母职惩罚的破局之钥：消除照护者惩罚

□王铀镱

（福建社会科学院 法学研究所，福建 福州 350001）

引言

在三孩生育政策背景下，工作家庭平衡制度承担着消除劳动者育儿顾虑，提高生育率的功能。为鼓励生育，在2021年末，北京、上海、重庆等地延长了产假或增设育儿假。此类措施引发了网络上关于照护幼儿的责任在性别间分工的激烈争论。大量实证研究的证据表明，照护幼儿的职责使母亲群体面临最严重的工作家庭冲突。学者们将幼儿母亲或潜在的幼儿母亲受到就业市场排挤的现象，称为“母职惩罚”。国际劳工组织及现有研究普遍认为，引发母职惩罚的首要原因是无偿照护职责主要由女性承担，即劳动性别分工不公。劳动力市场的性别不平等，加大了生育率回升的难度。基于对该现象的回应，工作家庭平衡制度常体现为对母亲或女性群体的特别保护，表现为产假制度、禁止性别歧视和生育歧视的措施、对母亲提供的生育津贴、引导父亲分担育儿责任的父育假制度、普惠的公共照护服务等。但是，相关实证研究结果表明，我国现行制度通过特殊保护干预劳动性别分工的效果十分有限。本文试图分析现行立法重构劳动性别分工的局限性以及法律应如何有效干预劳动性别分工。

一、引发母职惩罚的双重因素

以生育歧视这一典型的母职惩罚现象为例。生育歧视仅针对母亲或潜在的母亲，这意味着生育歧视并非基于性别，而是对生育造成的职业中断的担忧。按照经济学理性主义分析视角，职业中断或就业时间减少造成的人力资本萎缩是母职惩罚的原因之一。而产假制度要求企业迁就母亲的特殊工时，不符合企业本身“效率优先”的追求，进一步加重了企业对母亲的排挤。这种排挤并非观念层面的性别偏见，而是基于成本考虑的“理性歧视”。可以想象，若男性因家庭职责或任意原因而发生职业中断，同样会引发雇主的担忧。只不过，由于劳动性别分工的不公，女性更容易因实际或潜在的照护者身份，遭遇雇主排挤。综上所述，母职惩罚不仅是劳动性别分工不公所致，还包括因照护者身份导致的职业中断。如前所述，国际劳工组织及现有研究主要关注劳动性别分工不公因素，未特别指出职业中断因素。职业中断因素仅被视为母职惩罚现象的现实背景看待。工作家庭平衡虽然总是与母亲或女性高度关联，但是，其命名也反映了工作家庭冲突引发的职业中断现象是该制度关注的核心。工作家庭平衡制度不仅只关注母亲群体，而是所有承担无偿照护责任的劳动者。国际劳工公约将这类劳动者称为“负有家庭责任的男女工人”，欧洲联盟发布的第1158号指令《关于父母与照护者的工作与家庭平衡指令》则更简洁地将其称为照护者（Carer）。借鉴母职惩罚概念，笔者将就业市场对照护者的歧视和排挤的现象命名为“照护者惩罚”。

照护者惩罚和劳动性别分工不公是引发母职惩罚的两个主要因素。笔者将通过实证分析及法理分析说明，立法对解决分工不公的积极性远高于解决照护者惩罚时，将导致立法或立法建议采用促进性别平等的策略，此类策略无法彻底消除照护者惩罚，因此也难以消除母职惩罚。

二、消除母职惩罚面临的法律困境

工作家庭平衡制度的各项措施作为对母职惩罚现象的回应，实际上已分别采取了针对分工不公和照护者惩罚的举措。对两性做出倾斜安排的措施，意味着以重构分工为目的。如鼓励男性参与照护的亲职假制度和禁止生育歧视的规定。对照护者和非照护者做出差异安排的措施，则意味着致力于消除照护者惩罚。如不分性别实施的高额带薪亲职假、家庭津贴、向无自理能力者提供的公共照护服务。检视我国的工作家庭平衡制度可知，现行立法尝试引导两性劳动分工重构和消除照护者惩罚时，分别遭遇了一系列困境。

