风险社会视域下数字治理的困境及优化路径研究

陈东冬，郭 锋

（辽宁社会科学院，辽宁沈阳 110031）

一、数字治理：风险社会治理的新模式

“风险社会”是由德国社会学家乌尔里希·贝克提出的，他认为“人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会”[1]。贝克还进一步指出“风险本身并不是‘危险’或‘灾难’，而是一种危险和灾难的可能性。当人类试图控制自然和传统，并试图控制由此产生的种种难以预料的结果时，人类就面临着越来越多的风险”[2]。随着工业社会发展以及科学技术进步，风险结构由原来的自然风险转变为人为化风险和制度化风险。贝克的理论引起了广泛关注，各领域专家学者对风险社会内涵和外延进行进一步研究拓展。近年来，风险随着技术化进程的发展不断改变和拓展，在规模、程度、类型以及应对方式等方面发生了深刻变革，从个别性、偶然性、区域性风险转向普遍化、常态化、全球化风险，从物质利益风险转向道德风险、文化风险等非物质风险，从单一风险主体转向多重风险主体，而且表现为从单一风险后果转向系统性风险后果，风险治理也从简单应对方式转向复合应对方式[3]。

数字治理主要通过大数据、人工智能、云计算等多种信息技术手段构建电子政府与数字政府，构建以“互联网+”为治理基础的服务型政府，其实质是通过公共治理的数字化变革，主张在政府主导下，社会组织、公民等多元主体协同治理[4]。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息。”[5]在推进国家治理体系和治理能力现代化总目标指引下，我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要中有25 次提到“数字化”、35 次提到“智能”、59 次提到“网络”，并对数字治理进行了部署，提出了“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”的数字化治理发展战略[6]，从国家层面加强了数字治理的顶层设计和总体规划。在数字治理实践中，比如在新冠疫情防控过程中，通过运用数据分析、信息共享、数据预测等各种技术手段整合信息、分配资源、风险研判，提高了公共服务质量和精准服务水平，降低了社会治理成本，提高了社会治理效率，数字治理在数据技术与信息传播方面的优势逐步为政府、社会、市场和民众所认同。数字治理体现了数字要素与风险要素的融合，实现了从技术层面到治理层面的转换，成为风险社会治理的新模式。

二、数字治理对风险社会治理的重要作用

数字技术是社会发展的重要推动力。人工智能、云计算、区块链、大数据等多种数字信息技术普遍应用于社会治理，成为社会治理现代化的重要手段，在风险预警、风险决策、风险消解等方面发挥了重要作用。正如美国学者尼古拉·尼葛洛庞帝指出：“我们无法否定数字化时代的存在，也无法阻止数字化时代的前进，就像我们无法对抗大自然的力量一样。”[7]

（一）改进科层化治理体系不足，实现从经验治理向科学治理转变

传统科层制治理结构强调风险治理的属地化，按照行政体制逐级压实风险治理责任、调配风险治理资源、分配风险治理权力，体现出辖区化、科层化、责任化的特点。这种自上而下的治理模式在风险出现时，能够迅速形成治理决策，进行广泛的社会动员，形成各部门合力，避免因社会风险造成的混乱和动荡，降低发生危机的可能性。随着社会的发展进步，社会结构日趋复杂，社会运行速度逐步加快，社会资源更加分散，社会主体更加多元。传统的科层化治理结构难以适应风险社会复杂化和多样化的现状，急需打破传统行政体制界限，进行信息有效沟通和实时共享。数字治理借助人工智能平台、智能机器人等技术的应用，使不同地域、不同层级、不同部门、不同领域的治理主体在一定程度上突破原有权力层级的限制，实现信息和技术授权，促进风险社会治理结构扁平化，执行的结构层级大大减少，政务事项办理更便捷，政民互动渠道更畅通，同时能够更精准地发现问题、感知风险，提高了政府行政效能，促进政府治理方式向数据驱动、精准研判的治理方式转变。

（二）促进风险数据采集智能化，提高风险预警精准化水平

数据是数字治理的基础和前提。人工智能时代，数据成为与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列的生产要素，在数字治理过程中发挥着重要作用。在传统科层组织体系下，对风险的治理主要是依靠工作人员的经验判断，数据受到科层化组织结构以及治理层级的限制，流动迟缓，时效性差，误差大，受到工作人员的风险认知影响，难以实现数据和信息的全方位采集、动态化监控和科学性研判，容易导致风险决策的片面性和主观性，影响风险治理效能。在风险社会治理中运用数字技术手段，将人工智能、大数据、云计算、区块链等技术嵌入风险社会治理中，改变传统的科层制信息收集、风险感知、风险预警机制，打破信息壁垒，推进政府数据开放共享，从而实现风险信息采集的多元化、风险识别智能化、风险监控动态化、风险研判精准化，能够帮助政府拓宽发现、分析、应对风险的时间和空间，避免因风险信息偏差而导致风险治理决策失误，构建“数据说话、数据决策”的服务型政府。

