飞地经济协议的法律属性及其规范

□苏海雨

（南京审计大学 法学院，江苏 南京 211815）

一、引言

近几年来，地方政府间合作已经成为区域协同发展的新兴方式，比如长三角一体化发展、粤港澳大湾区等。区域协同发展有利于整合区域内资源配置，优化产业结构，提升整体经济效益。区域协同发展离不开地方政府自主性与积极性的发挥。2015年《立法法》的修改，国家扩充了地方的立法权力，为在中央统一领导下的地方发展提供了更为广阔的自主空间，这也为区域府际之间的合作治理提供了立法可能。跨越传统行政区划的区域经济发展已经成为一种趋势。当然，飞地经济也不是今天才出现的，早期的飞地行政区一般是基于政治、军事或者民族的原因所形成的。改革开放前，上海市政府就在江苏省南通市所在辖区设立相应的飞地农场等园区，为土地紧俏之下的上海提供源源不断的蔬菜产品，此类飞地在我国并不是少数。

改革开放后经济快速增长，我国面临地区发展的严重不平衡的问题，与过去行政化飞地不同的是经济化飞地的出现，这种经济化飞地不需要调整行政区划，只是合作双方自愿签订一个飞地经济协议即可形成。经济化飞地是不同地区跨区域产业合作的新方式。通常是发达地区与相对欠发达地区打破行政区划限制，通过让渡一定的经济事务管辖权，以实现区域利益最大化的跨区域治理模式。目前，我国江苏、上海、广东、安徽等省（直辖市）已经开展多年飞地经济试验，也取得了瞩目的经济效果，积累了一定的成功经验。虽然飞地经济模式已经如火如荼地展开，但是学界对飞地经济的研究还未形成体系化、制度化，研究局限在飞地经济发展对促进区域经济发展意义等必要性论证，从法学角度研究飞地经济协议的相关内容还比较少，甚至存在空白。这对于飞地经济的进一步完善发展是非常不利的。没有法治保障的改革举措是不能长久的，也将面临体制性的内在障碍，因此非常有必要对飞地经济协议及其法律规范开展研究。

学界多从区域经济协作发展等视角展开研究，同时也会涉及政府层面合作，这均离不开行政法的原理与规范。正如有学者指出了飞出地和飞入地政府之间的利益分享和成本分享机制，这涉及政府间的经济事务管辖权；也有学者认为飞出地和飞入地之间全权管理转移是未来趋势，这样可以减少多头管理造成的效率低下问题。总的来说，当前法学方面的相关研究文献并不多。具体来说如下：一是从飞地经济协议的概念角度研究，这主要涉及行政协议、行政合同、区域政府合作协议等概念辨析。比较早使用行政协议概念的是叶必丰教授，他认为行政协议是“区域政府为克服行政区划障碍而进行合作的法律机制”。也有学者认为这种对等性的行政合同可以视为行政协议，所以飞地经济协议也是行政契约的一种。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。可见，行政协议不是政府间协议，而是行政主体与行政相对人之间达成的协议。飞地经济协议概念属性关系着协议的签署、执行与救济等规范，需要予以辨析。二是从飞地经济协议主体角度研究，这主要涉及飞入地的治理主体。有学者认为可以分为联合理事会模式、共建管委会模式、派驻办事处模式等。也有学者指出跨越行政区划的治理模式会涉及地方性法规与政府规章适用的法律问题。有学者认为应当加强地方立法为飞地经济发展提供法制保障。也有学者认为飞地经济管理机构应当具备行政主体资格，应当是由法律法规授权的派出机构、派出机关或者地方政府，以使之具有法律地位。三是从飞地经济的职权配置与管辖角度研究。有学者认为飞入地的管辖实际上是一个组织法问题，应当构建管辖协调平台。有学者强调飞入地与飞出地政府之间的协商是合作的重要方式。也有学者从过程角度分析飞地经济协议，认为飞地经济协议的订立可以采取行政首长联席会议制度。综上所述，我们可以发现当前研究并未对飞地经济协议本身进行深入研究，也仅是通过飞地经济模式、管理机构以及职权配置侧面对飞地经济协议有所论述。飞地经济协议的法律属性以及如何实现法律规制的对策研究仍存在空白。在此背景之下，对飞地经济协议的法律界定与规制进行研究，是对飞地经济模式的法律保障与规范，具有重要的现实意义。

