②参与体育管理主要方式是修建体育设施

自20世纪30年代以来，美联邦政府开始打破因受英国自由竞争市场体制影响而对体育投入较少的局面。1933年，国会拨款5亿美元用于兴建体育设施；1937年，就业促进管理局投入10%的财政预算建设公共体育场馆；60年代联邦政府再次投入6.5亿美元实施“伟大社会”计划；1996年亚特兰大奥运会耗资3.5亿美元；21世纪，开始着手推进城市社区建设步道与自行车道计划；2001年开始逐渐关注老年人体育需求，并在各社区专门修砌“健康老龄化”场地。鉴此，以提供相对充裕的体育设施来服务大众是美国政府体育管理的主要职责。

③完善公共体育服务政策法规是体育管理的法治保障

工业与城市化的急速发展，使美国人健康水平每况愈下的不争事实备受关注。为提高国民健康水平，美联邦政府制定了若干与公共体育服务相关的法规文件（详见图2）。

图2 美国主要公共体育服务制度

④地方政府高度自治，与联邦政府相互监督

美国是典型的联邦制国家，地方政府（这里将州、地方、县市政府统称为地方政府）拥有相当的自治权。地方和联邦政府间互不隶属，各司其职。地方对联邦政府制定的法律，有不违反、不越权和不抵触的义务。地方政府主要职责：制定州或地方与公共体育服务相关的法律条文；修砌、维护场地设施；监督、指导地方体育机构鼓舞市民开展体育竞赛活动；与联邦政府就公共体育服务的发展进行信息上的沟通合作。

（2）非政府层面。

某种程度上，美国体育公共服务建设以自治型模式为主。鉴此，致力于将公共体育服务落到实处的各社会组织功不可没。基督教青年会（YMCA）是美国最大的非营利性社会组织。基督教青年会职责：①组织开展体育活动，并对所开展的体育项目进行筹资或直接资助；②如实反映社会体育需求，参与政府相关政策的实施。除YMCA外，还有其他具有代表性的非政府组织也在美国公共体育服务建设中发挥了重要作用。

综上，通过对美国公共体育服务管理体制的再审视，发现联邦与地方政府、社会组织在公共体育服务中各司其职。政府既主导方向也实施监督，既制定法规也兴建设施；社会组织既公益服务也团结协作，既落到实处也反应需求，二者缺一不可，相辅相成。

2.3、供给机制

公共服务供给是供给主体将服务转化为具体公共体育绩效的劳务输入过程。供给是公共体育服务的核心，直接决定公共体育服务的“质”和“量”。美国公共体育服务供给机制主要研究“由谁供给”、“如何供给”、“供给多少”等三方面内容。

（1）供给主体。

传承自由民主的法治精神，美国的社会服务建设离不开每一位公民的热情，尤体现在公共体育服务供给形式上。据美国国际市县管理协会（ICMA）调查显示：1982年，约59%的公共服务由政府直接供给；从2007-2012年，这一数据由47%降至45%；上述数据虽提到公共体育服务供给的具体数据，但由于公共体育服务的财政支出属于公共服务整体领域，因此也间接说明了政府供给在美国公共体育服务供给中的主导地位。

社会组织参与公共体育服务供给以公益活动为主。在名目繁多的社会组织中，非营利性社会组织也是其重要组成部分，包括学校、医院、宗教、基金会、艺术团体等，他们在国内生产总值中的贡献占6.9%。此外，志愿参与也是民众参与公共体育服务供给的主要形式。据美国志愿者官网的统计数据显示，2014年美国志愿者共计6260万人（体育领域的志愿者占其中的8.1%）。

（2）供给模式。

源于效率优先的供给原则，公共体育服务供给“民营化”的创新性思维由此诞生。在供给模式上，美国施行政府协作、政府间合作、公私合作。政府协作独特存在于美国相互独立的行政体系之中，政府间有较宽松的管理权。公私合作是政府、市场结合的凭证，并由此衍生“公办民营”或“民办公助”的新模式。政府间合作缘起美国政府在教育、交通、医疗等其他服务领域的做法，它由各部门成员组建公共体育特殊委员会，最大程度上提升供给效率。此外，政企合作还有以下几种方式：