（三）重构风险社会治理空间边界，提升风险社会治理整体性效能

随着社会发展进程加快，社会流动性增强，空间结构日益复杂，治理边界呈现多样化、模糊化。传统的风险治理方式会遇到风险跨区域流动与治理区域化限制的矛盾，治理空间与行政空间错位，行政壁垒、部门权限制约导致风险治理碎片化，影响风险治理整体效能。智能技术和数字平台等治理方式的变革，突破了传统的科层化运行规则，治理不再是单纯基于科层逻辑，而是遵循扁平化的技术逻辑，智能技术平台的运行不受行政壁垒、地理空间边界的限制，而是受时间流、信息流和数据流的影响[8]。借助“政务云”技术平台，遵循“数据采集——风险预警——风险研判——风险决策——风险消解——风险补偿”的治理流程，能够有效化解风险治理中行政边界与风险治理功能分离的难题。数字技术手段重构了风险社会治理的空间边界，打破传统行政治理结构的区域保护主义，促进风险治理在网络技术空间的融合，实现风险治理各环节的无边界互动，有效破解风险治理整体性弱化问题。

（四）整合风险治理要素，有效配置治理资源和治理需求

面对潜在的社会风险，单一主体的风险防范能力、资源整合能力和风险研判能力都比较弱，需要调动多元治理主体在风险共识的基础上，构建一个信息互通、资源互补、责任共担、利益共享的风险治理体系，发挥各治理要素的作用，有效阻断风险的扩散和蔓延，实现风险共治。传统的科层治理结构下，政府掌握的信息有限，各部门联动缺少依托和授权，难以在第一时间充分调动治理资源，无法根据风险的规模特点、发展趋势、消解方式实现治理要素的精准对接，会因信息不对称出现指令“一刀切”、层层加码、脱离实际等问题，进而导致行政指令碎片化以及治理资源调配不合理等问题。数字治理方式借助智能算法和大数据平台，实现不同行政层级治理主体、不同地区治理资源以及不同社会阶层民众的有效关联，推动治理资源的动态匹配、实时流动，促进治理需求和治理资源的有效配置，降低引发次生风险和危机的可能性，大大提高了应对风险能力和速度。

三、数字治理给风险社会治理带来的新挑战

数字治理发展与风险社会有着紧密的内在关联，人类在享受数字科技带来的无限可能的同时，也感受到了随之日益增加的数字技术风险和威胁。当科学技术无法满足人的外在目的性需要时，可能会造成人与自然、人与人、人与社会的对峙状态，进而引发数字科技带来的一系列问题。正如斯科特·拉什所指出：“在未来的风险文化时代，由于科学技术的飞速发展和技术资本主义各种门类的防范和化解风险的专业系统程序的日益复杂化，各个领域都存在危及全人类生存的混乱无序的不确定性，都存在危及全人类生存的巨大风险。人类为了防范和化解风险而不停地忙于改进和更新各种专业系统程序，忙于解决各种问题。可是旧的问题解决了，新的问题又出现了，各种问题花样翻新层出不穷。”[9]当前，社会治理在快速推进过程中暴露出诸多问题，给风险社会治理带来新的挑战。

（一）数字技术发展给政府科层制治理结构带来挑战

政府是风险社会治理的主体，政府部门行政权力流向以纵向流动为主。在推进数字治理过程中，对于政务数据和风险信息的采集权、使用权和管理权等新兴技术管理缺乏清晰的界定和明确的权责关系，出现“有组织地不负责任”。各地区各部门，数字化建设独立编制、独立预算、独立建设，导致自建数据系统无法实现端口对接，各自为政、条块分割，出现数据重复采集、统计口径混乱、共享应用困难等问题，造成治理资源浪费，反而不利于治理效能的提升。数字治理运用的平台化、扁平化、云端制结构系统与传统科层制结构体系存在差异，政府内部组织机构的设置以及部门间的职责界定与数字技术体系差异大，一方面数字技术的应用范围和空间受到了极大的限制，另一方面政府在数字治理的过程中产生新的技术投入费用和高昂的协调成本，对政府部门的行政权威造成挑战。可见，在风险治理过程中，政府要实现数字化转型升级，则需打破内部治理层级边界，实现风险数据对接和共享，以“数字政府”“整体政府”建设实现风险治理的协同推进。

