政协协商民主在基层社会治理中的优势作用及实践路径研究

余 伟

（广东省社会主义学院，广东广州 510000）

党的十九届四中全会提出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]。基层社会治理要求多元主体参与互动的协商治理，追求公平正义和公共利益最大化。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用[2]。新时代人民政协要充分发挥政协协商民主在基层社会治理中的优势作用，提升协商效能，促进基层社会治理。

一、政协协商民主与社会治理高度契合

（一）政协协商民主与社会治理的多元主体参与相契合

社会管理倡导的是自上而下的集中管理模式，公权力和公共产品的拥有权和分配权集中于政府部门，表现为“大政府小社会”的管理模式，在过去这种社会管理方式发挥着重要作用，为国家建设和人民群众的生产生活作出了贡献。改革开放特别是进入新世纪以来，我国经济社会结构发生了深刻变化，社会阶层不断分化，新的社会阶层人士数量快速增长，以社会管理为主导的传统模式因其忽略了发挥其他社会主体的参与作用，已不能适应时代发展的要求，社会治理模式逐步取而代之。社会治理倡导多元主体共同参与社会公共事务，政府机构由金字塔型向橄榄型逐步转变。在这一治理模式中，政府虽然是公共权力的主导者，但很大一部分权利和公共资源已经分配给社会治理的其他主体力量，如社会组织、社会团体、企业、公民等。社会治理最大的特点是赋予不同主体平等地位，注重多元主体参与和行动网络建构，强调致力于社会问题解决过程中平等协商、碰撞、对话、商量等形式的重要性[3]。政府根据各领域的不同发展情况，因地制宜地适度放权并引导各类主体有序参与到社会治理的格局中。社会治理在各类主体互动过程中，不断调整各主体各领域的利益关系，使社会稳定处于一种公平、公正、民主且高效的状态，特别是公民诉求或合理化建议能够通过参与被看见、被重视，并且在治理中得到了体现或反馈时，公民的参与热情和集体责任感被激发，成为再次参与实践的内生动力[4]。政协协商民主同样注重多元主体的共同参与。人民政协是爱国统一战线组织，坚持大团结大联合，它基本上囊括了各界别的代表人士，并且根据经济社会的不断发展，不断吸纳新的界别成员加入政协组织，体现出人民政协协商民主广泛多层制度化发展的组织优势，彰显了国家治理体系中参与主体多元化的基本特征。在政协协商民主实践过程中，各党派各团体、各族各界代表人士等协商主体围绕着改革发展中的重大问题和人民群众普遍关心的重要问题进行民主协商，共同参与社会公共事务。

（二）政协协商民主与社会治理的价值理念相契合

社会治理强调政府、社会、市场、公民各类主体平等参与国家和社会事务，责任与权利并存，倡导个人与社会关系协调发展，追求公平、正义和理性的价值，实现社会公共利益的最大化。新时代我国社会主要矛盾的转变也充分表明，我国人民对美好生活的追求和向往的目标不仅体现在对物质方面的满足，还上升为对民主法治、公平正义的价值追求。所以，在基层社会治理中，既要实现公共利益的最大化，也要体现社会公平正义、民主法治的价值目标。政协协商民主倡导多元主体的良性互动、平等协商，通过广泛听取各方意见，以期达成最大共识，实现公共利益的最大化。在协商过程中，各协商主体以公共利益为导向，理性地对公共事务和公共政策进行协商讨论，最大限度体现协商民主本质。从中可以看出，协商民主和社会治理都根植并成长于中国大地，两者有着共同的价值理念和诉求，以追求实现公共利益的最大化作为价值目标。

（三）政协协商民主与社会治理的多元手段方式相契合

社会治理倡导的是民主政治，不仅强调行政权力的运用，还致力于构建法制规制、市场竞争、网络舆论、道德约束、心理导引、文化教养等全方位的治理手段和途径[5]，以此来协调各方面的利益关系，维护社会的良好秩序，促进经济社会的良性运转。人民政协主要通过撰写提案、反映社情民意、协商对话来体现协商民主，具体表现形式有全体会议协商、常委会专题协商、界别协商、对口协商、网络远程协商、调研协商、提案办理协商、民主监督协商、基层协商、社会组织协商等，不论是何种协商形式，都要遵循特定的规则程序。协商民主是以理服人而非政治强制，在协商中求同存异、聚同化异，各方利益相关代表可以在民主协商的氛围中畅所欲言，尊重社会差异、容纳多样性利益诉求，化解矛盾冲突，凝聚思想共识，追求全社会最大公约数。