①凭单制。源于弗里德曼公共教育市场化改革的构想，后来学者将其释义为政府帮特定的人购买特定产品或服务而发放有价证券的方法。其本质是在公共体育服务中融合市场机制；

②特许经营。作为美国国家公园管理系统的重要组成部分，特许经营为国家公园单位访客提供公共体育服务，包括导游、观光、宿营、高尔夫等。此外，特许经营在州一级的体育场馆服务中也广泛应用，如：迪斯尼公司保留场馆的冠名权，但要承担场馆的维护费；

③合同外包。美国政府为提高公共服务的效率进行了大规模的公共服务私有化改革，得到了广泛的政治认同和实践推广。其中公共体育服务合同外包承接主体主要为地方政府、营利性体育组织和非盈利性体育组织。由于公共体育项目的志愿性和公益性，美国政府更倾于将服务项目外包给非盈利性体育组织；

④用者付费。因公共服务中的个人成本与利润完全分离，集体消费单位与生产单位间经济纠纷矛盾突出，使得“从服务中的收益人要为自身所享受的服务买单”的方式应运而生。用者付费，即美国政府向消费者提供国家资源，消费者对有偿服务实行“不消费不付款，多消费多付费”的原则。

（3）供给量。

公共体育服务供给数量在任何国家都尚未拥有量化的指标，只能据各地区经济、文化、环境等综合因素的考量而均衡分配。合理配置某一物品或劳务的社会边界效应均等于社会边际成本，这便是最优供给。美国公共体育服务供给机制建设离不开基层社区平台，然后平台将居民的实际体育需求记录报备给上级，直至州级政府，最后地方财政统筹分配体育产品或设施，满足居民体育需求。

综上，通过对美国公共体育服务供给机制的再审视，发现供给主体多元，供给模式多样，供给量均衡是其公共体育服务建设成功之所在。

3、美国公共体育服务运行机制对我国的启示

3.1、公共行政向公共管理转变为核心，服务型政府建设刻不容缓

公共行政是建立在政治领导和行政技术基础上的控制型治理，公共管理则是建立在服务精神和原则基础上的服务型治理。“举国体制”的实施，政府职能的不断扩充致使“全能型政府”成为既定事实。这种局面自2004年温总理首次提出建设“服务型政府”后开始转变；2016年《体育发展“十三五”规划》指出“管办、政社、事社不分的体制终端是抑制我国体育发展的现实原因”。以政府职权变革“破体制”、“建机制”、“促发展”已成当下我国公共体育服务建设的鲜明主题，为此，一要协同体育总局、卫生、财政、教育等部门，形成政府主导，全社会参与的格局；二要秉承“有限政府”、“企业化政府”相结合的价值认同，在公共服务过程中以协商合作谋共识。

3.2、建构、完善政策法规为依托，立法与修订并存

数据显示，截止2010年我国现行有效体育法规共计147件。相较于美国体育相关法规和我国其他领域的立法文件而言，我国公共体育服务法规建设仍处于婴儿期。《体育法》作为我国体育基本法的权威，伴随社会发展早已“力不从心”。其一，《体育法》本身没有明确的罚则规定，在实际运用中仅起宣示作用；其二，体育法中竞技体育的律文依据多于社会和学校体育，且与其他部门法规鲜有交叉联系。《2020年全国体育政策法规规划工作要点》明确要求“加强对体育法规文件的立改废释工作，对不符合当前体育事业发展需要的，务必及时更新；统筹推进体育法规文件库建设，用以指导全国体育事业改革发展实践”。为此，一要加强立法，健全我国公共体育服务法制体系，尤其是供给主体权责划分、政府购买公共体育服务试点、公共体育服务效率公平监管等制度；二要梳理现有与体育相关的法律法规，取精去粕，按需制定新的政策文件，形成系统配套体系。

