政策性银行“一带一路”能源领域环境风险管理的问题和建议

孙 磊 廖 原 杨 林 白红春

近年来，中国金融机构不断加大对“一带一路”建设的支持力度，海外业务不断拓展。“一带一路”沿线国家多数属于发展中国家，生态环境脆弱，绿色发展基础和建设能力不足，资金短缺。与此同时，中国在“一带一路”沿线投资的环境和社会影响不断增强，投资活动面临的环境风险和压力日益明显。中国政策性银行作为“一带一路”倡议下最主要的金融机构，应强化绿色和可持续发展理念，提高投融资环境和社会风险管理水平来防范和降低相应风险，引导企业规范环境行为，引导更多资金流向绿色领域；立足开发性金融定位，充分发挥政策性银行的独特性质和主导作用，与双多边开发资金协同合作，共建绿色“一带一路”。

一、中国政策性银行“一带一路”能源领域金融业务现状

据亚行测算，2016—2020年“一带一路”沿线地区基础设施投资缺口每年超过6 000亿美元。中资银行为推动“一带一路”建设做出了突出贡献，其中最大的两家银行是国开行和进出口银行。为支持“一带一路”建设，2017年中国政府承诺提供专项资金3 000亿元，国开行和进出口银行将分别提供2 500亿元和1 300亿元等值人民币专项贷款（合计约3 800亿元），用于支持“一带一路”基础设施建设、产能建设和金融合作等重点领域，服务“一带一路”建设项目的中长期资金需求。

2014—2019年，国开行和进出口银行向“一带一路”沿线国家提供了约1 360亿美元能源融资，其中国开行提供303亿美元，进出口银行提供482亿美元，其余为两家银行共同提供贷款。2014—2019年两家政策性银行在石油、天然气和能源开采项目贷款总额占比为27.66%，而72.34%的资金则流向了电力领域。能源领域的贷款大部分用于发电和输电项目。

对外直接投资包括并购和绿地投资两种形式，海外电力投资的债务融资主要依靠政策性银行。在这些电力项目中，燃煤发电项目获得的政策性银行贷款最多，占比达到41.66%。其次是水电，占比40.21%。最后是核电，占比11%，主要是进出口银行为巴基斯坦南部港口建造两座核电站提供的一笔大额贷款（65亿美元）。光伏和风电项目获得的贷款分别占3.13%和1.17%。

从地区构成看，政策性银行对“一带一路”沿线国家和地区的资金支持主要流向非洲、南亚、欧洲、中亚和东南亚地区。其中非洲地区贷款占比多达35.49%，其次是南亚为23.70%。南亚和东南亚是化石能源电力基础设施投资的热点区域，而非洲和拉美地区的能源贷款则主要投向水电等清洁能源。

电力领域上，2013年以来，国开行提供融资22.4GW，从高到低依次为东南亚、非洲、南亚、拉美和欧洲中亚。进出口银行融资17.4GW，从高到低依次为南亚、东南亚、非洲、拉美和欧洲中亚。国开行与进出口银行联合融资5.6GW，集中分布在东南亚和南亚地区，其中南亚4.16GW，东南亚1.44GW。

二、中国政策性银行“一带一路”环境和社会风险分析

（一）政策性银行面临的环境和社会风险分析

包括环境和社会风险在内的非传统安全风险是当前中资海外投资面临的主要风险之一，共建“一带一路”所面临的风险不仅是传统的金融风险，而且延伸到了环境和社会风险。

中国银保监会《绿色信贷指引》中明确环境和社会风险是指银行业金融机构的客户及其重要关联方在建设、生产、经营活动中可能给环境和社会带来的危害及相关风险，包括与耗能、污染、土地、健康、安全、移民安置、生态保护、气候变化等有关的环境与社会问题。能源基础设施项目在建设、运营及维护过程中，涉及到多方面的环境及社会风险，针对“一带一路”项目环境与社会风险的相关研究还处于初级阶段，多为描述性的定性研究。环境问题对金融机构的影响因素是转型因素，比如碳减排、水风险、大气污染、土壤污染以及生态环境等因素。

（二）环境和社会风险引发的金融风险

金融机构对环境的直接影响微乎其微，然而，当其向涉及环境行为的企业提供资金或服务时，金融机构与环境便有了间接联系，主要表现为声誉风险和信用风险。环境与社会风险向金融风险传导的概率不断加大。

政策性银行面临的由环境因素引发的风险主要来源于两个方面:一是直接投资的企业或项目，因环境破坏造成企业或项目损失，从而间接加剧银行的经营风险；二是贷前审批未将环境社会因素纳入，贸然对环保标准不达标企业放贷，若该企业或项目因违法违规停产搁置，银行的信用、声誉等将因此受到影响。

1.信用风险。环境因素对政策性银行的影响突出体现在信用风险上。政策性银行以国家信用为基础，对“一带一路”项目建设与发展起到核心支持作用。中国工商银行的压力测试表明，由于未来环境政策和执法力度的变化，火电等高污染风险行业的不良资产率或者贷款违约率会上升，环境因素将通过信用风险加大银行的风险。能源基础设施项目容易引起环境社会风险，环保标准提高和气候变化会对企业的现金流和资产负债造成一定的影响，降低企业还款能力，从而加大政策性银行面临的信用风险，更会有损“政府担保”的信用。

