高质量发展视域下的城市风险精准治理——以天津市为例

温志强，蒋亚敏

（天津师范大学政治与行政学院，天津 300387）

高质量发展是实现人民对美好生活向往这一奋斗目标的必然路径。恰逢“两个一百年”历史交汇之际，城市作为推进国家高质量发展的主要空间，在规划和治理过程中，必须以风险精准治理为依托，坚持发展和安全并重，准确把握高质量发展阶段的新要求，加强城市风险精准治理，在安全中谋发展，在发展中促安全。随着市民对城市的高质量发展、高效能治理、高品质生活等要求的不断提高，天津市长期以来坚持以人民为中心，着力于应对城市风险精准治理的新挑战，取得了较为显著的治理效果。放眼未来，全面促进天津高质量发展，不断增进民生福祉，仍然有很多问题和挑战需要攻破。

1 城市风险精准治理：高质量发展的应有之义

城市作为经济社会发展的主阵地与增长极，是高质量发展建设的重中之重[1]。城市风险精准治理是我国适应新发展阶段、打造新发展格局的必然选择。精准化治理是回应公众政策诉求、化解日益增多的社会矛盾的重要治理理念和治理方式[2]。近年来，我国城市发展日益呈现出高度复杂性和不确定性，风险结构趋向复杂多元，风险社会早已成为人类社会的常态。我国干旱、地震、泥石流、雨涝、沙尘暴等自然灾害频发，与此同时，城市高速发展带来的公共卫生安全、社会安全、网络安全、生态安全等风险也日益加大。同时，我国城市进入高质量发展阶段，以土地、资本为核心变量的传统城市发展模式正在改变，以资源、投资驱动的传统要素集聚方式正在突破，城市高质量发展面临新的要素转换、新的机制构建、新的目标设定和新的路线选择。

城市风险精准治理与高质量发展的辩证关系在于，城市若未治理好各种风险就无所谓高质量发展，而没有高质量发展就难以保障城市安全。因此，城市风险精准治理与高质量发展“两手都要抓两手都要硬”。一方面，高质量发展首先强调的是更为安全的发展，城市风险精准治理是高质量发展的基础，如果没有安全规划和风险精准治理作为地基，城市的高速发展终是一场空，因此，在强调城市高质量发展的同时，必然要注重城市风险精准治理效益。另一方面，如果城市无法处于发展进步的状态，那么风险治理也将无法向高水平迈进，高质量发展也无从谈起。二者的关系最终将取决于发展，而高质量发展对城市风险精准治理提出了更高标准，要求我们必须根据不同的发展阶段和发展目标制定不同的风险精准治理对策。

图1 高质量发展与城市风险精准治理关系分析

2 天津城市风险样态分析

城市安全风险是指在城市范围内所发生的对城市的经济发展、政治生活、市民的生命财产等造成严重威胁的常态风险、突发风险和潜在风险。依据2014—2019年的《城市建设统计年鉴》数据来看，五年来，天津成为唯一晋升为超大城市的城市，这意味着天津市所面临的安全风险逐步升级，风险结构趋向复杂多元。基于天津市地理位置、城市规划和社会发展状况等，分析天津可能发生的城市安全风险，具体如表1所示。

2.1 自然灾害风险

我国自然灾害频发，干旱、地震、泥石流、雨涝、沙尘暴等恶劣现象屡见不鲜。天津位处华北平原东部，与渤海毗邻，属于沿海自然灾害多发区，其自然灾害主要分为洪水、雨涝、土壤盐渍化、水土流失、冰雹等几种类型。随着人口的日益增长，天津地表水资源持续短缺，其东部沿海地区受地面沉降灾害的影响较为严重。此外，天津多次发生中强度地震，如静海地震、葛沽地震、武清地震等。天津作为超大城市，经济发展迅速，地域人口日益密集，受自然灾害威胁的程度越来越高。因此，制定和实施科学合理的防灾减灾对策，对天津市高质量发展起着至关重要的作用。

2.2 公共卫生安全风险

城市公共卫生安全风险是指可能危害或已经危害民众生命健康的传染病疫情、急性中毒（食物中毒、职业中毒等）、群体性重大疾病、食品安全等重大风险。新冠肺炎疫情把公共卫生安全推到了舆论的风口浪尖，广受社会各方关注。公共卫生安全与市民的生命健康直接挂钩，天津市持续曝光无证流动商贩售卖问题羊肉、售卖不符合食品安全标准的熏鸡、豆制品“黑作坊”等公共卫生安全事件。天津市人口密集，需高度重视公共卫生安全，否则极易成为突发性传染病的多发地。

2.3 社会安全风险

社会安全风险是指对城市居民的生命财产或人身安全带来威胁的社会事件发生的可能性。随着天津城市化进程的加快，以及公民维权意识的强化，劳资纠纷、医患纠纷、劳动就业、企业转型等问题引发的社会矛盾日益凸显。此外，天津市人口流量较大，人员结构复杂，存在诸多易燃易爆的生产基地，交通运输安全、化工事故等突发性事件，以及非法集资等群体事件严重威胁着城市整体治安，影响市民的安全感和城市满意度。

2.4 网络安全风险

网络安全风险是指在信息化时代，网络信息数据因其可能存在的软硬件缺陷、信息安全管理欠佳等问题，而导致城市信息公共安全或城市居民信息隐私受到威胁。大数据的普及为城市治理带来便利的同时，也给城市安全构成了一定的威胁。网络安全与国家安全息息相关，作为超大城市，天津行政机关众多，极易受到国外黑客的关注，公共信息安全形势复杂，若防护不当，必然会对国家安全构成威胁。

