从家庭照顾迈向社会照顾：德国和日本儿童照顾政策及其启示

□杨琳琳

（南京理工大学 马克思主义学院，江苏 南京 210094）

一、问题的提出

发展儿童照顾是适应中国社会、经济、人口结构变化的需要。尽管生育政策经历多次改革，但是中国人口出生率从2000年的14.43‰下降至2020年的8.5‰，人口红利消失的拐点已经在2012年出现，高抚养比成为中国未来社会人口结构的重要特征之一。2020年，中国0—14岁儿童总数2.53亿，占总人口比重的17.95%，而1990年，0—14岁儿童占总人口比重高达27.69%，30年间中国0—14岁儿童占总人口的比例下降约十个百分点2020年数据来自第七次人口普查，1990年数据来自统计局网站https://data.stats.go.cn。。为了应对少子高龄化社会带来的压力，国家在2016年出台“全面二孩”政策，期待创造中国的第四波婴儿潮，但是实施效果差强人意。中国人口结构变化表明，必须更加重视儿童的素质培养，增加儿童福利。中国的儿童照顾政策坚持“家庭化”取向，倾向于鼓励家庭照顾。以家庭为主的儿童照顾背后是无数女性与祖辈勇敢承担起照顾责任，用有限的家庭资源为儿童提供较好的照顾质量，是照顾责任、照顾风险与照顾成本的内化。但随着女性就业增加、延迟退休施行、家庭结构变迁等社会现实，这一美好照顾安排的持续性受到影响。

党的十九大报告提出，要在幼有所育上不断取得新进展。2021年5月31日，中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”，包括“发展普惠托育服务体系”“降低家庭教育开支”“完善生育休假与生育保险制度”等。2021年9月27日，国务院印发的《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》和《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》中都明确提出“大力发展家庭公共服务”“发展普惠托育服务体系”。2021年10月23日《中华人民共和国家庭教育促进法》经过全国人民代表大会审议通过，自2022年1月1日起施行，包括“总则”“家庭责任”“国家支持”“社会协同”“法律责任”“附则”六个章节，并明确指出，未成年人的父母或者其他监护人负责实施家庭教育，国家和社会为家庭教育提供指导、支持和服务。这些都成为新时代促进儿童全面发展的出发点和落脚点，说明保护儿童、照顾儿童已经成为社会关注的焦点。推进幼有所育，完善国家基本公共服务体系是满足人们日益增长的美好生活需要，增进人民福祉，促进人的全面发展的内在要求。坚守幼有所育的民生目标，促进“全体人民共建共治共享”温暖目标的实现需要国家在儿童照顾方面有大作为。

20世纪90年代以来，“以儿童为中心”的社会投资策略被适时提出，这项战略既旨在通过增加儿童福利投资来提升生育率，又是一项面向未来人力资本建设的经济增长战略，向儿童投资的社会政策由于具有发展性、包容性和投资性等特点受到福利国家的普遍青睐，成为社会政策的新转向。福利国家为了确保每个儿童在生命历程中的起点有适当和平等的发展机会，不仅认为需要通过教育投资增加人力资本，更需要通过普遍的社会照顾服务，在儿童发展早期减少家庭间文化资本的差距，避免扩大成日后的社会分化和社会排斥；同时社会照顾服务让母亲得以走入劳动力市场，减少儿童陷入贫困的风险，有助于打破贫困家庭的弱势积累和代际贫困循环。在福利国家政策改革中，社会照顾已经成为政策手段之一。基于以上研究背景，笔者在剖析社会照顾理论基础之上提出儿童照顾政策的分析框架，并集中回答两个问题：德国和日本的儿童照顾政策具有哪些特点，通过汲取德国与日本的经验，能够为新时代背景下的中国儿童照顾政策的发展方向提供哪些启示。

二、理论基础与儿童照顾政策分析框架

（一）社会照顾理论

最初的照顾是建立在爱护、责任与承诺的家庭纽带基础上的女性照顾，在“母亲是孩子最佳照顾者”观念的影响下，女性是核心照顾者角色，在家庭活动中塑造了以“照顾”为中心的社会认同。随着女性社会地位的提升，更多投身于劳动力市场，低生育率与人口老龄化的双重挑战冲击了以女性为核心的儿童照顾，照顾赤字(caring deficit)应运而生。福利国家为了缓解照顾赤字，开始采取国家干预或者社会支持的方式，对家庭进行照顾协助，儿童照顾逐渐转变为多元参与的社会照顾，其背后是一系列以照顾为中心的概念体系与操作方略。戴莉（Daly）和刘易斯（Lewis）认为社会照顾的内涵是指在既有的经济、社会、道德规范框架下，被分配和执行用于满足儿童、老年人等需要人照顾的成年人的生理和心理需要的活动以及由此形成的社会关系。