二、飞地经济模式的兴起与发展

飞地经济的产生源于地方发展的现实需求。进入21世纪之后，我国部分发达地区开始出现了产能过剩、土地资源和劳动力不足的问题。为了解决这些问题，部分相对发达地区开始对辖区内的产业进行转移升级，主要是通过在辖区外设立工业园的方式来完成工业产业转移任务。飞地经济发展模式使飞入地政府从承接产业转移等单一任务逐渐转为促进区域经济协同发展。除了完成工业产业转移任务外，飞地经济发展模式通常还具有精准扶贫、建设开放市场、促进要素有序流动、提高公共服务质量等外部功能。例如，2011年广东省汕尾市与深圳市正式签订一系列的产业转移协议，成立了深汕特别合作区，一方面通过深汕特别合作区满足深圳产业升级需求，另一方面也通过产业转移为汕尾经济发展提供新动力。随着深汕合作区发展进程的加快，广东省于2017年正式提出“10+1”模式，把合作区纳入深圳市的管辖之中，由深圳市政府全面领导合作区发展，管理经济社会事务。

与此同时，国家也出台了政策和规范性文件进行规范指导，甚至组织不同地区开展较高层次的飞地经济合作，授予其一定范围内的自主权，对相关园区的发展提供精准支持。概括而言，中央一方面出台支持飞地经济发展的指导意见，明确飞地经济的各项要求和原则；另一方面，根据不同合作区的发展需求，批准合作区实行与其发展需求相适应的政策，并在一定程度上扩大合作区所在地地方政府的自主权。例如，1994年《国务院关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》中批准苏州工业园区委员会可以不用设置与其上级机关对口内部机构，并可以在不与法律法规冲突的情况下吸收新加坡行政管理与经济发展方面的先进经验和制度。随着地方各级政府基于飞地经济发展模式的合作不断深入，飞地经济在不同领域上的规模和影响日益扩大。因此，国家政策对飞地经济发展的支撑作用不断增强。

飞地经济模式通常是飞出地将资金和项目转移到飞入地，双方达成飞地经济合作协议，对规划、建设、管理和税收等事权进行分配，飞出地政府对飞入地享有一定的经济事务管辖权，从而实现各方的互利共赢。因此，涉及双方事权分配的飞地经济协议是双方合作的核心所在。飞地经济协议一般从投入、管理、收益等方面展开。从投入资金上来说，既有飞出地投资或者飞入地投资，抑或双方共同投资，当然也会吸纳一部分社会资本来投资建设。从管辖上来说，第一种是飞入地进行属地化管辖方式，比如东莞长安（阳春）产业转移工业园是飞入地主导管理；第二种是飞出地主导管理，比如佛山（清远）产业转移园、深圳（潮州）产业转移工业园；第三种是两地共同管理方式，双方建立管理委员会，分别派驻人员进行管理，这种模式是比较常见的飞地模式，比如苏州（宿迁）工业园区、无锡—新沂工业园等。最后是收益分配方面，主要是税收的比例分配，还有GDP指标考核分配等。

飞地经济模式是依赖飞地经济协议的签署与执行运行的，尤其是对合作区的规划建设、运营管理、利益分配等事项需要双方协商一致。实践中，通过双方协商形成的飞地经济协议能够做到权责分工明确，这保障了飞地经济合作的可行性与合理性。2017年6月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部等八部门联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确指出政府可以通过签订协议来明确分工、权责和具体的利益分配等重要事项。但是，该规范性文件不能为地方政府让渡部分经济事务管辖权提供直接的法律依据。因此，很多飞地经济模式仍然需要通过区域协作立法和跨区域协调组织来为行政管辖权提供合法性依据。然而，“行政机关创设联合机关行使管辖权”缺乏明确的法律支撑。倘若飞地经济合作区的主管单位是两地政府通过成立联合机关来行使管理权，那么该联合机关可能成为一个没有实质性的管理权、决策权的临时议事协调机构。飞地经济协议可能违反法律保留原则，所以，当前飞入地政府为了获得合法性依据往往会通过飞入地与飞出地的共同上级政府进行经济事务管辖权的授予与让渡，最大程度上避免出现“通过协议方式来创造出具有管辖权的行政机关”的局面。总之，飞地经济协议在区域府际合作治理方面的作用逐渐增强，已经形成了以飞地经济协议为主、区域协作立法授权和跨区域协调组织为辅的区域合作治理机制。