2.声誉风险。银行业较之其他行业，对声誉风险更为重视。随着环境风险逐渐上升为全球金融业面临的共同风险，银行融资客户的环境表现不佳，会使银行的绿色风险控制和贷款管理能力受到质疑，降低投资人对银行的收益预期。同时，银行贷款客户的环境表现还可能会影响到广大储户偏好。政策性银行在一定程度上代表着国家形象，其良好的海外声誉有利于塑造积极正面的国家形象，反之亦然。

3.金融系统风险。气候风险可能影响金融稳定。气候变化会降低银行贷款质量和利润，客户发生的环境社会风险将会导致银行贷款质量下降，从而构成信用风险。此外，也可能会给银行带来法律风险，从而信誉也将受到影响。长期来看，银行应对气候变化表现会成为投资者决策的重要考量因素之一，影响银行的整体价值。政策性银行在“一带一路”支持的项目中化石能源融资占比较大。随着全球应对气候变化工作持续推进，煤电等高碳资产可能在低碳转型中成本上升、盈利收窄甚至亏损，从而引发信用风险，导致搁浅资产的风险明显加大。

三、中国政策性银行环境和社会风险管理的问题分析

（一）环境和社会管理体系有待完善

政策性银行所遵循的全球契约属于原则性协议，仅限于金融行业国际准则，缺乏可操作的具体标准与规则。对“一带一路”沿线国家投资时采用的东道国原则，即环境与社会影响管理遵循当地相关法律法规。然而，许多“一带一路”沿线国家能力不足，环境与气候法律法规薄弱。而海外市场又复杂多样，法规相对较弱、执行力不足的东道国难以正确规约海外投资项目。东道国原则既不利于当地环境与社会健康发展，也不利于境外投资可持续增长。此外，政策性银行现行的环境与社会风险相关政策都是基于国内的绿色信贷政策体系，没有专门的环境与社会政策体系。尽管部分银行机构初步构建了环境与社会风险管理制度，但是机制仍不完善，还没有实现制度化管理，缺少环境和社会风险管理办法和量化评估工具。

（二）利益相关方交流机制有待加强

政策性银行海外业务开展过程中，与公众、当地社区和非政府组织等利益相关方沟通较少，互动渠道薄弱。官网和社会责任报告中关于海外业务环境和社会风险管理的政策和实践信息的披露非常有限。当出现环境和社会问题时，政策性银行缺乏快速有效的回应。另外，尽管在环境和社会风险管理方面开展了很多积极的工作，逐渐重视并参与环境和社会风险全球治理，但更多情况下并未主动发声宣传，导致诸多良好做法不被当地民众了解。

（三）合规审查和问责机制有待规范

政策性银行一般通过内控合规部门或具体业务部门对环境和社会风险进行合规管理，缺乏独立性较强的合规审查与问责部门负责投诉的受理、调查、解决和问责。政策性银行在对海外业务的环境和社会风险管理中，仍存在政策执行不到位、时常有境外非政府组织对银行境外项目实施情况进行调查，缺乏完善的申诉程序，报告和投诉无法顺畅转至银行相关部门等情况。

四、相关建议

（一）监管机构的建议

一是建立海外投融资环境社会风险评价标准体系。标准体系是开展投融资活动环境和社会风险评估的基础。目前，政策性银行面对海外投融资活动的环境社会风险问题时，缺乏明确的评价标准。二是完善海外投融资环境社会风险管理机制。研究制定海外投融资环境社会风险评估机制或指引，引导政策性银行完善环境社会风险信息披露机制，建立与环境和社会风险相关的沟通机制；督促政策性银行建立申诉回应机制，完善各环节的风险管理。三是建立“一带一路”环境和社会风险评估第三方评价机制。通过出台相关规范或指引，积极培育和扶持专业化第三方环境和社会风险评估机构，对具有资质的第三方评价机构进行认定，形成第三方评价机构名单，为政策性银行开展环境社会风险评估提供专业支撑。四是完善“一带一路”绿色发展平台。揭示中资企业“一带一路”投资存在的环境和社会问题，警示其他参与者；宣传我国企业在环境和社会风险防控方面好的做法，展示中资企业的形象。同时，发布“一带一路”投资环境和社会影响报告，体现“一带一路”投融资相关行业、地区的数据，披露对外投融资过程中出现的环境、社会等问题的相关案例。五是建立海外援助申诉机制。建立国家层面的海外援助机制，或委托专门的机构协助提供应对此类事件的专业服务。

（二）政策性银行的建议

一是将环境与社会风险纳入战略规划。创新绿色金融模式，引领绿色转型发展。加强海外投资环境和社会影响正面和负面清单管理。二是完善环境与社会风险管理体系。政策性银行应针对环境和社会风险提升风险管理政策水平，提高自身识别项目社会和环境风险的能力。加强信息披露以及与利益相关方的沟通。强化环境和社会风险流程化管理。三是引导企业规范环境和社会行为。通过约束借款人的环境和社会行为，促使借款人提升环境和社会风险管理能力。优化资源配置，把严格控制企业污染性和高碳投资行为作为履行社会责任和防范信贷风险的重大措施，引导更多资金流入绿色产业，真正发挥其社会金融秩序守护者的重要角色。四是深化国际绿色金融合作。共同打造绿色“一带一路”国际金融服务平台，更好地为沿线国家实体经济提供绿色可持续的金融服务；充分发挥金融优势，积极拓展绿色金融国际合作空间。