学前教育地方财政支出的绩效评估——北京市朝阳区第三期行动计划效果的考察

●范永茂 马恬静

一、引言

学前教育在我国教育体系中发挥着越来越重要的作用。优质、均衡、普惠的学前教育，是教育事业起步发展的关键，也是广大群众的十分关注的问题。虽然近些年我国的学前教育取得了喜人成绩，学前教育的覆盖面逐步扩大，质量也在不断改善，但是学期教育“入园难”“入园贵”的问题依然没有根本解决，学前教育资源供给不足、发展不均衡的现象依旧突出。整体看，学前教育仍然是我国基础教育发展的薄弱环节。

2010年教育部颁布了 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，提出到2020年“基本普及学前教育”的发展目标，强调要加大学前教育财政投入，尤其是加大对民办幼儿园的帮扶力度。同年11月，国务院颁布了发展学前教育的若干意见，把学前教育定位为社会公益事业，明确要求政府部门要提高学前教育的财政投入比例，构建“广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系”。2011年，财政部与教育部联合发布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，进一步明确提出政府的重要职责是支持学前教育发展。

同时，为加快学前教育发展，各省（市、区）也先后启动学前教育三年行动计划，明确了各地三年行动计划发展目标和任务。北京市委、市政府一直以来重视学前教育发展，先后出台了相关政策文件，北京市也自2011年启动了该行动计划。随着计划的顺利开展和实施，财政投入也逐步倾斜扶持于学前教育，逐步扩大“公益性”“普惠性”学位供给，提高公益普惠性幼儿园比重。自2018年起至2020年，投入的专项资金累计已超100亿元，学前教育财政投入不论是在总量上还是占比方面都呈现出快速增长的态势。随着学前教育经费财政投入逐年的增加，对其做出科学合理的绩效评价就显得尤为重要。

为了更好地指导绩效评估的工作，北京市先后出台了相关政策文件。《中共北京市委 北京市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（京发〔2019〕12 号）、北京市财政局关于印发《北京市项目支出绩效评价管理办法》的通知（京财绩效〔2020〕2146 号），都为学前教育的绩效评估提供了指导依据。

学术界也对学前教育财政投入的效果开展了研究。周晓红、周婉莹（2019）对前两期行动计划实施效果进行了分析，认为我国学前教育在财政投入、资源扩充、教师队伍建设等方面取得了长足发展，但也存在财政投入总量不够、分配不均、轻软件、使用效益低下等问题。洪秀敏、姜丽云（2018）对北京市二期学前教育行动计划的实施效果进行了问卷调查，结果显示二期以来学前教育资源总量增加比较明显、硬件条件得到改善、师资力量明显扩大，但是依旧存在一些问题，如部分资源布局未到位，入园难问题依然存在，财政投入力度不够，家庭负担较重，教师待遇未见明显改善等。刘磊等（2020）通过对全国31个省市的三期学前教育三年行动计划中毛入园率的影响因素进行了分析，认为经济发展水平、城镇人口比重和每百万人口幼儿园园所数呈正相关，提出应重点从这三方面着手促进学前教育发展。

朝阳区是北京的经济大区，人口基数大且结构复杂，学前教育供需矛盾和实施发展更具有典型性和代表性。本文以朝阳区的财政投入情况为切入点，从绩效预算的视角分析当前该区学前教育行动计划实施效果及存在的问题，并探求解决当前问题的方法，为后期学前教育财政投入政策和措施的进一步调整和完善提供参考。

二、研究设计

（一）数据收集过程

本文分析的数据主要来源于朝阳区国民经济和社会发展统计公报、收入支出决算总表、教育年鉴等公开数据，以及通过问卷调查及访谈过程中采集到的数据。研究选取具有代表性的公办幼儿园和民办普惠性幼儿园，向幼儿家长、教职工发放问卷，以直观、形象的反映三年行动计划实施以来财政对学前教育的投入效果及建议。

此研究主要涉及两种问卷，分别是对学前幼儿家长教育满意度调查问卷、幼儿教职工满意度调查问卷。家长问卷内容主要涉及教育教学、收费、园所布局、办园质量、家园互动等多个方面，教职工问卷主要是从教师年龄、文化程度、编制、工资待遇、职业发展等方面进行调研。