社会照顾理论界定的照顾概念与女性主义界定的家庭照顾概念的最大不同在于，社会照顾理论坚持包容性、中立性的公民身份理论，认可照顾的权利。福利国家建立在就业假设基础上，这种就业更多的是男性就业，而性别分工与家庭则成为影响男性有偿劳动的最大因素。随着女性就业的增加，性别平等被推到福利国家政策考虑的最前沿，国家制定的社会政策需要重新衡量对有酬和无酬女性劳动的影响，而女性劳动力供应的增加让照顾问题成为福利国家关注的焦点。社会照顾理论认为公民身份中应引入照顾维度，只有将照顾作为公民的基本权利并加以保障，公民获得照顾才具有合理性与合法性的基础。这种照顾权利的认可主要包括两方面：一方面是认可接受照顾的权利，主要针对被照顾者；另一方面是认可提供照顾的权利，主要针对照顾者。因此社会照顾理论认可照顾者与被照顾者都有获得国家保障的公民权利，这种权利的保障与实现，一方面可以保证照顾提供者在照顾中有获得来自其他照顾主体的时间支持、服务支持和经济支持的权利，另一方面保障被照顾者能够在家庭照顾风险存在的时候获得其他渠道较为稳定、优质照顾服务的权利。因此社会照顾理论是对传统家庭照顾形式的一种突破与反思，超越了建立在国家与市场关系基础上的公民身份理论。

（二）社会照顾理论下的儿童照顾政策分析框架

儿童照顾政策是指政府在政策设计时为满足儿童及其家庭对时间、服务和资金需要所采取的一系列措施的综合，主要包括时间政策、照顾服务政策和经济支持政策。社会照顾理论直接聚焦于照顾活动本身，认为照顾问题的产生应结合其所处的政治经济社会背景理解，同时社会照顾理论以中立的、包容性公民身份理论为价值取向，以照顾提供者和照顾接受者作为保障对象，以照顾时间支持、照顾经济支持与照顾服务支持为照顾内容，通过系统化、整合型照顾政策的建设达到性别平等，满足家庭照顾需要，保障公民照顾权利实现的目的。社会照顾理论不仅可以分析不同国家儿童照顾制度，还催生了照顾政策这一新兴的政策领域的产生，分析照顾政策应嵌入当时的社会背景中分析政策产生的原因，在政策对象的选择上兼具照顾对象的选择性与普惠性，在政策内容框架上注重多样化照顾服务内容与服务项目的使用，在政策实现机制上注重家庭、国家、市场与社会的活动分工，在政策实施效果上聚焦于服务政策产生的价值，探讨照顾的效应和社会影响，因此社会照顾理论视角为我们分析照顾政策提供了一个兼具宏观层面与微观层面的整合型分析视角。

表1：社会照顾理论视角下儿童照顾政策分析框架

（三）社会照顾理论下的福利国家政策实践

儿童照顾政策本质上属于家庭政策，是国家为了回应与解决家庭照顾资源减少，家庭照顾功能弱化带来的照顾问题，帮助家庭增强照顾能力，增加家庭照顾资源的福利政策。莱特纳（Leitner）根据家庭政策与去家庭化程度将福利国家分为四种类型：第一种是显性家庭主义（Explicit familialism），该类型强调家庭照顾，政府与市场没有替代性照顾选择，但政府会采取各种积极政策与措施支持并鼓励父母在家照顾儿童；第二种是自主家庭主义（Optional familialism），虽然该类型也强调家庭照顾，但提供部分降低家庭照顾选择，政府在支持家庭照顾之外增加家庭照顾服务项目，照顾者可以在外出就业与照顾儿童之间选择；第三种是隐性家庭主义（Implicit familialism），该类型既不提供去家庭化措施，也不提供家庭照顾支持，政府不干预家庭照顾，家庭成员没有选择，只能选择家庭照顾；第四种是去家庭化（De-familialism），国家分担照顾责任，提供去家庭化公共照顾服务或者家庭照顾津贴与儿童福利，国家补贴市场购买服务。