（一）重构劳动性别分工的困境

1.两性共享带薪亲职假的治理困境。第一，两性共享带薪亲职假落地难。现行立法对两性做出差异化的亲职假安排。我国大多数省份规定了180天产假制度，但父育假通常只有15天。针对该现状，为引导两性平等承担照护职责，学者们对延长父育假这一措施皆有共识。诚然，从育儿活动的内容考虑，除了哺乳之外，其他育儿活动并非仅女性可实施。然而，亲职假收入的低工资替代率，导致只有富裕家庭真正享有休假的特权。笔者在福建省的调研发现，企业主普遍将带薪假期收入相关立法中所指的“工资”或“待遇”认定为基本工资，不包含绩效工资。休假必然导致收入降低。对非富裕家庭而言，如果确需使用亲职假，可能会由收入较低的妻子休假，而非丈夫。可见，由照护需求产生的经济压力，加重了男女就业机会的不平等。由于我国现行立法并未提供充足的社会保障福利来支持带薪休假，仅致力于重构分工，最终将因为大多数家庭中夫妻不同酬的难题，使共享亲职假难以落地。

第二，亲职假周期缺乏灵活性。现行制度对产假制度的安排，180日假期为全脱产模式。按照学者们的设想，两性休假比例相当，若父亲也同时休假180日，可以预见，育龄期的男性和女性劳动者都将遭到雇主的排挤。实际上，若夫妻可交替承担照护职责，二者均不需要连续的180日休假。法国允许采用减少每日工时的方式，缓解长时间职业中断影响人力资本积累，劳动者与雇主的担忧都可得到解决。休假制度缺乏灵活性时，最终依旧会由妻子放弃积累人力资本的机会，共享亲职假难以落地。

2.禁止性别歧视和生育歧视措施的法理困境。在劳动领域禁止性别歧视的规定，主要体现在《中华人民共和国劳动法》第12条：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”，该规定列明了“性别”作为受保护特征。禁止生育歧视的规定，则体现在《女职工劳动保护特别规定》第5条：“用人单位不得因女职工怀孕、生育、哺乳降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同”，该规定列举了“生育”“怀孕”“哺乳”作为受保护特征。可见，现行反歧视制度采取纠偏行动时，以“女性/母亲”身份作为受保护特征，而非以“照护者”身份作为受保护特征。换言之，现行立法将母亲群体等同于照护者群体。混同受保护特征，以解决“性别歧视”或“生育歧视”方式解决“照护者歧视”，将造成下述法律适用时的尴尬，无法消除照护者与非照护者之间的差别待遇，最终也难以消除两性之间、母亲与非母亲女性之间的差别待遇。

第一，解决性别歧视的纠偏行动纲领，未必适用于解决照护者歧视。反歧视常采用的纠偏行动，包括配额制度、社会资源再分配制度、以具体目标和任务为内容的暂行措施等。在反性别歧视的纠偏行动中，常采用配额制度增加弱势者的参与机会。配额制度强调的是在有限的资源分配中，通过保障弱势群体获得一定的配额，平衡弱势群体与优势群体之间的差异，直到两类群体的优势趋同。在身份可确定且较固定的群体中，如少数族裔、性别、残疾、户籍等因素，配额制度的实施有一定的可行性。但是，照护者和非照护者身份是流动的，育儿责任和养老责任并非永恒的责任，劳动者的职业生涯并非全程伴随照护者身份，尤其是家庭中其他成人因患病、残疾等原因产生的照护需求更是不可预测的。因此，若要求雇主为照护者身份预留一定配额，显然会因为照护者身份的多变性而无法确定。另外，如前所述，雇主对照护者的歧视并非出于观念上的偏见，而是追求效率最大化的经济理性使然，是一种理性歧视。因此，有助于消除观念偏见的配额制不适用于消除理性歧视。对照护者歧视的纠偏，应采取有助于消灭不同群体之间劳动生产力差距的措施更为恰当。因此，社会资源再分配制度或采用设定具体目标和任务的专项措施，更利于实现对照护者的倾斜保护。例如，通过促进灵活就业岗位的正规化的措施，可整体性地提高照护者的待遇；通过税式支出的方式，将遗产税缴纳所得用于长期照护保险的基金来源，解决失能者照护需求，使照护责任去家庭化。