问卷结果采集主要通过问卷星进行，共收回家长问卷606份，教职工问卷164份。问卷结果根据客观题和主观题分别进行结果统计，客观题由问卷星生成汇总分析，主观题依据答题结果分类分别进行统计分析。

（二）绩效评价指标体系

本文对学前教育财政投入绩效评价体系由绩效指标、绩效评价指标、绩效评价标准、评价指标权重、绩效评价方法五部分共同组成。在构建一个科学全面的绩效指标体系并直接联系财政投入评价效果的过程中，本研究采用了目前较为成熟的目标评价法与公众评判法相结合的方法。为了提高指标权重的合理性和科学性，本研究还采用专家赋值法为指标进行权重赋值。

1、指标选取。由于学前教育办学主体多样、区域差异性大等特点，在结合朝阳区学前教育三年行动计划目标的基础上，根据公共财政教育支出绩效评价模型，本文重点从产出、结果角度来选取指标。从整体上来看，学前教育财政投入的主要目的是为了实现三年行动计划目标，所以绩效评价指标就应以目标为基准来选取。本文学前教育财政投入绩效评价指标主要是以学前教育三期行动计划的目标“坚持推普惠、保安全、提质量、树品牌，使老百姓对学前教育的获得感、安全感和幸福感进一步提升”为主要依据，建立朝阳区学前教育财政投入绩效指标体系。按照选取原则，经过梳理，选出评价指标，其中，一级指标 2个、二级指标4个、三级指标13个。产出指标包括推普惠、保安全、提质量和树品牌，其中推普惠指标衡量的是教育公平程度，提质量和树品牌指标体现的是教育财政投入效率，保安全是教育的底线和红线，满意度指标包括家长和教职工满意度（表1）。

表1 学前教育财政投入绩效评价指标

2、指标权重赋值。在指标权重方面，本文的绩效评价采用定量和定性评价相结合的比较法，由各项指标的得分汇总后形成总得分，得分标准参照《北京市项目支出绩效评价管理办法》（以下简称“管理办法”），各项绩效指标得分汇总成该项目评价的总分。由于每一个指标都有其具体所要反映和考评的内容和侧重点，在总体指标系统中根据考核重点和目标的不同，每个指标在整个体系中的重要程度也不一样，因此，需要根据绩效评价目标来为每个指标的权重进行赋值。为了权重赋值更为科学、合理，本文采用专家咨询法，邀请由6名经验丰富的教育工作者、教研人员、园长组成的专家团队对各个评价指标进行两两比较，建立判断矩阵，通过指标评估来确定学前教育财政投入绩效评价指标权重。在已经建立的三级指标组成的层次下，根据指标及权重计算结果，本研究对三级指标权重进行取整，按总分100分进行换算，最终确定学前教育财政投入绩效评价指标体系。

三、北京市朝阳区学前教育发展情况

（一）三年行动计划具体内容

为推动学前教育快速发展、有效缓解幼儿入园难题，从2011年起国务院开始实施学前教育三年行动计划，明确要求各省（区、市）政府要逐步实施和落实学前教育三年行动计划。基于首都城市自身发展需要，北京市积极响应国家学前教育发展号召，于2011年启动了学前教育三年行动计划。2011—013年北京市实施了第一期学前教育三年行动计划，随后2015—2017年在一期的基础上实施了第二期计划，2018—2020年为学前教育三期行动计划实施期。在北京市关于三期行动计划总指引下，朝阳区结合区域发展的特殊性，制定了三期行动计划重点任务，积极出台相关管理办法，不断完善相关学前教育发展制度，包括学前教育经费保障、教师队伍建设、办园规范及督导评估等几个方面。

（二）发展特点

1、入园需求。朝阳区是首都外来人口主要导入区，常住人口数一直占据北京市首位。2013年常住人口为384.1万人，占全市常住人口的18.16%，其中，常住外来人口176.1万人，占比21.9%。常住人口多也就意味着幼儿多，以2014年北京市在园幼儿数约36.5万人，在园幼儿数最多的就是朝阳区，数量约6万。

2、供给结构。从幼儿园的分布区域和数量来看，朝阳区幼儿园数量也居全市前列，占全市幼儿园总数的10%。以2013年、2014年为例，北京市幼儿园数各是1863所、1922所，朝阳区191所、203所，占比10%。从幼儿园的性质上来看，朝阳区民办幼儿园的占比不论是与全市民办园相比还是本区幼儿园总数相比，占比都较高。以2016年为例，全市民办园共有935所，朝阳区141所，占比22%。在朝阳区中，本区幼儿园民办幼儿园占比59%以上。