（二）数字鸿沟对公平公正社会治理目标的挑战

数字治理借助现代科学技术的进步实现对社会治理模式的变革，提供了更好的公共资源服务和有效供给。但随着数字治理的推广，普通民众与技术研发者、使用者、控制者之间的差距愈发悬殊，部分民众没有享受到技术进步带来的红利。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021 年12 月，我国网民规模达10.32 亿，互联网普及率达73%。农村网民规模2.84 亿，农村地区互联网普及率为57.6%，城乡地区互联网普及率差异较2020 年12月缩小0.2 个百分点[10]。城乡之间的互联网信息化水平差异虽然逐渐缩小，但仍较为明显。数字技术逐渐成为一种通用技术，数字化生存成为现实[11]。数字治理提升了治理主体的社会能见度、风险感知灵敏度和预警预防精确度，同时在潜移默化中形塑出数据控制型的社会结构[12]。在数字治理快速发展的背景下，数字鸿沟不仅表现在不同区域、不同群体在技术投入、使用方面的差距，更体现在不同群体在获取、处理、创造数字资源、享受数字红利等方面的差距。算法和技术的扩张使监控权力的运行变得更为隐蔽，隐私被侵犯、算法歧视和算法黑箱成为信息时代“看不见的非正义”[12]。如果政府部门过度依赖数字技术来提供公共服务、制定公共决策、达成治理目标，又缺乏对农村贫困地区投入和普及基础信息技术，缺乏信息化素养短缺人群的补偿机制，就会产生由数字鸿沟引发隐形的社会不平等。数字鸿沟会使技术贫困者变成“高风险群体”，使其在政治参与、经济地位、文化教育、医疗保障、就业养老等方面受到不平等的待遇，加剧现实社会中原有的歧视、偏见与不平等，进一步拉大贫富差距，陷入数据歧视的怪圈，成为新的社会风险点。如何健全数字治理过程中的不同社会群体的诉求表达、利益分配、矛盾协调等方面机制，减少技术差别带来的社会矛盾和不稳定因素，是我们面临的巨大挑战。

（三）技术的不确定性对风险社会治理决策的挑战

风险社会治理与大数据、人工智能等技术手段结合后，不得不面对算法黑箱与技术的不确定性风险。数据是智能信息时代最宝贵的资源，数据本身并不具有价值，而是通过有效治理使无序数据关联化、隐形数据显性化，挖掘数据背后隐藏的信息、激活数据使其动态化才能产生价值[13]。由于算法和数据本身具有不确定性，在采集、分析、共享、应用等环节则存在风险隐患。技术算法是复杂庞大的系统逻辑，依赖于代码和数据样本的技术本身就具有很大的不确定性，从数据的产生到应用，数据失真、失准的现象时有发生，除了技术本身的因素外，还不可避免受到人为因素的干扰，出现信息安全隐患。技术本身是中立的，但是研究和使用技术的人有不同立场、不同目的，很难做到真正的客观、准确，现有的制度设计缺少对研发者和管理者的全面约束，数据很可能按照少数人的主观意愿被篡改和修正，产生侵犯隐私、倒卖数据等违法违规行为，造成数据样本不全面、数据采集不准确、数据归类不科学、数据处理不规范等一系列问题，进而产生决策偏差。如何实现数据价值的有效转化，防范其负面效应，对政府职能部门数据管理能力、第三方机构的监管能力、信息泄露的风险应急处理能力、技术保障能力、数据隐私保护能力造成了严峻挑战。

（四）数据垄断引发权力寻租风险

数据不仅是治理资源，也是一种权力，拥有数据、运作数据、制定算法成为数字权力的重要内容[14]，能够对政府、社会组织和公众进行操纵和引导，全方位改变着社会生活方式、生产方式、运行结构以及治理模式。技术有自身的发展要求和规律，技术理性能够催生合作性的社会权力，将自身的强制性特征隐形化，显现出利益导向、商业逻辑、偏好原则、技术理性和隐性运行的特征[15]。在智能时代，技术壁垒、算法黑箱、数据歧视为权力的隐性运作提供了可能，算法的专业性和隐蔽性使监管成为难题。以技术发展为依托的数据权力是以利益为出发点和落脚点的，当数据权力与公共权力结合时，如果对数据权力制约不当，治理主体会为了取得权力而出现不当行为，在一定程度上可以“操纵”政府、市场和企业以及舆论走向，改变传统行政权力的作用模式，产生权力滥用、权力寻租、权力异化，导致资本利益侵占公共利益，成为社会治理新的风险点。因此，要避免对技术的过度依赖产生的对公权力的冲击和社会治理秩序的挑战，是数字治理过程中要面对的问题。