在儿童照顾安排上，中国与德国和日本都具有相似的价值取向与文化传统，三个国家的历史传统中的男性家计承担模式、“男主外、女主内”的传统性别契约模式、家庭照顾为主的观念都根深蒂固。但是20世纪90年代后，德国受到“可持续发展的家庭政策”与社会投资理念的影响，增加儿童投资力度，将儿童获得入托照顾上升为儿童的一项法定权利，政府在支持家庭照顾之外大力建设公共照顾服务体系，照顾者可以在外出就业与照顾儿童之间选择，成为自主家庭主义照顾服务国家的新进代表。日本是东亚福利体制的典范，在照顾服务政策中有显著的“家庭主义”取向，但是少子化危机促进政府推动幼托政策的整合与改革，提供良好的育儿措施、工作环境，减轻育儿家庭的经济负担，在东亚国家中建立起独树一帜的少子化对策，成为东亚国家系统型社会照顾政策的发展雏形。笔者旨在探讨德国与日本儿童照顾政策的主要思路与措施，在汲取有益经验的基础上，为实现幼有所育的民生目标添砖加瓦。

三、德国：自主家庭主义照顾政策的新进代表

（一）政策价值取向：从单家计模式①单家计模式即男性养家模式（Male Bread Winner Model），即“男主外、女主内”，女性在家里从事家务和照顾工作，男性进入劳动力市场获取经济来源与收入。单家计模式是建立在男性养家、女性照顾家庭、损害女性就业权利前提上，因此在福利国家公共政策改革中开始提出必须重新分配照顾责任、减轻女性照顾负担。向双家计承担者模式②双家计模式即双薪养家者模式（Dual Earner Model），随着女性就业权利的觉醒，在国家积极就业政策和公共服务扩张影响下，女性就业参与率提高，就业性别平等成为后工业时代主要特征，女性与男性共同承担起养家责任，形成双薪养家者模式。转变

20世纪90年代至21世纪初，德国的儿童照顾政策以传统家庭育儿为主，政府通过提供照顾津贴、育儿假期支持家庭照顾儿童。21世纪后，随着劳动力市场的结构性变化，儿童公共照顾机构的缺乏，政府现金给付为主的公共支持疲软，增强家庭经济能力，同时缓解因参与就业带来的照顾需求问题成为政策改革的主要目标。德国一方面通过完善儿童照顾津贴措施鼓励父母共同分担儿童照顾责任，以减少家庭贫穷发生的可能性，并促进双方实现生活和工作的平衡；另一方面，政府增加儿童投资力度，完善时间政策和建设公共托育服务体系，并将儿童获得入托照顾上升为儿童的一项法定权利，德国儿童照顾服务政策逐渐从“显性家庭主义”取向发展为“自主家庭主义”取向，强调支持女性就业，增加儿童人力资本的投资，积极建设公共托育机构。

（二）政策对象：普惠性对象+特惠性对象

德国将儿童照顾视为国家责任，因此德国儿童照顾政策具有浓厚的普遍主义色彩，这一普遍主义最具有代表性的体现就是儿童获得公共照顾权利的法律化。2008年的《儿童照顾基金法案》中明确规定联邦各州必须为3岁以下的儿童提供日托服务；同年的《儿童促进法》中更是将这一受照顾权利法律化，规定从2013年8月起，全国所有年满1岁的儿童都有法定的权利进入日托机构，或是配有专业的保育员对其进行照顾，儿童入托照顾已经成为儿童的法定权利。与此同时，德国政府增加了对儿童照顾的投资，从图1可以看出2006年、2016年和2017年德国各州3岁以下儿童公共托育服务覆盖率，2006年覆盖率处于较低水平，全国公共托育服务平均覆盖率为21%，2016年和2017年这一覆盖率上升至39%，各个州的公共服务覆盖率都有较大提升，更多的3岁以下儿童获得了国家提供的公共托育服务，照顾服务的普惠性和普及性有了较大的提升。