第二，“照护者歧视”和“性别歧视”“生育歧视”的证明对象不同，照护者面临诉讼困境。“禁止性别歧视”的规定实则保护的是女性群体，“生育歧视”则保护了母亲及潜在的母亲。但是，照护者群体的范围不仅仅是女性及承担照护责任的幼儿母亲，仅针对此类人群的反歧视措施，无法适用男性照护者以及承担其他照护责任的女性。在实践中，由于缺乏“照护者歧视”概念，男性照护者难以找到起诉的法律依据，非母亲身份的女性照护者只能借用“性别歧视”作为歧视事由起诉，难免面临举证困境。一项就业歧视司法认定路径的实证分析显示，我国法院在认定雇主差别对待的理由能否成立时，考虑的因素包括禁止性别歧视的规定、歧视相对不利后果、当事人意思自治等。其中“禁止性别歧视的规定”与“歧视相对不利后果”意味着在起诉“性别歧视”时，需要将自身待遇与处于相同处境中的参考者进行比较。若雇主实施的行为只影响有照护者身份的女性，却对其他女性不产生影响，则难以证明差别待遇是基于性别这一特征。一组司法大数据的统计结论也反映了涉及照护者歧视的案件在实践中面临举证困难。笔者统计的2012—2020年间，女性劳动者为原告的劳动人事争议案由的41060份一审判决书中，有关性别歧视和生育歧视问题争议的共计477份，而仅有192份文书提交了常见证据类型。其中，可用于证明用人单位进行照护者歧视行为的常见证据类型中：辞退信仅1份、岗位调整表0份、终止劳动关系协议书1份、集体劳动合同仅0份、公司管理制度52份。此类证据通常可表明雇主是否设置了不合理的参考者或者通用规章制度对不同人群产生差别影响。上述数据表明，仅有11.3%的女性原告可能提出有效的证据来证明遭受到歧视。缺乏“照护者”身份作为反歧视立法中的受保护特征、常见有效证据难以发挥作用的现状，都将削弱对女性照护者的保障。

第三，以“性别歧视”替代“照护者歧视”，可能导致两性“待遇齐降”。如前所述，以“性别歧视”为诉由替代“照护者歧视”时将面临参考者选择造成的困境。而通过参考者来实现平等也有其自身弊端，该做法可能削弱所有劳动者的保障水平。若雇主证明其对男性照护者也采取同样的较低待遇，则可逃避性别歧视的指控。换言之，仅强调性别平等将使男性照护者和女性照护者面临同样糟糕的待遇，而无法提升女性的待遇。

第四，缺乏“照护者歧视”概念，不利于实现立法初衷。混同“照护者歧视”与“性别歧视”，意味着立法者依旧将“照护者”与“女性”视为同一群体。这种默示难以引导大众意识到，女性不应是默认的照护者。因此，将“照护者歧视”概念隐藏于“性别歧视”或“生育歧视”之中时，不利于改变劳动性别分工文化。

（二）消除照护者惩罚的困境

公共照护服务和家庭津贴是消除照护者惩罚的重要手段。我国公共照护服务措施仍未普及且以育儿服务为主，忽视了年老、残疾或患病家庭成员的照护需求对劳动者的影响。现行的家庭津贴手段，额度较低。上述制度现状意味着，现行福利供给不足以全面消除照护者惩罚，也无法消除母职惩罚。

现行公共照护服务主要针对儿童。2019年人力资源社会保障部、教育部等九部门联合发布的《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》提出：“促进3岁以下婴幼儿照护服务发展，加强中小学课后服务，缓解家庭育儿负担，帮助妇女平衡工作与家庭”。可见，政策制定者主要关注育儿负担对女性就业的影响。事实上，女性面临的无偿照护责任不仅是育儿。有研究通过分析《中国健康与营养调查（1993—2006）》发现，中国女性面临不同家庭成员之间照护需求的冲突，不仅是年迈的父母、公婆之间的照护需求存在竞争关系，儿童照护和老年照护之间也存在竞争关系。