三、飞地经济协议的属性厘定及其难题

从飞地经济的发展历程来看，飞地经济能否有序地实施与展开，其中的关键就是飞地经济协议。因此，飞地经济协议的属性界定是首要任务。但实际上飞地经济协议在当前的法律框架下还尚未明确，仅能通过其他相关法律延伸阐释。

（一）飞地经济协议的概念界定

长期以来，我国对于行政协议、行政合同和行政契约三个名词不加以区分，而是将三者混合并用。尽管学界对于行政协议、行政合同和行政契约三种概念的理解有所不同，但是这些理解都没有造成实质上的障碍，其在特定语境下的内涵是清晰可见的。本文利用中国裁判文书网的检索功能对行政协议、行政合同与行政契约分别进行检索，发现即使因同一事由发生诉讼的案件，也通常不会对上述词语区分使用，如此也没有造成实质上的使用障碍。叶必丰教授在经济一体化的语境下提出行政协议的概念，这类行政协议与2019年最高人民法院颁布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中的行政协议有所不同，其更多地指向政府间基于实现平等合作而达成的协议，而不是政府与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。自此之后，行政协议、行政合同和行政契约都被视为政府与公民、法人或者其他组织达成的协议，此类协议具有双阶属性，既具有行政属性，也具有民事属性。所以行政协议也就无法涵盖飞地经济协议了，因为飞地经济协议主要是政府间的协议。正如有学者认为区域政府合作协议是指，“不同区域的行政主体之间为了实现共同的行政目的或者各方面区域发展的需要，并且基于各自利益的考虑相互之间进行合作而达成的协议”。实际上，区域政府合作协议也并没有明确的法律界定。学界对协议的认识尚未形成一致的观念，多处于概念混淆与阐释争论。从实践来看，飞地经济协议是指不具有隶属关系的地方人民政府之间达成对特定区域内公共事务管理事权处分与收益分配的政府间合作协议。

（二）飞地经济协议的基本特征

在对飞地经济协议的概念界定之后，明确飞地经济协议的基本特征有助于有针对性地建构飞地经济协议的法律规范。飞地经济协议主要具有公法属性、不具有权力隶属关系以及行政性等特征，具体内容分析如下：

其一，飞地经济协议是公法协议。当前，飞地经济协议一般是以项目合作协议、园区合作协议等方式签订。飞地经济协议是行政法所调整的协议，是行政主体之间内部的行政行为。飞地经济协议是为了满足飞入地的行政管理需要，通过对部分经济管辖权的处分与让渡，解决特定区域发展中出现的行政权与管辖权不合一的问题。行政管理权与人事任免权等具有强烈行政性质的协议内容，往往涉及行政组织与职权的设置。所以，有些飞地经济协议往往需要上级政府甚至中央的授权以获得效力认可。

其二，飞地经济协议缔结主体通常不具有权力隶属关系。纵向性的权力从属关系一般不需要通过缔结协议的形式来对行政管辖权进行互动和调整，而只需通过内部行政命令来满足行政管辖权的调整需求。而横向性的地方政府之间由于缺少权力从属关系，双方围绕行政管辖权的互动有赖于双方自主意志的合意，合意的形成依赖于双方平等的协商和对话。因此，飞地经济协议不是行政命令。从根本上来说，飞地经济协议赖以存续的基点是双方权利和义务分配的合意。需要说明的是，这种平等地位并不代表两个行政主体的地位是平级的，比如盐沪飞地经济合作就是上海市政府与盐城市政府之间订立的协议。