图1：2006年、2016年和2017年德国各州3岁以下儿童公共托育服务覆盖率

（三）家庭照顾支持与公共照顾服务并举

1.经济支持政策。德国提供与儿童照顾相关的儿童津贴、产假期间的薪资替代以及亲职假期间的儿童养育给付等收入补偿制度，支持儿童父母在家庭照顾儿童。在儿童津贴方面，德国规定在儿童未满18周岁之前，可领取儿童津贴或者是抚育家庭税收减免的权利。为了进一步加强政府对家庭照顾的支持，德国在2007年建立起父母津贴制度替代儿童照顾津贴制度。父母津贴制度从向中低收入家庭提供转向共同承担育儿责任，父母单方申请最多可以领取12个月的津贴，双方共同申请可以领取14个月的津贴，支付标准为孩子出生前父母工资的67%，津贴领取范围为300—1800欧元。随着德国又补充建立起“父母津贴+”与“合作育儿奖励”制度，不同津贴项目之间可以自由组合，儿童父母可以在更长时期内兼顾家庭与工作。“合作育儿奖励”制度则是为了促进父母共同分担照顾责任，产后父母每周平均工作时间在25—30个小时并且持续4个月，父母双方均可以获得4个月的“父母津贴+”领域时长。

2.时间支持政策。在时间支持政策方面，德国1992年规定怀孕妇女可以自预产期前6周申请待产，并且享有8周的产假。在亲职假部分，父母享有3年的亲职假，国家保证其能够重返工作岗位。儿童父母在亲职假期间可以选择做3次的工作转换，但是父母不得同时提出辞职申请，国家鼓励家长中的一位成为全职照顾者。此外，双亲家庭的受雇者被赋予每个12周岁以下儿童每年10天疾病照顾假，单亲家庭则享有每个12周岁以下儿童每年20天疾病照顾假。有特殊照顾需求的双亲家庭的疾病照顾假可以增加至25天，单亲家庭的疾病照顾假可以增加至50天。从2007年开始，新的亲职假给付改为以就业者薪资的67%所得替代率为基准，并取消之前的资产调查，给付期限从24个月削减至14/12个月。父母其中一方可以在儿童出生后申请领取12个月的亲职给付，另一方可获得额外的2个月的陪伴月。

3.公共托育服务体系。两德统一后，德国生育率低下，人口老龄化严重，劳动力供给不足。欧盟在2002年巴塞罗那峰会上提出，到2010年实现欧盟全境内三分之一的3岁以下儿童获得儿童照顾的目标，德国开始对公共照顾服务进行改革。2005年德国出台了《日间托育扩充法案》，2008年出台了《儿童促进法》，入托接受正规照顾正式成为儿童的法定权利。在儿童照顾法案的促进下，德国联邦政府从2007年开始增加对公共托育的补助，并设立了在2012—2015年间达到有超过33%的3岁以下儿童享有全日的日间托育服务的目标。2006年德国3岁以下儿童享有全日的日间托育服务的比例为16.8%，2010年上升为26.8%，2017年上升为37.2%，这一数据的大幅度提升与联邦政府积极推进儿童公共托育服务建设分不开。2016年德国托育机构中市政部门创办的公办托育机构占比33%，教会创办的非营利性托育机构占比32.9%，非教会创办的非营利性托育机构占比31.1%，营利性托育机构比例仅为3%。托育服务的可及性较高，不仅为儿童提供了优质的公共托育服务，也提升了女性劳动参与率，促进了性别平等，在一定程度上提升了公众生育意愿。

（四）政策实施：家庭照顾与社会照顾自由选择

德国是典型的保守主义福利国家，而在既定的男性家计承担模式的影响下，女性提供的儿童照顾仍是主要途径。进入21世纪后在低生育率、低女性就业率的双低困扰下，德国通过增加政府对儿童照顾的公共支出、完善时间政策、建设儿童托育服务机构等措施，从男性家计承担模式转向双家计承担模式。国家逐渐增加在儿童照顾中的公共责任，并提倡男性分担儿童照顾责任，并通过大力建设公共托育服务体系，保障儿童入托权利的实现。儿童家长既可以选择时间政策或是育儿津贴在家庭内为儿童提供照顾，也可以选择继续工作、将儿童送入日间照顾中心接受照顾。

（五）政策效果：女性就业增加，促进性别平等

德国通过完善时间政策与经济支持政策鼓励父母双方共同承担家庭照顾责任，加大对公共托育机构的投入，建设并完善公共托育服务体系，提升女性劳动参与率，促进性别平等。德国女性劳动参与率在21世纪后有较大提升。从图2可以看出2003年之后男性与女性的劳动参与率都有较大提升，女性劳动参与率从2003年的64.5%提升至2019年的74.9%，提升了10.4%；同时女性与男性之间劳动参与率的差距逐渐缩小，2000年女性与男性的劳动参与率差距为15.6%、2010年女性与男性的劳动参与率差距缩小为11.6%、2019年女性与男性的劳动参与率差距进一步缩小为8.6%，这一差距的缩小意味着越来越多的女性进入劳动力市场就业，传统“男主外、女主内”的家庭分工格局早已被打破，女性也成为重要养家者之一。女性与男性劳动参与率的逐步缩小也代表在劳动力市场上性别就业差距逐渐缩小，也是实现性别平等的重要进展之一。