我国公共照护服务忽视家庭成员因年老、残疾或患病导致的长期照护需求，难以为劳动者解决工作家庭冲突。根据我国《社会保险法》规定：“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”，列明了对残疾和患病两类人群的保障，但并非出于对其照护需求的考虑，而是基于其丧失劳动能力而导致的收入减少。因此，保险福利发放的方式通常为现金福利。但是，年幼、年老、患病、残疾所引发的无自理能力状态，不仅面临收入减少造成的贫困，还面临缺乏照护而难以体面生活。失能者不仅需要收入替代式的现金福利，也需要照护服务。现金福利供给仅能保障失能者可应付自身的生活开支，却不足以支付昂贵的市场化照护服务或照护机构的费用。因此，对大多数家庭而言，照护服务只能根据法定的赡养义务，由近亲属提供。但是，实践中已出现纠纷起因是用人单位不予批准照护假，劳动者擅自休假后，用人单位解除劳动合同的劳动争议案件。此类案件中，劳动者申请照护的对象不仅包括父母子女等近亲属，还包括岳父、奶奶等亲属及未婚妻等准近亲属。可见，针对失能者的公共照护服务不足，必然加剧工作家庭冲突，难以消除照护者惩罚。2020年9月10日，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，提出新一批长期护理险试点城市及地区，全国试点城市扩充至49城，但至笔者定稿时，新试点城市尚未有成熟的法规出台。

我国家庭津贴供给不足。虽然从2019年开始，我国采取了对需赡养老人的子女实施减税措施，可视为家庭津贴的一种类型，但福利供给水平较低。根据现行减税制度，劳动者可在5000元基本减除费用和“三险一金”等专项扣除之外，另享受每月2000元的标准定额扣除。但是，该措施无法帮助收入本就与个人所得税起征点差距较大的贫困者及无收入者。对于大多数劳动者而言，扣除额度带来的每年实际税费减免不足千元，难以填补因承担照护责任造成的收入减少。

三、破解母职惩罚法律困境的路径探析

上述立法空洞化的原因是，立法者偏重引导两性之间重新分工而非消除照护者惩罚。虽然消除照护者惩罚和重构劳动性别分工是引发母职惩罚的两个主要因素，但从法律干预的有效性考察，消除照护者惩罚的对策比重构劳动性别分工的对策更能彻底消除母职惩罚。消除照护者惩罚是消除母职惩罚的必要手段，甚至是核心手段。

（一）现行法律手段改变劳动性别分工的局限性分析

劳动性别分工不公和就业表现性别差异，并非简单的因果关系，而是互构关系。二者的互构表现为这样一个过程：分工不公使妻子承担更多照护责任，最终限制了女性的就业表现，较弱的就业表现又使得女性在家庭内部的谈判力降低，从而不得不承担更多的照护责任，难以打破现有分工。

社会建构的传统劳动性别分工，实际上包含分工现实和分工观念两个方面。分工现实导致雇主对女性的理性歧视，女性被迫集中于低薪的灵活就业岗位，女性因生育导致职业中断造成的人力资本积累弱势，女性受教育机会少造成的人力资本积累弱势，女性择偶时的夫妻收入差倾向。分工观念则导致雇主对女性工作投入度低的刻板印象，女性自身持家积极性高而就业积极性弱。分工现实是夫妻或雇主做出的经济理性选择的结果；而分工观念却是社会文化长期影响的结果。从法律干预的可能性角度而言，法律的功能在于权利义务的分配与协调。但社会文化的变迁难以仅靠权利义务重新分配，在短时间内得以改变。学者杨菊华对中国人长达20年性别观念变迁的研究结果显示，社会分工领域的性别观念具有回归“男主外，女主内”传统的倾向。当女性依旧倾向于持家，且倾向于选择收入高于自己的男性结为夫妻时，夫妻不同酬现状将难以改变，共享亲职假等立法难有可操作性。可见，上述互构怪圈难通过现行立法打破的原因之一是，法律干预难以立竿见影地改变分工观念。

引发上述怪圈的另一个原因是现行立法未能充分解决工作家庭冲突，照护责任家庭化的现状，加重了性别对立，难以干预分工现实。引发前述互构关系是由于照护责任需由家庭成员承担，两性中总有一方将面临工作与家庭冲突。如此制度安排注定需要两性进行博弈，且注定是零和博弈。