（五）人文关怀不足引发传统伦理道德准则失灵的风险

数字空间改变了作为社会治理主体——人的生存形态，现实中的人在虚拟技术空间可以拥有多种数字身份，而且这种身份特征可以根据主观意愿和应用情景而改变，不同身份可以在不同网络社区空间转换，人的在线行为和离线行为可能产生很大偏差，陷入主体性困境。数字治理通过数据对治理主体进行构想和透视，将人表现为数据，使人的需求受制于数据，在物理和社会双重语境中消解人的概念，人不再是算法权力的主体，反而成为算法权力之下可被预测和计算的客体[15]，数字身份被滥用，人的价值、尊严和个性被抹杀和压抑。人的主体行为具有隐蔽性，传统的伦理道德和制度规范难以适应当前数字技术的迅猛发展，没有得到同步转化，现实社会中身份、职业、地位等方面的制约在数字技术空间失去了约束力，法律空白、道德准则失灵、信任危机等一系列问题成为数字治理的难题。数字治理发展过程中，甚至可以通过“个性化服务”等手段，监控大众社会心理，挑战大众政治认同，形塑大众社会角色，改变社会治理模式，引导社会主体的价值取向，成为一种隐形的强制力量，蕴藏着伦理风险。因此，在数字治理过程中，需要进一步平衡工具理性和价值理性，尊重作为主体的人的尊严、自由和价值，实现现实社会治理和数字空间治理的同步推进。

四、风险社会视域下数字治理的优化路径

人类利用数字技术改造世界的过程，就是一个识别风险、制造风险、治理风险的过程。数字治理的独特运行逻辑和算法权力给风险社会治理带来了变革，也产生了不同于以往社会的新风险和新困境。这些风险源于技术的内生缺陷和权力的运作逻辑，面对复杂性和不确定性越来越强的风险社会发展趋势，我们要采取有效措施，使数字技术风险能够保持在社会治理主体可接受、可控制的范围内，不断优化数字治理发展路径。

（一）健全完善法律法规和伦理制度，规范数字权力运行

一是完善数字治理法律法规体系。加强对新兴技术的法律规制，对具体的法律条文进行精细化修订，对于数字空间的行业垄断、不正当竞争、知识产权保护、侵犯隐私等方面内容应该有更加明晰的规定，增强立法的前瞻性和预见性，将法的价值和理念融入技术算法程序中，提高数据滥用等行为的违法成本，为数字治理的健康发展提供有力的法律保障。二是构建数字技术平台伦理规范体系。面对数字技术的快速发展，构建良好的网络空间伦理秩序对消解风险具有重要意义，要将现实社会的伦理规范体系应用于网络技术平台，做好伦理风险事前、事中、事后的评估、监控和研判，倡导安全、责任、规范的价值体系，通过援助救济等方式对利益受损者进行补偿，防止伦理化缺失。三是健全数字治理风险监管制度体系。建立健全横纵相连互通的安全监管制度，充分发挥政府职能部门、司法部门、行业协会等多层面多渠道的联合监管作用，优化不同领域包容审慎监管的温度尺度、方式方法，实行数字技术从设计、研发到应用、共享的全流程监管审核，堵住跨领域跨地区之间的监控空白和监管漏洞，防止数据权力异化和权力寻租，打造规范运营的数字技术平台。

（二）坚持“以人为本”的价值底线，实现价值理性和工具理性的融合

一是促进科技精神与人文关怀的有机融合。数字治理从根本上来说是对人的管理和服务，风险社会治理过程中运用技术赋能的同时，应更多地关注人的因素。尊重人的个性、尊严和价值追求，保护个人隐私，将以人为本的价值导向贯彻到数字治理全过程，妥善处理好技术风险与人为风险，满足不同个体日益增长的物质文化需求，给民众相对稳定合理的心理预期。以人性化关怀处理好个体和群体的非理性情绪，充分保障不同社会阶层在风险治理参与过程中的公民权利、利益增值、个人诉求和个人价值，防止数字治理过程中由于对技术的过度依赖和过度干预产生的人为风险。二是数字赋能公共服务，着力缩小数字鸿沟。公共服务与社会治理涵盖文化体育、医疗健康、福利救济等多方面内容，完善的公共服务体系能够增强民众抵御风险的能力和信心。要推动基本公共服务全覆盖，升级改造偏远地区公共服务基础设施，提高数字治理的普惠性和人性化，利用“互联网+公共服务”的模式对不同的社会群体的服务需求和服务定位进行精准匹配，制定技术弱势群体的利益补偿、技术帮扶机制，避免因决策失衡侵害底层群体的公共利益，推动公共服务普惠化、便捷化、均等化。