二、政协协商民主在基层社会治理中的作用优势

（一）扩大公民有序政治参与

公民有序政治参与的程度，反映了一个国家或地区民主政治的发展程度。公民有序政治参与度越高，意味着一个国家或地区的民主政治发展越成熟和完善，公民意识也就越强。政协组织在参与基层社会治理中，政协委员、政府有关部门负责人、社会团体、基层群众代表等主体在政协组织搭建的协商平台上积极围绕着基层社会改革发展的重大问题和基层群众普遍关心的热点问题、基层社会治理的难点问题开展协商。党政部门直面群众问题，对相关议题进行政策宣传和解读，倾听和吸纳一线群众的民声民意；政协委员围绕社会治理难题调查研究、出谋划策、提出真知灼见；群众代表合理有序地反映基层社会治理的热点难点问题，多方协商主体通过民主协商共同推动基层社会治理问题的解决。政协协商民主与基层社会治理相结合，一方面提高了基层群众有序政治参与的积极性，扩大了政治参与的覆盖面，强化了现代公民意识，提升了政府的公信力和协商民主的影响力；另一方面也避免了少数群众由于利益诉求问题得不到有效解决而采取非理性活动、非法活动等过激行为。

（二）提升基层社会治理的科学化水平

党的十九大报告明确要求，加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。民主监督作为人民政协的一项主要职能，是“软性”监督，具有地位超脱的优势。它与司法监督、行政监督、人大监督等有着明显区别，主要是通过提出意见、批评、建议的方式进行政治监督。政协委员、民主党派对中国共产党执政进行民主监督，可以帮助执政党解决问题、改进工作方式，使中国共产党始终保持先进性和纯洁性，对于加强和改善中国共产党的领导、健全社会主义监督体系有着重要而独特的作用。推进政协协商民主与基层社会治理相结合，“可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端”[6]。现实中，国家的一些政策措施在从中央到基层贯彻过程中，由于种种原因有时会出现无法有效落实的情况，从而影响到基层广大人民群众的利益关系。通过民主恳谈会、协商议事等多种形式的协商平台，围绕基层群众最关切的社会民生问题进行广泛协商，利益相关方、群众代表、社会团体等在协商中充分表达自身利益诉求问题、反映社会治理难题，相关政府部门现场对接群众问题，政协委员积极建言献策，对基层政府行政执法提出监督性意见建议，各主体围绕基层协商议题民主协商、交换意见，能够不断促使共识的达成和促成民生问题的有效解决。协商成果充分吸纳民情民意，并具有广泛性和公正性，为基层党委政府履职和决策提供科学依据，不断提升社会治理的科学化水平。如广州海珠区3 名住穗全国政协委员、68名市政协委员、308 名区政协委员分组进驻18 个街道工作室，发挥自身特长和优势，先后围绕旧楼加装电梯、老旧楼宇连片联合改造、垃圾分类管理、精准扶贫、社会力量参与疫情防控、安全复工复产复学等议题，开展参政议政、为民服务履职活动。在街道党工委领导下，政协委员和社会方方面面人士参与，积极建言献策，服务基层经济社会发展，解决民生实事，形成一站式协商为民便民服务平台，提升了基层社会治理的科学化水平。

（三）营造良好的协商氛围

政协协商民主向基层社会延伸，是政协协商民主的创新发展，是对“有事好商量，众人的事由众人商量，是民主的真谛”重要论断的最好诠释。基层社会治理是国家治理体系的重要组成部分，基层社会治理的成效一定程度上决定着国家治理体系和治理能力现代化的水平。营造良好的协商氛围，有助于政协协商民主广泛多层制度化发展，促进基层社会治理的良性发展。当前，各地的基层协商得到有效开展，具体表现有社区协商、庭院协商、政协工作站协商、民主恳谈会、“有事好商量”协商议事等多种形式。基层协商与社会治理有机结合，创新了人民政协协商民主发展的形式和渠道，促进了社会治理的良性发展。由政协组织“搭台”的基层协商，始终围绕民主和团结两大主题，协商于民、协商为民，就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商。协商是真协商，通过依法依规、有理有据协商，解决广大人民群众的实际问题，进而在协商中求同存异、聚同化异，让各方利益相关主体在民主协商的氛围中畅所欲言、各抒己见、广开言路，可以兼顾各方利益，化解基层各种矛盾，广泛凝聚社会共识。基层协商准确把握政协协商民主的性质定位，科学选择协商议题，丰富协商形式，提升协商实效，充分发挥全媒体传播优势，利用纸媒和网络新媒体把基层民主协商的各个环节进行跟踪报道宣传，向社会营造“有事好商量，众人的事由众人商量”的民主协商氛围，有助于进一步扩大协商的参与面，提升协商的影响力。