图2：2000—2019年德国15—64岁人口分性别劳动参与率情况

四、日本：少子化危机下系统型社会照顾服务政策的发展雏形

（一）政策价值取向：共同育儿的价值理念

日本深受儒家文化影响，重视发挥家庭的赡养和抚养功能，因此最初日本儿童照顾政策坚持家庭化取向，儿童照顾政策属于选择型的儿童福利政策，国家主要为有需要的儿童提供有限的机构照顾；随后日本总和生育率持续下滑，在1989年降至预期外的1.57%，引发1989年日本的“1.57危机”。日本政府开始注意到总和生育率急速下降与人口老龄化加剧导致少子高龄化危机，开始对儿童照顾政策持有谨慎态度，并以儿童家庭为主体，以促进家庭就业为目的，出台一系列有利于家庭照顾的时间政策、经济支持政策、服务政策等；2010年之后，日本政府从整体性、系统性视角出发，以积极的态度建构儿童照顾的系统型社会照顾政策，扩充向儿童的资源投入，建构完善的整体性育儿支援服务，综合支撑人们生活、工作与育儿，消除差距与贫困，实现可持续的有活力的经济社会。

（二）政策对象：从选择性对象扩展到普惠性对象

日本的儿童照顾政策建立在家庭是自给自足经济单位的基础上，国家提供的公共照顾生活服务为有照顾需要的家庭服务，主要包括贫困家庭的儿童或是贫困儿童。日本儿童照顾政策最初坚持补缺型取向，国家照顾政策对象仅为有需要的儿童；随着国家少子化危机加剧，国家开始转变儿童照顾政策思路，将照顾对象扩大到儿童的家庭，包括怀孕妇女产检、女性就业、家庭育儿资讯、家庭支持等内容，并且重视保育所建设，建设育幼支援体系；2010年之后，将儿童照顾的覆盖范围从“需要救助的弱势儿童”延伸为“所有儿童”，增加向儿童的资源分配，建立社会整体支撑育儿体系，克服少子高龄化的社会危机。因此，日本的照顾政策对象的界定从一开始的选择型补缺型取向，逐渐转变成普惠型取向，为所有儿童和家庭提供照顾支持。

（三）政策内容：初步建构的整合型育儿支援体系

1.经济支持政策。日本针对儿童的经济支持政策主要包括生育的临时育婴金、生育津贴、育儿休假补助金。临时育婴金主的要对象是加入国民健康保险或者公司健康保险的女性，每个孩子支付42万日元补助金（双胞胎给予84万日元补助金）。连续参加工作单位健康保险1年以上的女性可以获得生育津贴，其中生育津贴标准为“产前保准工资×67%×产假天数”。除了临时育婴金和生育津贴外，日本政府还设置育儿休假补助金，为在产假之外孕育未满一周岁的婴幼儿提供育儿津贴。获得育儿津贴的主要对象是同时加入单位雇佣保险和健康保险，在产假180天之内是67%标准，继续休假育儿可获得50%的产前工资。在42万日元一次性生育临时金之外，日本养育儿童还可以获得儿童补贴，在收入限制内抚养一个3岁以下孩子的家庭，每个月可以获得15000日元的儿童补贴；抚养3岁到小学毕业的孩子的家庭，有2个孩子家庭每月可以获得10000日元，3个孩子及以上家庭每月可获得15000日元等。

2.时间支持政策。在时间支持政策方面，日本主要有产前产后休假、孕期休假和育儿休假等。劳动法规定，日本产妇可在预产期的6周前（双胞胎和多胞胎可从预产期前的14周开始使用产前休息），产后8周为产后休息时间。日本育儿看护休假法规定，无论男女都可获得一年的育儿休假。女性的育儿休假是从产假结束（产后8周）到儿童满一岁，男性则是从孩子出生到儿童满一岁的育儿假期。2012年安倍新内阁启动，打出扩大儿童津贴、托育服务、企业支援等多重方式的“大家一起养”口号。2012年修订的《育儿介护休业法》追加了以下三点企业责任：第一，养育不满3岁小孩的员工若有需求，企业应设置6小时（5小时45分—6小时）的短时间工作制度；第二，养育不满3岁小孩的员工若提出申请，应免除其一定场所的工作；第三，有看护需求家人的员工若提出申请，企业应准许其看护。