其三，飞地经济协议的行政性。飞地经济协议以实现特定行政管理或者行政目的为任务，通过行政管辖权的让渡与处分，消除行政区划带来的合作壁垒。飞地经济协议涉及交通、科技、教育、环境保护、就业与社会保障等公共事务职权的划分。所以，飞地经济协议是为了服务地方经济发展而订立的一种以让渡部分行政管辖权为主要内容的政府间协议。正如有学者认为，“地方政府在地方治理过程中行使的社会管理与公共服务职权涵括了跨域治理内容”。从合作程度上看，基于飞地经济协议形成的行政性合作比其他类型的民事性合作更为深入紧密，取得的合作效果也更加明显。

（三）飞地经济协议的法律难题

飞地经济的运行一般通过飞入地政府让出其一部分的行政管辖权来换取飞出地政府对该区域的投资开发，并约定利益分配机制。行政管辖权的让渡是建立和运行飞地经济合作区的基础。有学者认为，《宪法》《地方组织法》间接授予了地方政府缔结权。在各行政区域内，地方政府在经济社会和民生保障等领域拥有较大范围的管理职权。《宪法》《地方组织法》未对地方政府的管理职权作出明确的限制。地方政府只要没有违反中央政府的命令，就可以在不损害公民合法权益和社会公共利益基础上通过订立协议来达成社会经济事务的合作。此外，我国《行政区域边界争议处理条例》规定，因行政区域界线不明确而发生的边界争议，可以协商达成边界协议，由双方人民政府的代表在边界协议和所附边界线地形图上签字。该行政法规授权地方人民政府以边界协议的形式来处理行政区域边界纠纷。可以看出，不相隶属的行政机关之间存在一定的行政合作空间。因此，飞地经济协议存在获得合法性和正当性的可能性。

然而，在本区域之外开展跨行政区域合作治理，通过协议让渡部分行政管辖权是否违背合法行政原则，还需进一步商榷。《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都没有对其作出具体规定，尤其是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第2款规定县级以上的地方各级人民政府行使下列职权，即执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。也就是说，地方各级人民政府在本行政区域内行使行政职权，法律并未明确授权地方各级人民政府可以跨行政区域履行行政职责。对此，有学者认为，“就飞地管辖权进行区际协商实际上是地方自主权行使的具体体现，拥有宪法基础”。《宪法》第3条规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一条款可以回应地方之间的跨区域合作问题。也有学者认为，飞地经济是地方自行扩大自主空间的尝试，飞地经济协议是遵循我国《宪法》第3条第4款“充分发挥地方主动性原则”的具体体现。《宪法》一方面授权地方各级人民政府行政管理的职权，另一方面又调动地方职权划分的主动性、积极性。在这种授权之下地方政府具有一定的自主性，可以与其他地方政府进行行政职权合作，以实现社会公共利益最大化。

实践中，部分地方政府基于《立法法》中有关授予地方事务的立法权规定，通过制定地方政府规章来确认飞地经济的合法性。例如，广东省政府通过《广东顺德清远（英德）经济合作区管理服务规定》确认顺德清远（英德）经济合作区的法律地位。《湖南省行政程序规定》《江苏省行政程序规定》也规定了地方各级人民政府之间开展区域合作，可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度等措施，推进区域经济一体化发展。

除飞地经济的形成依赖行政程序法的设计之外，飞地经济合作区也通常会涉及跨区域管辖组织设置的问题。飞地经济合作组织设置一般是飞出地与飞入地合作建立管理委员会，或者根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定，由飞出地设立派出机关（此为常见做法）。2017年广东省政府制定了《广东深汕特别合作区管理服务规定》，以省级政府规章的法律形式赋予深汕特别合作区的法定职权，这改变了过去通过飞地协议让渡职权的现状，使合作区的管理权限有了法律依据。

目前，飞地经济协议为地方政府之间的合作提供了广阔的空间。但不可否定的是，法律并未对飞地经济进行明确授权，也未对飞地经济协议进行详细规范。因此，飞地经济被视为地方政府发挥主动性、积极性，创新发展改革的新模式。飞地经济合作协议缺乏统一和系统化的法律规范，特别是缺少行政组织法与程序法的支持，这使得飞地经济协议的法律属性和效力受到人们的质疑。飞地经济协议能否得到执行，这实际上来自飞出地与飞入地政府之间的合作诚意。我国飞地经济的设立严重依赖地方政府政策，这造成飞地经济协议法律属性不明，权威性不强，稳定性不足和效力性不大。因此，有必要在对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改时，将此问题加以研究。