三、提升政协协商效能，促进基层社会治理的实践路径

（一）准确把握好人民政协的性质定位，助推基层社会良治善治

习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上的讲话中，对人民政协工作提出了“准确把握人民政协性质定位”的要求[7]。人民政协是爱国统一战线组织，加强思想政治引领、广泛凝聚共识是中心环节，民主和团结是其永恒主题。人民政协同时也是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，为各种形式的协商积极搭建平台，为各界人士、广大群众广开言路、畅通意见建议表达提供渠道，以民主协商的形式让社会各界的民声民意、真知灼见通过人民政协这一程序化、规范化、制度化的平台输送到各级党委政府，最终整合为党委政府的政策和决策，充分体现出绝大多数人民的意愿，实现公共利益的最大化。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。人民政协不是决策机构，也不是执政机构，而是专门协商机构。要通过搭建各种层次、各种形式的协商平台整合基层社会治理中广大群众的各种利益诉求问题，化解基层群众的各种矛盾问题，理顺社会情绪，向党委政府建言献策，并对党政部门的执政和决策进行民主监督，甚至提出批评性的监督意见，从而促进党委政府科学民主决策，最终促进基层社会的良治善治。

（二）构建形式丰富的协商平台，创新社会治理形式

习近平指出：“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商。”[6]人民政协协商要在全体会议协商、主席协商、常委会专题协商、双周协商、界别协商、民主监督协商、提案办理协商等机制的基础上，不断发展网络远程协商，丰富和拓展政协工作站协商、民主恳谈会协商、社会组织协商、街道协商、“有事好商量”协商平台等基层社会协商形式，构建全方位、立体化、多层次的政协协商体系，激发基层政协履职的活力和创造力，创新基层社会治理的形式和载体, 有效调动基层群众有序参与社会治理的热情和积极性，把矛盾和问题化解在一线，把民声民意提交到一线，使党委政府的政策和决策更加民主科学，更接地气。基层社会是群众问题和矛盾多发的一线区域，基层治理是国家和社会治理的重点和难点，基层广大群众更是实现中国共产党长期稳定执政的根基。因此，在基层开展形式多样的协商治理活动，是贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想的实践进路，是践行和发展全过程人民民主的落脚点，是提升基层党委政府科学施政水平的“助推器”。

基层很多问题都与人民群众的切身利益息息相关，我们必须尊重这种客观性，保证与人民群众利益相关的问题都可以纳入协商范畴，纳入参与范畴。唯此，才能保证参与内容的广泛性，提升基层治理的包容性[4]。要充分利用好政协工作站、街道、社区、媒体、社会组织、社会团体等各种资源和优势，主动争取基层党政部门的支持，因地制宜搭建“党委领导、政府支持、政协搭台和推动、各方参与”的广泛多层制度化的协商工作格局。如广州市政协创新社会主义协商民主工作，由政协牵头，利用融媒体传播优势，搭建“有事好商量”民生事实协商平台，邀请各方协商主体，借助电视、报纸、网络、微信公众号等融媒体平台开展专题协商，取得了良好效果。

（三）着力提升委员协商议政能力，提升社会治理实效

政协委员是政协工作的主体，要不断加强政治理论学习，掌握国家治理体系和治理能力现代化方面知识，提高协商能力和社会治理水平，增强履职实效。要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，学习领会中央统战工作会议精神、中央政协工作会议精神以及《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》等文件精神，不断增强政治责任意识，提高政治站位，提升协商为民的能力水平。委员履职工作要做到议政议到关键处、参政参到点子上。开展协商议政要注重协商议题的前瞻性、论据的科学性、建议的可操作性，立足于自身的特点和优势，紧扣党委政府的中心工作和群众迫切需要解决的热点、难点问题，积极开展调查研究、提出对策建议，为推动社会改革发展、民生问题解决贡献智慧力量。要积极做好网络统战工作，走好网络群众路线，提高网络协商议政的能力。要把政协协商与基层社会治理的重心有机结合起来，坚持以人民为中心的发展思想，尊重人民主体地位，把基层群众的所思所愿、意见建议、基层社会治理的难点堵点作为参政议政、民主监督工作的切入点和落脚点，把加强广大群众的思想政治引导、凝聚思想共识、建言资政作为履职工作的目标导向，增强社会治理的实效性。要发挥好委员桥梁纽带的优势，聚焦广大人民群众的切身利益问题，密切联系党委政府部门，积极做好化解基层社会矛盾、凝聚思想共识的工作，不断提升协商治理的能力水平，做好党委政府的“好参谋”“好帮手”“好同事”。