3.整合型育儿支援体系建设。日本实行育儿新政后，整合了原有育儿体系，以儿童育幼支援法为基础，建立起认定儿童园、幼稚园、小规模保育机构等在内的育儿支援体系。保育机构具体分为两类：第一类是设施型保育机构，其中包括认定儿童园（0—6岁）、幼稚园（3—6岁）、育儿所（0—6）三种机构。认定儿童园是幼托整合型的新型保育机构，又具体包括幼稚园型、育儿所型和地方裁量型；第二类是地域型保育机构（0—2岁儿童，保育人数20名以下），其中包括小规模保育机构、家庭型保育、居家访问型保育和企业内保育机构等。2016年日本有保育所30859个，0—6岁儿童数量约为263万；2017年日本0—5岁儿童数量约为598万（0—2岁儿童约为294万人，约占总人口2.3%；3—5岁儿童304万人，约占总人口的2.4%），0—12个月婴幼儿中在保育园接受保育服务的约占12%，有32%的12—24个月婴幼儿接受保育园服务，有27.3%的0—2岁婴幼儿接受保育园服务。

（四）政策实施：社会整体支持育儿的多元照顾主体

日本重视家庭作用，重视家庭照顾功能的不可替代性，家庭一直在儿童照顾中充当重要角色。随着人口老龄化的加速与少子化的加剧，日本政府自1995年开始推动一系列少子化应对措施，并逐渐增加国家在儿童照顾领域内的职责。同时，日本注重发挥社会力量，主张社会整体支撑育儿，在全社会建构重视儿童、全生命周期的社会支持，依托社区建立起网络支持，促进家庭与社会之间的良好互动，建立支撑家庭养育，实现年轻人可以安心成长的社会，通过多样化的社区网络促进育儿合力的形成。所以，日本的儿童照顾服务由家庭、政府、社区、企业中多个主体共同参与、提供与执行，使社会与家庭之间建立良好的互动，实现信息共享，以满足多样的就业形态和全国多元多样的托育需求。

（五）政策效果：缓解少子化危机，兼具促进性别平等

日本政府建构的系统型社会照顾政策，既达到了提高生育率、缓解少子化危机的目的，又促进了女性就业，实现了性别平等。2005年日本总和生育率为历史最低的1.26%，同年日本政府紧急出台一系列少子化对策，日本的总和生育率逐渐回升，在2010年达到1.39%，2015年达到1.45%。促进女性就业、提升女性劳动参与率不仅是保障家庭经济、实现男女平等的要求，也是日本应对少子化危机、促进经济社会可持续发展的需要。因此，在2012年第2次安倍内阁中将女性就业作为日本经济发展战略的重要支柱。从图3可以看出2000—2019年日本男性劳动参与率趋于平稳，但是女性劳动参与率在2000—2011年期间平稳增长，2012年之后增速较快，2012年日本女性劳动参与率为63.43%，2019年女性劳动参与率为72.57%，增长9.14%，远高于OECD国家65.1%的女性平均劳动参与率。并且女性与男性之间的劳动参与率差距逐渐缩小，2000年、2010年和2019年两性劳动参与率差距分别为25.7%、21.6%和13.8%。这说明女性就业已经成为日本解决劳动力不足、应对少子化危机的重要手段之一。日本政府通过建立系统型儿童照顾政策，减轻职业女性家庭照顾负担，分担家庭照顾责任，让更多女性能够无后顾之忧地投身于劳动力市场中，在实现自身人生价值的同时缓解国家潜在的社会保障财政危机，促进性别平等。

五、德国与日本儿童照顾政策对我国的启示

社会照顾理论坚持包容性、中立性的公民身份理论，认可照顾者与被照顾者都有获得国家保障的公民权利。从社会照顾理论在德国和日本的政策实践来看，认可照顾的权利、承认照顾的合法性已经成为共识。在社会照顾理论下建构我国儿童照顾政策具有理论层面与实践层面的双重可行性，因此我国儿童照顾政策的完善思路可以从以下五方面入手：