因此，现行制度难以消除母职惩罚的根本原因是立法未能致力于消除照护者惩罚，而非未能致力于重构劳动性别分工。两性共享亲职假的治理困境主要不在于重构分工的安排，而是未能消除照护者惩罚结合夫妻收入差的结果；禁止性别歧视和生育歧视规定的法理困境并非因忽略性别之间的差别待遇，而是由于缺乏照护者概念，将其与女性或母亲群体混淆，导致法律适用的尴尬和失灵；公关照护服务和家庭津贴的供给不足则意味着现行制度未能肯定照护者这一群体，未能确认国家对失能者“照护需求”的帮助责任，相关福利措施难以有针对性地供给，无法解决引发母职惩罚的原因之一：照护者惩罚，也就无法消除母职惩罚。

（二）消除照护者惩罚方可消除母职惩罚

消除照护者惩罚意味着不再有无偿照护责任，这将解决家庭内两性对无偿照护责任博弈的基础，当不再需要分工，家庭内夫妻都有时间完成职业追求，就业市场的惩罚也将逐步消失，从而实现家庭和工作两个领域的劳动性别分工的重构。

以照护者这一更大群体为保障目标设计的工作家庭平衡制度，比仅设定消除母职惩罚为目标，更能有效解决引发母职惩罚的双重因素：消除职业中断的影响并重构劳动性别分工。法律可以通过权利义务的重新分配，较快地影响分工现实，进而逐步影响分工观念。学者刘爱玉、佟新的研究证明收入、职业地位等就业表现趋近公平后，对分工观念平等化的积极影响。“对于女性而言，婚前家庭经济地位越高、家庭经济贡献比丈夫大、至少有与丈夫相仿的职业地位、家庭权力方面至少与丈夫相仿甚至比丈夫高者，性别观念表现出更趋向现代的特征。”根据发达国家的经验，充足的高薪亲职假、普遍及实惠的公共照护服务或家庭津贴的支持，将有益于帮助劳动者摆脱工作与家庭冲突的处境。国际劳工组织统计了来自41个国家的数据，发现学前教育、长期照护服务和津贴、生育津贴、残疾津贴、疾病津贴和工伤津贴等领域的公共支出占GDP比重更高的国家，其18—54岁有家庭责任女性的就业率更高。

综上所述，立法若未提供充足的照护者福利或失能者福利，仅强调在两性之间重构分工，只能起到观念宣传的效果，而无法干预分工观念并影响分工现实。法律应该通过干预资源再分配而干预分工现实，只不过这种再分配应该在照护者和非照护者之间进行，而非在两性之间，否则会因为分工观念的掣肘而难以有效实现立法目的。从性别平等理论角度而言，按照后现代女性主义法学理论的观点，性别平等立法不应以性别对立为前提，而应当在正视差异与不平等的基础上，促进人类福祉的共同提升，而非仅以促进女性福祉为目标。照护责任在两性之间的再分配，意味着“此消彼长”。要求既得利益群体让渡利益实现另一群体的地位提升时，难免遇到阻碍，甚至加剧对立，难以营造良好关系。但是，若在照护者与非照护者群体之间协调利益，则不易形成人群对立。因为每个劳动者皆有机会成为照护者，或成为有照护需求的失能者。工作家庭平衡制度应在两性之间营造良好的关系，而非仅仅通过要求男性承担照护职责来补偿女性照护者。即应致力于探索如何从总体上提升照护者福利，或全面满足失能者照护需求，方可实现促进性别平等的制度初衷。只有以消除照护者惩罚为目标的立法，方可从根本上解决男女任何一方的照护负担，消除分工博弈的对立状态，促进性别融合与平等。

四、立法消除照护者惩罚的框架性建议

（一）禁止歧视相关的就业制度改良

为消除照护者歧视，应采取措施消灭照护者与非照护者之间的劳动生产力差距。换言之，立法应拉近有灵活就业需求的劳动者与全日制就业者之间的待遇差距。英国的《平等法》将促进优势群体与弱势群体融合视为促进平等的有效手段，尤其强调公共部门促进群体融合的义务，此规定值得借鉴。英国《平等法》第149条第1款规定，公共部门在行使职能过程中应注意：“消除歧视、骚扰、欺凌以及其他任何《平等法》所禁止的行为；提升具备某种受保护特征人群与不具备某种受保护特征人群之间的机会平等；在具备某种受保护特征与不具备该特征群体之间营造良好关系。”基于该目标的具体立法改良建议如下。