3、财政投入情况。学前教育财政投入的主要对象是公办幼儿园和民办普惠性幼儿园两类幼儿园。为改善学前教育发展不充分、不均衡现状，满足民众对优质、普惠学前教育的需求，朝阳区出台了《朝阳区学前教育专项资金管理办法（试行）》，对补贴标准和使用范围进一步进行了明确，在市级财政投入的基础上，加大区级资金对民办普惠性幼儿园的扶持力度，对其日常运转、园所租金、教学质量、安全达标等方面提供了大力支持和资金保障。

为落实朝阳区第三期学前教育行动计划，自2017年至2019年该区学前教育财政投入32.63亿元（表2）。2018年财政投入11.48亿元，占全市学前财政经费投入的比重为10%。

表2 2017—2019年朝阳区学前教育财政投入情况表

总体来看，朝阳区学前教育财政投入具有以下特点：一是财政性教育经费投入、学前教育财政性经费投入都呈现递增趋势，2017年财政性教育经费投入96.8亿元，2019年增加到110亿元，同比增长13.6%。学前教育增速更为明显，学前教育财政性经费投入从2017年7.42亿元，增加至2019年的13.73亿元，同比增长85%。学前教育财政性经费投入的增速远远高于财政性教育经费投入。二是学前教育财政性经费占GDP、占财政性教育经费的比例逐步提高。学前教育财政性经费占GDP的比例从2017年的13%提高到2019年的19%，提高了6个百分点，学前教育财政性经费占财政性教育经费的比例从2017年的7.67%提高到2019年的12.48%，提高了近5个百分点。同时，学前教育财政投入相比于基础教育的其他学段也有较大增长。

四、朝阳区第三期行动计划的效果分析

（一）推普惠

随着学前教育第三期行动计划的实施，朝阳区学前教育惠普性幼儿园的效果体现在以下两个方面：

一是扩充学位，增加学前学位的供给。面对学前教育发展首要解决的难题，朝阳区主要采用多种方式来扩大学前教育资源供给量。三年来，通过多种方式，累计共增加学位2.7万个，占全市三年扩学位总数的30%，超额完成学前教育第三期行动计划中增加2.5万个学前学位的计划目标。随着学位的增加，2020年常住人口适龄幼儿入园率达到90%，在一定程度上缓解了适龄幼儿“入园难”的紧张局面。

二是落实普惠政策，增加普惠性学位。2018至2020年举办教育配套幼儿园共16所，共新增普惠性学位3.9万个，新增普惠性幼儿园100多所、普惠班100多个，普惠性幼儿园的覆盖率由2018年的58%提高至85%，增幅46.55%。民办幼儿园转为普惠性幼儿园，保育教育费参照公办园600-900元/月·生的标准收取，在一定程度上解决了人民群众“入园贵”的难题。

（二）保安全

为做好园所安全保障工作，朝阳区围绕幼儿园安全管理的重点、难点，建立了维护园所安全的长效机制确保幼儿身心安全。

一是人防、物防和技防建设全覆盖。从2020年开始，按照“一校六保安”的标准，区教委为85个公办幼儿园都配齐了校园保安，非教委办园也先后按照这一标准配齐了安保人员。物防建设主要是在园所重点部位、重要区域及重点场所安装了防护设施和应急照明设施，确保设备正常使用。

二是组织多层次安全培训，增强安全意识和提高防范能力。针对中小幼校园安全管理与防范、校园门卫管理、安全隐患排查、火灾防控及消防安全标准化管理、校园突发事件应急管理与现场处置等全区开展集中培训。日常安全防控和分层安全培训工作实现了全覆盖，园所近年来无重大安全事故，教育教学工作平稳顺利开展。

（三）提质量

1、一级以上幼儿园占比。朝阳区按照《北京市托幼园所分级分类验收标准及细则》，分期分批对幼儿园进行级类认定，通过培训、视导、验收，指导幼儿园规范办园行为。截至2020年9月底，全区三百多所幼儿园均纳入级类管理，级类覆盖率达到82.4%。一级以上幼儿园244所，占比66.1%，超额完成计划50%以上的目标。