四、飞地经济协议的法律规范

针对现存问题，应当进一步完善飞地经济协议的法律规范，包括订立协议的法定条件、程序条件和救济途径等方面，为飞地经济发展提供法律保障。

（一）飞地经济协议的合法性规范

飞地经济协议是区域经济合作治理的一种形式。飞地经济协议的缔结主体主要是各级地方政府，即省、设区的市、县级人民政府及其相关职能部门，故其本质上涉及行政区域管辖批准权。《宪法》第89条规定，国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。地方的行政区划是基于该区域的历史、经济、地理等特征确定的，但是地方的经济发展水平是以市场资源配置为主导的，僵化的行政管理难以提高市场资源配置效率。具体而言，以行政区划为界限的政府管理模式（尤其是经济欠发达地区）呈现出相当程度的封闭性和机械性。面对日益复杂的经济社会问题，尤其在多个相邻或者优势互补的行政区域之间，地方政府很难通过单方行为打破、削弱或者消除行政壁垒，也很难为一体化城市群发展提供良好的公共服务与环境。此外，不同行政区域之间存在优势互补和成本落差等情况，一些企业基于产业转移、消除不利区位条件等原因会主动寻求企业与政府之间合作，但这不如通过政府之间的合作来获得政策便利更为稳定长远。

问题的关键在于如何在中央的统一领导与充分发挥地方的主动性、积极性之间找到平衡点。地方各级政府签订的飞地经济协议不能违背宪法法律的规定，尤其是涉及中央政府职权的，应当报告并获批准才可以设立。因此，应当对飞地经济采取分类审批与监管。基于对行政成本和飞地经济所涉地方政府自主性的考量，飞地经济协议批准权无法完全由中央统一行使。制定批准飞地经济协议的标准与程序需要根据飞地经济协议所涉及的事务加以区分，飞地经济协议应被分为须经中央批准和不须经中央批准两类。如果飞地经济协议仅涉及地方性事务时，则可以由具有管理权的地方政府在遵循行政法原则的情况下予以批准。虽然飞地经济主要涉及经济领域的合作，但是基于便民原则，双方政府通常也会在税收、金融、出入境、治安等行政事务上达成合作。基于双方发展的需求，部分飞地合作区通过飞入地与飞出地一体化模式，把区域内的事务全权委托给一方管理。这种全面代管的一体化模式，实际上是一种设立新行政区的行为，并且也将会对区域内的公民、法人以及其他组织产生深刻影响。因此，此类全面合作的飞地一体化模式批准权应当交由中央统一行使。

（二）飞地经济协议的程序性规范

首先，飞地经济协议的签订必须遵循一定程序才能获得相应的效力，飞地经济协议的第一个程序是双方主体对协议内容进行磋商。飞地经济协议一般会涉及地方行政管辖权的让渡，该协议的订立需要双方在平等自愿的基础上就协议主要条款达成一致意向。地方政府采用什么样的谈判方式，应依据需要合作事务的特点自行决定。需要进行多次谈判的，可以设立专门性的常设委员会；不需要进行多次谈判的，可以建立临时协议谈判小组进行磋商。在我国地方政府的跨区域合作治理实践中，多数飞地经济协议的签订程序是先形成区域性协商机制，即行政首长联席会议。然后，地方政府之间的要约与承诺是在行政首长联席会议下形成的，该过程往往需要历经多轮、反复的磋商，并就有关事项形成备忘录。飞入地的行政事务如果需要特定的行政机关协助，例如海关、金融、税务、公安等，那么飞出地政府则会另设机构或者派出相应机构等，这都需要得到其上级主管部门的批准。