第一，在平等就业权立法中将“照护者歧视”规定为独立歧视事由。如前所述，现行平等就业权保障制度采用两类方式保障不同身份特征的劳动者。第一类以《中华人民共和国劳动法》为典型，列举多项不得受歧视的受保护特征。第二类以《女职工劳动保护特别规定》为代表，单独就一类受保护特征进行立法。因此，消除“照护者歧视”也可按照现有反歧视立法制度的两类方式，择一路径立法。若按照第一条路径，建议修改《就业促进法》第3条为：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、是否有照护责任等不同而受歧视。”第二条路径，颁布单行法规。可参考欧盟1158号指令《关于父母与照护者的工作与家庭平衡指令》的做法：其一，定义“照护者”为“需照护或支助失能亲属或家庭成员的劳动者”，并规定国家有义务为照护者创造友善灵活就业的环境。其二，规定照护者享有的一系列权利，包括带薪休假权利、同工同酬权及社会保险不被中断的权利，以及有权不因为照护义务面临被解雇风险。其三，明确规定禁止基于照护者身份的歧视行为，禁止雇主因照护者申请休假或申请采用灵活工时制而对其采取差别待遇。其四，规定了举证责任倒置，当照护者起诉雇主不当解雇时，应由雇主举证解雇的正当理由。两种路径都将使“照护者歧视”被视为独立的歧视事由，由此产生可诉性，获得法律保护。

第二，构建高薪亲职假制度。具体而言：首先，亲职假期间待遇应主要由国家承担，学者林嘉、陈靖远的研究认为，由国家财政提供支持，与雇员、雇主共同融资应对照护需求产生的成本的社会保障基金模式，不仅不会导致雇主转嫁制度成本，还能够通过最大化缴费主体基数，更加公平地分配男性与女性在劳动力市场和家庭责任中的参与。其次，亲职假待遇应基于公民身份而非劳动者身份发放。以劳动者身份为前提领取的家庭津贴虽鼓励就业，但是，当就业市场竞争激烈时，易失业的弱势群体将更难获得帮助。建议借鉴意大利在2015年采用的一系列政策改革：规定社会保险基金向所有女性提供产假津贴，即使没有雇主为其缴纳社会保险；同时，出台减税措施，减税额最多达到相当于家政工人工资的80%；为通过集体协议采取工作家庭平衡措施的公司提供税收激励。上述措施从社会保险和税收政策两方面保障亲职假期间可获得收入，且无论有育儿责任的照护者是否是劳动者身份，都可享受该福利。上述措施意味着立法者认为育儿责任是社会责任，应由全社会共担的价值取向。

第三，鼓励灵活就业岗位正规化，保障灵活工时与全日制工时劳动者享有同样的劳动权及社会保障权。对灵活就业的高度支持一方面有助于增强女性劳动力之间的异质性，促进就业模式多样化，将更多女性纳入劳动力市场；另一方面，由于没有标准的就业模式，打破了正规与非正规的二元划分，灵活就业者可摆脱就业惩罚，进而鼓励两性自由选择不同类型的工作，打破职业性别隔离。具体而言可采取下述措施：其一，为缩小灵活就业劳动者与全时制劳动者之间的收入差距，可通过立法保障二者在最低工资、失业保险、健康保险、假期权利，养老金和防止不公平解雇保护等方面享有同等权利。德国于2015年采取“额外育儿津贴（Elterngeld Plus）”与“工作家庭平衡奖励（Partnerschafts Bonus）”措施，以经济手段鼓励父母在孩子较年幼时共同从事灵活的非全日制工作（每周25—30小时的工时）并分担照护职责。该措施使父亲对育儿假的利用从2008年的21%提升至2015年的36%。其二，可通过奖励采用灵活工时制的雇主，在正规经济体中引入灵活工时制。其三，可通过减税、简化登记程序等制度来促进非正规用人单位的正规化。