2、生均校舍面积和生均图书册数。2017年该区幼儿园校舍面积85.7万平方米，到2020年年末已增加至101.95万平方米，生均校舍面积也由2017年的10.88平方米提高至2020年的11.47平方米，增幅5.4%。图书册数2017年67万册，到2020年年末138万册，生均图书册数由8.5册增加至15.5册，涨幅82%，增幅显著，为幼儿提供了良好的硬件设施和环境。

3、教职工工资待遇。朝阳区多方面入手，提升教职工待遇水平。从支出效果看，2017年全区范围内教职工平均月工资为7710元，2018年为7850元，2019年7270元，2020年5190元。从2017—2019年三年的平均工资水平来看，虽然2017—2018年有所增长，但是增长幅度有限，到2019年又有小幅下降趋势。

4、师资配备。“员额制”教师的聘用成为朝阳区幼师队伍配置和师资的有效补充。2016年以来，朝阳区教师队伍稳步扩大，年平均增幅6%左右。随着教职工人数的稳步增长，全区幼儿园教职工配备达标并一直维持达标水平。目前，保教人员师幼比均在1:7至1:8之间，已达到国家标准。

5、满意度评价。满意度是衡量教育财政投入的社会效益。本文主要从家长满意度和教职工满意度来评价朝阳区的财政投入效果。

（1）家长满意度。本研究首先对606名幼儿家长进行的问卷调查，调查结果显示幼儿家长对目前幼儿园的整体评价满意度为88.12%。幼儿家长满意的方面主要体现在五个方面：家长普遍认为近三年来“入园难”问题有所缓解，幼儿园的办学规模基本满足适龄幼儿入园需求，幼儿园布局较为合理，整体办园质量有所提升，对教职工的整体素养较为满意。但是，部分家长认为幼儿园在幼儿伙食、师资力量、环境卫生、服务态度方面还有待改进和提升。

（2）教职工满意度。本文随机对164名幼儿教职工进行问卷调查，调查结果显示，教职工普遍认为近几年来“入园难”问题有所缓解，幼儿园办学规模基本满足适龄幼儿入园需求，幼儿园整体办园质量、入园率有所提升。但是，教职工对目前工作整体评价满意度较低，满意度只有45.12%。不满意位居前两位的为薪资待遇 （占比73.78%）和职业提升（37.8%）。

（四）评价小结

朝阳区的学前教育三期行动计划在多方面表现优良，尤其是在学前教育学位供给方面，完成了三期计划目标，保证了学前教育公平。在计划实施过程中，该区及整个学前教育工作者都倾注了大量的精力，高度重视学前教育发展，各项计划和任务也得到了较好的执行。专家对各项绩效指标的综合评判，计算出该区三年行动计划绩效得分为88.5分，具体结果如表3所示。

表3 朝阳区学前教育财政投入绩效评价得分情况

五、结论及建议

总得来说，朝阳区第三期行动计划完成情况良好，大部分绩效指标都已经达成，尤其是在扩学位、普惠率方面效果更为明显，有效促进了学前教育资源的公平性。但是，财政投入的效率和管理方面还存在一些问题：

一是财政资金投入不均衡，监管不到位。财政资金在公办幼儿园方面投入较大，而对民办普惠性幼儿园的财政投入相对较少。公办幼儿园的财政投入是民办普惠性幼儿园的3倍。同样，政府对公办幼儿园分担比例较高，平均占比84%以上，而在民办普惠性幼儿园中政府承担的比例则为65%左右。公办幼儿园教职工人均税前工资9450元，但是民办幼儿园教师的税前工资水平6000元左右，两者差额3450元，这说明部分民办幼儿园未严格落实政策要求，这也反映出在实际工作中，教育主管部门对专项资金监管不到位，忽视了财政资金使用效益。