3.3、非政府体育组织培育为支撑，志愿服务意识与体系建设并重

《社会团体登记管理条例》对社会组织监管异常严格，其中部分规定既抬高了体育社会组织的进入门槛，抑制其发展，也导致体育社会组织间缺乏危机和竞争意识。在此背景下，打造一支政企独立、权责明确、依法自治的现代化社会组织是我国公共体育服务发展亟待解决的课题。为此，一要深化体育管理体制改革，逐步分割政府与体育社会组织的直接联系，以政策引导、经济监督代替直接管理；二要保障体育社会组织的自主性，使其切实代表公众利益，真正成为独立主体；三可先降低社会组织准入门槛，借助舆论导向机制，扩大体育社会组织的“量”，再通过立法的形式，保证体育社会组织的“质”。

我国志愿服务起步晚，体育志愿服务体系结构单一。竞技体育以“夺标育人”为主，体育志愿者集中服务于大型体育赛事，组织保障机制无章可循。据此，一要强化体育志愿服务意识自觉，培育全社会志愿服务价值和文化认同；二要培育体育志愿服务组织，构建志愿服务法律法规；三要完善评估与奖励机制，将评价结果与奖励机制相挂钩，奖励形式多样，如经济报酬、职位晋升、教育机会、休假时长等。

3.4、供给主体、模式多元化为突破，政企社合作共赢

公共服务理论中，社会化发展离不开一定数量的社会、市场主体。我国公共体育服务供给经由“政府单一”主体到“城乡二元”的福利格局，但综合来看，公共体育服务供给方式仍待深掘。2014年《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》要求积极培育多元市场主体，满足群众丰富多样的体育产品和服务需求。为此，（1）基础性体育设施仍靠政府提供，这是政府不可替代的职责也是不能推卸的义务；（2）政府通过财政支出，刺激民营资本的活力，招标引商，实施管办分离；（3）降低社团组织的准入门槛，允许民资和社会力量参与到公共体育服务中来；（4）培育有品牌和竞争力的骨干企业，引导其实行跨区域、行业和所有制的兼并、重组；（5）鼓励、扶持中微小企业向“专、精、特、新”方向发展，强化特色服务。

供给模式上，国情决定了“民众保障与效率兼顾型”的公共服务模式乃改革之上策。近年，公共体育服务市场化改革在上海、江苏等试点施行，对当前我国“公共服务型政府”在体育服务供给上转型，起到了立竿见影的效果。但长此以往，势必会产生政府在公共体育服务中的缺位。为此，（1）要加速推广政府和社会资本合作，培育科技含量高且具自主知识产权的体育品牌；（2）引导体育消费，鼓励各地制定相关消费政策；（3）引导社会力量盘活存量体育资源，改造旧厂旧房用于体育健身；（4）推动体育企业与互联网的融合，开发专项APP拓展客户。

3.5、体育产品特色化、活动内容多样化为导向，满足居民多层次体育需求

随着我国全民健身、体育强国战略的实施，体育俨然成为大众休闲娱乐的不二之选。秉承《体育发展“十四五”规划》对公共体育服务中“构筑更高水平的全民健身公共服务体系，创造美好与健康的体育环境”的主要任务，必须做到以下四点：一要推动全民健身与全民健康深度融合，对标发达国家成功案例，促进国民体质与健康端口前移；二要严格管制公共体育设施的开放层面，保障学校体育设施的开放率；三要开展独具特色的全民健身赛事活动，增添体育产品和活动内容，分类整合赛事活动与体育资源；四要对不同收入阶层、年龄段、运动目的人群进行体育活动内容分类，保障市民参与性活动持续供给。

4、结束语

公共体育服务运行机制的完善是《体育发展“十四五”规划》的必然要求，也是“健康中国”和“体育强国”战略的有力保障。目前我国公共体育服务运行机制的社会治理格局尚未形成，行政法规“条块分割”特征依然明显。笔者通过对美国公共体育服务管理和供给机制的再审视，分析其成功之所在也祭出自身之愚见，余以为中美虽国情、政体不同，但其分工明确、布局合理的公共体育服务组织网络，多元协同、部门协作的管理模式等都值得我们借鉴。