（二）保障失能者照护需求的家庭福利制度构建

以消除照护者惩罚为工作家庭平衡制度的核心目标，需要实现照护职责的去家庭化，由社会共济替代家庭扶助。然而，现有的社会保障制度无法将照护需求纳入传统的社会风险类别。若通过生育保险、医疗保险或养老保险覆盖，将导致传统的社会保险类型难以妥当地适用——生育保险仅限于通过补助母亲来解决婴儿的照护需求；医疗保险针对的是有医疗服务需求的失能者，而部分失能者并不需要医疗服务，只需要照护服务，后者的开支也较低；养老保险无法覆盖未达到退休年龄的失能者，且养老金通常也不足以支付市场化照护服务的开支。因此，有必要将失去自理能力视为专门的社会风险，将失能者的照护需求纳入现行社会保障体系，设计专门的社会保障方式。

第一，为失能者创设新型的社会保险。建议通过强制性规定，划定个人丧失独立生活能力风险的保障范围，并设计保险筹资模式。其一，可对失能者进行失能等级评估，以便按需安排，使公共服务资源配置更加精准。其二，福利待遇的类型应多元且可供选择。为满足“照护需求”而设定的社会保险可通过下述方式供给：设立实惠的公共照护机构、提供专业人员上门照护的公共服务、市场化照护服务报销制度、向提供照护服务的近亲属或朋友发放高工资替代率现金福利。其三，在保险筹资模式方面，可借鉴我国台湾地区“长期照顾服务法”，将部分遗产税、赠与税、烟酒税征收所得作为公共长期照护服务的基金来源，实现照护责任社会化。

第二，进一步提高公共照护服务的社会化程度。公共照护服务事关多类群体的福利，国家投入公共照护服务有利于帮助父母提高就业率而降低贫困风险、促进儿童福利与教育、满足老年照护需求、促进两性平等就业，以及促进生育率提高。其一，在公共育儿服务方面，瑞典的立法为我们提供了启示，瑞典政府2000年推出了一项改革措施，规定所有儿童不论家庭经济状况如何都有获得公共育儿服务的权利。地方政府有义务向所有4—7岁儿童提供每天至少3小时的照护服务；向所有1—5岁儿童提供每天至少3小时或每周至少15小时的照护服务。瑞典在公共育儿服务（针对1岁以上儿童）与高薪亲职假（针对家中有1岁零1个月以下儿童）之间，还设置了一个月的重叠期，无缝衔接地帮助父母照管儿童。我国可参考上述措施，完善《未成年人保护法》相关内容。其二，在成年人长期照护福利制度方面，可借鉴我国台湾地区于各乡镇设立的“社区整合型服务中心”—“复合型服务中心”—“巷弄长照站”多层次社区整体照顾模式。同时，为照护需求较少地区的失能人群，提供交通接送服务。其三，在现有减税制度方面，也可借鉴我国台湾地区的长期照护制度。通过“长期照顾特别扣除额”措施减轻失能者的税收负担。相比为照护者设定所得税扣除额度，减轻有照护需求者的经济负担更为直接。按照我国台湾地区“所得税法”第17条规定，纳税义务人、配偶或受扶养亲属若为须长期照顾之身心失能者，每人每年享受十二万元新台币的扣除额度。

第三，除了设定新型社会保险与公共服务外，也可采用其他类型的社会保障措施帮助失能者，如社会救助。以对个体经济状况调查为前提，对贫困的失能者提供直接的补助。该措施是以个体而非家庭为单位，不再考虑家庭成员之间的照护互济程度差异。但因社会救助通常按需供给，申请程序和经济状况审查程序的设置，可能增加了部分受益者获得资金的难度，因此仅适合作为补充手段。

结语

本文认为，母职惩罚现象长久以来难以解决，与所选取的重构劳动性别分工的手段有关。如果能够在两性之间分配照护责任的手段之外，找到消除两性竞争关系的手段，将能够消除对立，使男女皆可减少工作与家庭的冲突，改善就业表现，进而自然地实现更公平的劳动性别分工。基于此种考量，本文提出了消除照护者惩罚的手段，通过提升男女劳动者的总体福利来消除家庭照护责任的重担，进而从根本上消除母职惩罚。