其次，形成有关飞地经济协议草案后，应当向有关行政机关、社会组织和公众公开征求意见。飞出地与飞入地政府就主要事项达成一致意向后，形成协议草案。草案内容应当包括合作背景、合作目的、基本原则、合作主体名称和级别、协议所涉区域范围、协议修改与解释、协议争议解决方式、协议签署与生效等内容，还应包括合作机构的权力分配、财税收益分配机制、财政经费保障等事项。飞地经济协议属于重大行政决策，应当向社会征求意见，并对公众提出的合理意见进行研究，决定是否采纳。与此同时，还需要召开由财经、法律等领域具有专业能力和实践经验人士组成的专家论证会，根据专家意见进行修订，形成初步的飞地经济协议。还需要通过飞地经济协议的风险评估程序进行评估，对可能存在的风险提出修改意见。

再次，批准与备案程序。飞出地政府与飞入地政府都需要批准该协议，如果事权是在地方政府自主范围内的，还应当向同级人大及其常委会备案。飞地经济协议的签订可能涉及中央和上级政府的职权，故飞地经济协议的生效必须经过中央或者上级政府的批准才可以产生效力。需要指出的是，全面托管的飞地经济模式涉及一定区域内重大社会民生等领域和权限，应当得到中央批准。通过批准和备案程序，可以使飞地经济协议获得上级政府和同级人大的监督。如果飞地经济协议存在不合法、不合理情形的，有权机关则可以依法予以改变或者撤销。

（三）飞地管辖协议的救济性规范

任何协议都存在发生争议、违约、解约的可能，因此完善飞地经济协议的纠纷解决程序尤为重要。协议是双方在平等地位的基础上意思表示一致达成的契约。飞地经济协议是地方政府之间围绕飞地经济园区的设立与权限等事项达成的公法协议，具备一定的公法属性。飞地经济协议应约定违约责任与争端解决机制，明确当一方出现违约情形时如何保障另一方的合法权益。飞地经济协议可以约定纠纷平等协商机制，也可以由各方共同授权，由第三方行政机关或者共同上级政府进行调解。例如，苏州工业园区与苏州宿迁工业园区等设立了联合协调理事会、双边工作委员会等组织。域外国家和地区对于区域政府合作协议也是通过约定纠纷解决机制、司法、仲裁等方式解决纠纷。

具体而言，飞出地与飞入地政府之间就飞地经济管辖权发生争议时，可以先由发生争议的行政机关双方通过协商的方式来解决。协商是解决纠纷成本最小、效率最高的方式。协商的方式可以是双方直接谈判，或者是派出新的代表、成立新的协调委员会。如果出现飞地经济协议双方矛盾突出、互不让步的情形拒绝协商；或者双方虽达成了解决方案，但拖延或者拒绝履行的情形，可以由其共同的上级行政机关或者第三方行政机关介入进行调解。行政调解是行政机关对于与行政相关联的民事纠纷进行调解的行为，但此种行政调解是行政机关对于其他两个行政机关之间的调解。调解机关既可以是共同的上级行政机关，也可以是进行中立性调解的其他行政机关。共同上级行政机关促成的调解可以视为内部的行政处理决定，该调解协议应当是有强制力的，双方均应当依照该调解协议执行。此外，建议适当引入诉讼方式来解决地方政府之间的纠纷。当前，我国行政机关之间的纠纷不能进入司法审查。传统的行政诉讼仅是行政相对人对行政主体提起的“民告官”的诉讼，而不是“官告官”的诉讼。这种“官告官”的诉讼是指在行政机关之间因权限产生争议时请求法院予以解决的一种行政诉讼类型。通过司法审查来解决行政机关之间纠纷的行为，抑或者可以成为值得探索的路径。

五、结语

经过多年探索和实践，飞地经济模式已经在不同地方形成了一定的规模效益。从实践效果来看，政府合作、企业参与、优势互补、利益共享的飞地经济合作有利于区域经济协同发展。飞地经济模式仍然是一种政策性产物。法律属性不明确、法律规范不健全的飞地经济协议会影响到飞入地公民、法人以及其他组织的合法权益。飞地经济协议的签订和履行既涉及行政组织问题，也涉及行政行为和行政程序等行政法问题。因此，应当在行政法体系下进一步完善飞地经济协议的相关法律制度，为飞地经济发展提供完善的、充分的法治保障。