（四）建立科学的协商成果转化落实机制，推进社会治理走深走实

协商成果得到转化和落实，是做好协商工作的“最后一公里”，也是协商工作全链条中最重要的一个环节。因此，党委政府、政协组织不仅要科学制定协商议题，还要做好协商成果落实和转化的工作。要完善协商成果报送机制，及时将协商成果报给党委政府；强化跟踪督办机制，加强和政府职能部门的沟通联系，把协商成果落实的工作效能列入政府部门工作考核的重要指标，进一步增强承办政府部门的使命感和责任感，做到协而“有效”、商而“有果”[8]。要强化与新闻媒体合作，充分发挥全媒体传播优势，利用纸媒和网络新媒体把基层民主协商的各个环节进行跟踪报道宣传，向社会营造“有事好商量，众人的事由众人商量”的民主协商氛围，进一步扩大协商的参与面，提升协商的影响力。例如，2022 年广州市政协“有事好商量”民生实事协商平台围绕“‘双减’齐聚力，家校社共育”“促进本地文化旅游发展”“广州市乡村风貌修复维育的建议”“关于促进广州市非公有制企业构建和谐劳动关系的建议”“提升社区嵌入式养老服务水平”等5 个议题开展协商，具体协商情况和协商成果通过《有事好商量》节目向社会展示，并通过新闻媒体刊发专题报道，产生了良好的社会反响。

要完善协商成果的采纳、落实和反馈机制，并及时向社会公众进行公布。如中共广州市委印发《广州市开展“有事好商量”民生实事协商办法（试行）》，其中规定“对落实协商成果作出专门规定，要求牵头部门与有关职能部门保持定期沟通，持续进行跟踪、反馈、回访，综合运用协商监督、媒体监督、群众监督等手段，推进落实协商成果”“建立协商有效衔接领导机制、协商权益保障机制、协商成果办理、反馈督办机制和协商活动融媒体传播机制”[9]。对于不能马上落实或无法落实的事项，要及时向各协商主体和界别群众作出合理的解释，要有理有据，以理服人。对协商工作发生较大歧义而不能得出结论的情况，党委政府或协商组织者要向持有不同意见的协商主体和群众做好解疑释惑和政策法规宣传的工作。对于一次协商无法达成共识的，要进行再协商、再办理，要循序渐进，通过广泛调研、征求意见、民主评议，重新达成新的社会共识，不断推动社会治理工作走深走实。

（五）强化协商治理的宣传力度，发挥“有事好商量”协商工作品牌的示范引领效应

长期的实践表明，涉及人民群众利益的大量决策和工作主要发生在基层。因此，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商[10]。要加强政协协商参与基层社会治理活动全过程的宣传力度，积极营造民主协商的良好氛围，发挥好“有事好商量”协商议事的品牌效应，让广大群众积极参与基层社会治理、基层协商活动。一要加强协商议事活动前的预热宣传，通过微信公众号、官网、纸媒、电视、广播等多种平台对协商议题、协商内容、协商程序进行广泛宣传和酝酿，吸纳、召集利益相关方代表、群众代表加入协商议事活动，争取广大民众的关注。二要对协商议事活动过程进行全程直播、录播、报道，通过全媒体的广泛宣传，使政协协商工作更深入基层、更接地气，让更多的群众了解基层政协参与社会治理的生动实践，使广大人民更好认同中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。三要把协商成果及时向社会公布，包括事关基层社会治理的问题、难题是否得以有效解决，如不能马上解决的困难和瓶颈有哪些方面，负责承办的政府部门将工作推进到哪一步等，通过线上线下多种渠道及时向广大群众公布，特别要向利益相关方做好解疑释惑、理顺情绪的工作，使基层协商更好地体现公开、公正和效率的原则，使政协民主监督的履职工作在基层社会治理中有效落实，更好地发挥广大群众和媒体在基层社会治理中的监督作用。

要强化协商治理的宣传力度，利用各种新媒体全方位、立体化宣传报道政协协商参与社会治理的全过程。这样不仅能让更多的群众感受到政协委员就在身边、政协协商民主就在身边，而且能更好带动广大群众积极参与到基层社会治理的工作格局中，行使好公民的参与权、知情权、表达权、监督权，充分表达自身的利益诉求，为社会治理提出意见和建议，共同打造共建共治共享的社会治理格局。要注重发挥好基层协商活动的品牌效应，以点带线，以线带面，打造协商治理活动的“标杆”品牌。例如，广州市政协“有事好商量”民生实事协商平台自2018 年创办至今，始终聚焦民生重点领域问题，已开展了34 个议题协商，先后组织政府职能部门、政协委员、群众代表、专家学者等3 000 多人次参加协商，540 多条意见建议被有关部门采纳落实，推动办好了一批群众关心的民生实事。“有事好商量”协商活动被中组部选为“贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例”之一，在全国宣传推广，“有事好商量”成为广州社会主义协商民主建设的“知名”品牌和社会治理现代化改革的创新举措。省（自治区、直辖市）级政协组织要做好顶层设计，把协商治理的品牌活动作为基层协商工作的“典型样板”向市、县政协组织进行推广应用，各地政协组织对标“典型”，根据本地特色和优势，不断创新协商工作形式和内容，使政协协商工作更好地融入各地的经济社会发展和社会治理的工作格局中，使政协协商参与基层社会治理工作“商”出特色，“商”出成效。