二是教职工待遇保障效果差。虽然中央、市、区都先后出台了一系列关于提高幼儿教职工待遇的相关政策文件，实行民办幼儿园教师与公办幼儿园“同工同酬”，三年行动计划也将教职工待遇问题列为工作重点，但是这一政策落实效果并不理想。以该区一所公办园的教职工工资水平为例，每年教职工人数基本上都稳定在38人，2018年全年应发工资总额632.25万元，2019年721.52万元。税前人均月工资从2018年的1.32万元增长到2019年的1.58万元，增幅19.69%。根据幼儿教职工问卷调查结果显示，民办普惠性幼儿园的教职工平均税前工资6000元左右，远低于公办幼儿园教职工工资，大多数教职工不满于目前的工资水平，也导致幼儿教师队伍的稳定性较差。又由于缺乏稳健的教职工工资保障机制，园所一方面为了及时补充人员，另一方面又在压缩办园成本，所以，很多幼儿园往往就会选择年轻缺少教学经验、文化素质低的教师，甚至是招聘一些实习顶岗人员，这样就无法保障幼儿园办学质量。

三是绩效预算管理效果不理想。教育部门主要精力都在抓教育教学，对绩效管理重视不够。相关财政部门对绩效培训力度不足，从业人员不够专业，对文件和政策的理解不到位，不能深入、全面了解工作的整体性，往往只会简单处理预算数据，效果打分的主观性和随意性也较大。此外，指标的统计口径变化较大，数据的不透明，也使得绩效评价工作的科学性和合理性受到较大影响。最后，绩效评价结果在教育部门运用不充分，评估结果多是停留在反映问题方面，还没真正与财政预算安排、财政支出科学化和精细化有效衔接。

为了提升学前教育的财政支出效果，保证学前教育质量的稳步提升，满足群众对高质量教育的要求，相应的完善措施可以包括以下方面：

首先要完善财政投入政策，建立保障机制。财政投入的重点和方向在保证公办幼儿园基础上也倾向于民办普惠性幼儿园。在坚持“保基本、补短板、促公平、提质量”的工作导向前提下，在持续稳定财政投入的基础上，进一步优化供给模式和配置机制，建立以分类保障的精准财政投入机制。政府相关部门应充分考虑在园幼儿数量、幼师数量、生均公用经费标准等相关因素，科学、合理、因地制宜地测算出公办幼儿园、民办普惠性幼儿园生均财政拨款的年均最低标准。

其次是创新教师保障机制，稳步提高工资待遇。政府部门可以通过制定完善相关法律，确立民办幼儿园的性质及教育中的地位，将民办幼儿教师工资待遇、社会保险、聘任与考核、职称与培训等纳入到法律范畴中。同时，落实民办幼儿教师工资标准和社会保障制度，对民办幼儿园的用工合同实行备案制，依法监督办园方落实民办幼儿园教职工的工资待遇政策。也可成立专门机构，负责管理当地民办、编外教师的人事关系、工资关系、职称评定等，提高民办幼儿园教师的归属感，解除其后顾之忧。

第三是强化多个部门联动，完善监管机制。教育、税务、财政等相关政府部门应建立联动机制，出台具体实施办法及细则，完善民办普惠性幼儿园的财政投入和监管体制。通过免税、加强财政投入经费的使用与监管等，规范民办普惠性幼儿园要严格按照经费使用规定，定期对园所收支情况进行公示，接收教职工、幼儿家长及社会的监督。根据区域内幼儿园的不同情况，综合衡量政策和财政资金的使用效果，逐步将办园质量、投入成本、实施效果纳入园所年度考核和资质年检中。

最后，要加强财政绩效管理，强化结果应用。在教育主管部门单位内部要建立专门的绩效评价部门，全面负责单位的预算绩效管理工作。一方面，要注意完善绩效评价制度，单位的自评绩效指标及方案要及时上报财政部门，由财政部门进行批准和备查；单位自评后，财政部门要对评价结果进行初审，并对评价结果进行公开，公开的内容由自评单位负责对公众进行答疑、解释。另一方面，也要积极对区域内幼儿园的财政资金使用效果进行绩效评价，为保障评价结构的专业性和精准性。政府部门可委托专业的第三方评价机构开展绩效评价，尤其是对财政资金投入较大的重点专项进行事前、事中、事后的全面绩效管理。

绩效评价结果的应用才是财政绩效评价的关键环节和最终落脚点。教育部门应充分发挥绩效评价结果的承上启下作用，学前教育评价完成后要以结果为导向，将结果应用到下一轮的预算绩效管理中。对绩效评价反映出来的各类问题，要积极做好整改和落实，逐步提高部门的绩效管理水平，充分发挥财政资金的使用效益。