图3：2000—2019年日本15—64岁人口分性别劳动参与率情况

（一）更新政策价值理念：确立社会包容、全民共享的政策价值

包容性是儿童照顾追求的主要目标。包容性效益意味着一种良好多维的社会状态，包括儿童健康成长、家庭需求得以表达与满足、全体社会成员发展权益得到平等保障以及社会服务高质量发展等。通过早期照顾的投资增加儿童的人力资本和社会资本的存量，为未来发展做资本储备，增加以后劳动力流动过程中的就业机会与提升就业技能；投资儿童的缓冲作用是可以保障部分贫困儿童的安全和最低生活保障，投资儿童能够在未来获得较高的投资回报率，所以说“投资儿童”就是“投资未来”。要实现社会服务高质量发展的目标，必须进一步破除儿童照顾服务的发展障碍，健全市场机制，推进以国家为主导、家庭为核心、社区为依托、市场为支持、社会组织为补充的公共照顾服务体系建设，推进照顾服务供给侧结构性改革，明确“为谁服务”“谁来服务”“服务什么”“怎么服务”“何处服务”等核心问题，准确回应幼有所育的民生目标中的“育谁、谁来育、育什么、怎么育、哪里育”等一系列问题，从而满足人们日益增长的美好生活需要，促进儿童、家庭、社区与社会的包容性发展。

（二）精准政策对象：“普惠+特惠”的照顾对象

从德国与日本的照顾政策分析可知，既有面向全体国民的普惠性照顾，又有为特殊照顾需要的特惠型照顾，因此我国儿童照顾政策要明确普惠定位，建立起政策对象的瞄准机制，坚持以普惠供给模式为主，而对有特殊需要的照顾群体则坚持“普惠+特惠”的供给模式。为了保证国家照顾政策的目标群体能够进入供给范围，在政策对象的瞄准机制中，以社区、家庭和个人为不同层次的瞄准范围，进行对象精准。社区由于其资源便利性与阶层聚居特点，成为最重要的依托型主体，以社区作为筛选对象较为便利；家庭作为照顾的传统型与核心型主体，也是照顾服务的主要需求者，因此政策对象的精准机制主要存在三种形式：瞄准社区、瞄准家庭与瞄准个人。

（三）完善政策内容：整合型照顾政策的建构

1.完善时间政策。儿童照顾时间的分担关系主要分在性别之间、代与代之间、单位与雇员之间，因此完善时间政策的思路主要从这三方面入手。第一，更加平等地配置夫妻之间的照顾时间。通过引入与合理设置育儿假，引入父亲假与延长男性陪产假，让父亲能在孩子生育的最初阶段回归家庭，照顾妻子与孩子，更好地履行自身作为丈夫与父亲的责任。第二，创造更加友好的转移代际儿童照顾时间的政策环境，例如设置“先照顾、后工作”的弹性延迟退休制度，促进延迟退休政策与儿童照顾政策的有效衔接，健全相关的住房政策以缩短居住距离，赢得更多的照顾时间。第三，鼓励单位制定更多的“照顾友好型”工作场所政策，例如设置灵活的调休制度、幼龄儿童家长的弹性工作时间制度等。

2.完善经济支持政策。根据照顾经济的支持对象，主要分为以家庭为单位的支持对象、以儿童为单位的支持对象、以企业为单位的支持对象、以幼托机构为单位的支持对象。面向家庭的经济支持主要包括设置特殊家庭津贴、儿童照顾津贴、祖父母津贴、完善家庭税收减免制度、增设家庭基本养育保险等；面向企业的经济支持主要包括相关政策与税收优惠措施，对企业进行直接的经济支持或者间接的经济支持；面向幼托机构的经济支持主要包括将税收优惠范围拓展至幼托机构的上游和中游产业，或以直接财政补贴的形式分担幼托机构的照顾成本。

3.完善服务支持政策。服务支持体系的构建是儿童照顾政策的主体部分，因此要完善儿童照顾政策必须首先提升顶层设计层次，从整合职能部门、整合组织管理、整合照顾对象等方面入手。在职能部门整合方面，促进多部门通力合作，大力推进儿童照顾服务体系的发展；在组织管理整合方面，促进照顾服务的政策整合与照顾服务组织间的协作运营与管理；在照顾对象整合方面，在地级市内依托国家免疫计划接种联网管理系统，促进市内3岁以下儿童档案信息与分类管理的精准化。其次，加强照顾用地保障，将照顾机构实施建设用地纳入土地利用年度总体规划，鼓励利用低效土地或闲置土地建设照顾机构。其三，充实照顾队伍建设，加快培养高校儿童照顾专业人才，加强儿童照顾专业人才培训、依法保障儿童照顾从业人员的合法权益，促进基层儿童工作人员队伍建设趋于专业化。其四，发展照顾服务信息支持，建立基于大数据的照顾服务需求分析系统，建立“线上辅导+线下机构+社交推广”相结合的育儿服务模式，建立“线上+线下”相结合的服务管理机制与“线上+线下”相结合的服务监测与评估系统。