（三）促进多元治理主体协作共治，形成数字治理共同体

一是发挥政府治理主体地位，弱化技术对资本依赖。在构建政府、企业、社会组织、民众协同治理的过程中，政府作为占主导地位的治理主体要完善不同治理主体利益分成机制，防止数字技术与商业资本之间形成强烈的依附关系，避免资本通过技术来操控公权力。政府要主导建立健全数字技术和数据要素的市场规则，制定技术运行标准，严格准入制度，加强行业监管，完善数字空间风险分担和责任认定机制，确定投资方、科研方、用户方的责任。促进政务系统智能化升级，建立透明的算法运行和保障机制，确保数字治理过程中的政治安全、社会安全、文化安全。二是加强政社企合作，形成治理合力。鼓励企业、高校、科研院所、社会资本多渠道协作，完善信息、技术、资金、人才、政策等配套资源，实现治理资源的交流整合与协同增效。加强对核心技术的研发攻关，保护自主知识产权，促进技术成果转化应用，搭建多元化的信息传递与共享平台，促进各阶层社会民众的参与和监督，形成多元协同治理格局。

（四）完善风险治理机制，增强数字治理效能

在数字治理实践中，要充分依托技术优势，根据风险发展态势，建立常态化的风险预警——风险沟通——风险阻断——风险消解——风险补偿机制。一是完善风险预警评估机制。运用大数据技术，收集、识别、判断、归类各类风险信息，完善预警主体、预警时机、预警方式、预警范围、预警法律责任等内容的数据支撑，建立健全源头性排查化解机制和智慧化多点触发机制，通过专家分析研判，增强风险预警和评估的准确性和科学性。二是完善风险沟通协调机制。在运用大数据技术对风险分析研判的基础上，加强多元治理主体间的风险信息沟通，政府决策部门要搭建与其他治理主体互动的对话空间，让风险利益相关者通过平等对话、研讨、辩论、质疑等各种方式掌握风险信息、反馈风险现状、参与风险治理，并在充分考虑各方利益和意见基础上，完善风险决策，通过风险沟通回应风险诉求，达成风险治理共识，促进风险决策科学性。三是完善风险阻断机制。针对有重大危险的风险采取有效措施进行阻断，防止风险进一步演化。充分发挥各个治理主体的作用，加强横向联动，各司其职，对风险事件作出及时、有效的响应，利用各种媒体渠道进行权威信息发布，引导社会舆论，整合多元治理力量，提高应急处置能力，推动风险转化、降级。四是完善风险消解机制。在促进风险转化的基础上，要针对风险产生的根源进行深入分析，广泛动员多元社会力量参与风险化解，充分发挥信访调解、心理疏导、政策宣讲在表达利益诉求、调和社会关系、安抚社会情绪等方面的作用，建立横向到边、纵向到底的责任链条，综合施策、逐类化解，避免风险扩大化。五是完善风险补偿机制。在风险消解之后，对于遭到风险冲击的主体仍要高度关注，建立风险高危人群数据库，依托智能技术实施动态管理，通过社会保障和社会救助等方式提供一定的帮助，给予经济补偿和人文关怀，帮助弱势群体提升抗风险能力，构建政府——市场——社会三位一体的风险补偿机制，消除风险产生的根源。

五、结语

数字治理是风险社会治理的新模式，也是治理现代化的重要内容。数字技术具有公开透明、高效便捷、去中心化等特点，广泛应用于政务服务、经济发展、公共服务、社会治理等领域。但是，数字技术也给风险社会治理带来了一系列挑战，对传统的治理结构、治理方式、治理理念提出了挑战，增加了信任风险、安全风险、算法风险、垄断风险、伦理风险等。当前，数字治理能力仍难以有效满足风险社会治理的需要，急需加强核心技术的研发攻关，加强资金链、产业链和政策链精准对接，为风险社会治理提供重要支撑。数字治理发展前景广阔，需要从法律、政策、伦理等维度加强引导和监管，弱化技术对资本的依赖，实现技术理性与人文关怀的统一，通过技术赋能增强民众的获得感、安全感，进而实现数字治理助力推动实现国家治理体系和治理能力现代化。