（四）建构多元照顾协同机制：国家+家庭+市场+社会

从德国与日本的社会照顾实践经验可知，建构一个“国家+家庭+市场+社会”多元照顾协同机制已是必然。国家作为整个照顾服务体系的主心骨，需要提升照顾政策的顶层设计，规划照顾服务的整体性发展蓝图，建立强有力的政策保障机制，出台积极的家庭照顾支持政策，支持市场照顾服务，发展社区照顾服务；社区照顾服务应从儿童社区婴幼儿照护服务设施的建设、政府照护服务补贴、城乡社区公共服务设施、推广婴幼儿早期发展项目等多方面入手发展；由于市场失灵的存在，在提供照顾服务过程中需要国家加强监管与干预，制定行业规范，增强市场照顾服务在满足照顾需求上的针对性。在多元照顾协同机制建立的同时应建立起服务可及性（Accessibility）评估体系，即可用性(Aailability)、可达性(Accessibility)、经济可负担性(Affordability)、可适应性（Accommodation）和可接受性（Acceptability），建构起“5A”分析框架。在照顾服务传递过程中通过市场化与社会化的方式，以公办民营、民办公助、政府补贴、行业引导、社会力量等多种模式，大力推动资源、服务、管理等下沉到社区与家庭，为人们提供质优价廉的照顾服务。

（五）重视政策效果：注重性别平等与女性完整公民身份的获得

社会照顾理论认可照顾的权利，其中较为突出的一点是认可照顾提供者的权利，重点关注照顾对主要照顾主体的影响，关注这部分照顾主体的需要与照顾权利的实现，特别是女性就业权利的实现与完整公民权利的获得。

在我国儿童照顾政策的设计中引入完善的时间政策与经济支持政策，减轻家庭照顾负担，实现儿童照顾的社会化。在时间政策支持方面，设置带薪育儿假，让女性能够暂时离开劳动力市场回家照顾孩子，缓解女性为了家庭不得不中断就业的困境；同时引入父亲假或者育儿假中的父亲配额，鼓励男性承担更多的儿童照顾责任，参与家庭照顾，进而促进性别平等。在经济政策支持方面，设置育儿津贴，在政策层面承认照顾活动的有偿性，弥补家庭成员照顾儿童时所付出的机会成本，承认家庭照顾的价值。因此社会照顾理论强调儿童父母双方既是“工作者”又是“照顾服务提供者”，儿童照顾政策的设计既有利于促进女性就业，实现就业层面的性别平等，又有利于促进照顾领域内的照顾责任性别共担。

六、结语

20世纪90年代以后，向儿童投资的理念在世界范围内备受推崇，儿童逐渐成为福利国家政策保障的主要对象，完善儿童照顾服务成为福利国家社会政策改革的重要思路。中国与德国和日本在儿童照顾方面具有相似的政策安排，均推崇以家庭为核心的照顾主体，但是在政策实施上却呈现出不同的路径。德国通过慷慨的照顾津贴、完善的照顾时间政策和社会照顾服务体系成为自主家庭主义国家的新进代表；日本在少子化危机促使下进行幼托政策的整合与改革，成为东亚国家中整合型社会照顾政策的发展雏形。而发展儿童的社会照顾服务，具有国家战略意义，也是适应中国人口结构变化的必然要求，儿童照顾服务也是公共服务体系重要的组成部分。有鉴于此，在幼有所育与三孩生育政策的背景下，儿童的养育与教育已然成为社会焦点。在参照德国与日本儿童照顾政策有益经验的基础上，秉持降低生育、养育、教育成本的原则，增强生育政策的包容性，多举措多渠道增加儿童照顾服务供给，推动托育服务供给侧结构性改革，完善生育配套支持，实现全社会支持育儿已然成为公共服务建设重点。促进儿童照顾从家庭迈向社会，从单一家庭照顾转向多元社会照顾具有时代紧迫性，也是建构普惠托育服务体系的重要内涵。