2.5 生态安全风险

城市生态安全风险是指城市区域内，受突发性环境风险或非突发性灾害的影响，城市生态系统结构或功能受损，城市生态安全受到威胁的可能性。生态安全是城市健康发展的重要基石，生态环境污染不仅阻碍着城市的健康发展，还严重威胁着国家安全。随着经济建设的持续发展，天津市的生态安全面临较为严峻的考验。我国生态环境总体脆弱，相关数据显示，天津市的生态承载力明显欠佳，多年持续低于可更新资源的生态足迹，生态系统退化趋势日益明显。

3 高质量发展视域下天津城市风险治理的新转向与新困境

3.1 天津城市风险治理的新转向

2020年11月27日通过的《中共天津市委关于制定天津市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》强调，坚持总体国家安全观，立足天津之“特”、天津之“责”，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，推进社会治理体系和治理能力现代化。同时提出建设更高水平平安天津的五点要求：筑牢首都“政治护城河”、防范化解各类重大风险、保障人民生命安全、维护社会安全稳定、加强和创新基层社会治理。长期以来，天津市政府坚持把安全发展贯穿高质量发展的各个领域，严格遵守并实施中央关于城市风险精准治理的战略方针政策，并取得了显著成效，主要表现为：

（1）整体转向：强化城市公共安全保障。安全是城市高质量发展的“生命线”，近年来，天津牢固树立安全发展理念，将安全责任时刻抗在肩上，尤其在天津港“8·12”爆炸事故后，坚决把公共安全摆在更加突出的位置，严肃追责，落实安全生产责任制，强化危险化学品、建筑施工、道路交通等领域的专项治理，稳步推进安全生产隐患排查整治工作，织牢织密安全生产责任网，着力把事故隐患消除在萌芽状态。

（2）外部强化：建设应急管理机构。基于“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”的城市规划理念，天津市积极响应中央安全规划和风险治理工作的要求，各市辖区都组建了相应的应急管理局。各应急办积极负责应急管理、城市安全规划、风险精准治理在内的各项工作，履行相关的职能，且相互间实现协调互动，为城市安全规划和风险精准治理打下了坚实的组织基础。

（3）内部完善：建立应急预案体系。《天津市突发事件总体应急预案》自2013年修订印发以来，对于促进城市应急预案体系起到了关键作用。随着城市风险精准治理的不断深化，天津市应急管理局广泛征求了社会各方的意见建议，由相关专业人士论证把关，由市司法局进行法律审核，最终于2021年修订完善该应急预案。长期以来，天津市以此为总纲领，逐步建设起完备的应急预案体系，着力应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，有效地防范各类风险的发生。

3.2 天津城市风险治理的新困境

当前天津市政府围绕“平安天津”建设，逐步组建和完善城市安全规划机构，着力提高城市风险精准治理水平，并取得了显著的效果。然而，受城市增量风险持续增多、全社会风险防范参与度偏低等因素的制约，天津市风险精准治理水平尚未达标，在安全规划建设中仍然存在着一些不足。

（1）城市增量风险持续扩张且风险结构日益复杂。随着天津市的快速发展和城市人口的日益聚集，城市在高质量发展过程中，不仅要面临既有的自然灾害、公共卫生安全等传统安全风险，还要应对社会突发性群体事件、网络安全、生态环境安全等非传统增量风险。在城市风险日益扩张的同时，风险发生的不确定性日益突出，城市风险治理的难度也随着风险的突发性而日益增大。纵观近年来天津市的安全风险事件，在城市安全规划中，风险的结构趋向复杂化、多元化，风险波及范围及危害程度不断扩散加深。城市风险结构的复杂和形式的多样，不仅损害了城市公共安全和城市系统的总体运行，而且威胁着城市居民的人身和财产安全。

（2）缺乏协同高效的风险治理体系和精准治理机制。目前国内城市在安全规划和风险治理过程中，大多只注重突发风险和应急处置，尚未形成一套完备的应急管理体系，事前预防机制不健全。然而，多数突发风险均有潜伏期，若应急治理机制和事前预防机制不达标，则无法事前规避突发风险。天津市政府相关部门的机构和人员在应对城市风险过程中所表现出的风险处理能力和风险防范素养水平有待提高，归根到底是城市风险精准治理体系不健全。目前，天津市缺乏对风险进行有效预测、精准治理的专业体系和专业机构，城市风险预警机制、风险控制机制和风险沟通决策机制尚不完善，当出现极端风险情况时，天津往往因风险精准治理组织机构不协调，而无法达到风险有效治理的局面。

（3）城市风险治理的智能化水平和科学技术支撑力不足。当前形势下，我国大多数城市都陷入了灾后补救能力十足，而灾前预警能力欠佳的困境，很少有城市善于运用新兴技术手段对城市风险进行科学预测和有效研究判断。天津市对城市风险类型、风险发生率、风险影响范围等问题的归纳总结力度不足，城市风险精准治理的信息共享平台的搭建格局有待提升。受技术设备、专业技术人员、科技预算所限，天津市整体呈现出科学技术支撑力不足的局面，尚未把城市增量风险纳入城市安全规划和治理的监测范围之内。同时，由于天津尚未健全城市风险的信息联动预警平台，缺乏统一的风险精准治理评估体系，第三方评估机构数据支持力度不足，使城市整体智能化水平不足，导致城市风险精准治理能力较弱。

（4）政府与民众的安全意识淡薄且风险防范参与度低。政府部门往往只注重城市的经济发展，而忽略城市的安全规划和风险治理的重要性。由于政府部门对于城市高质量发展中风险精准治理的相关理论要求认知欠佳，尚且无法看到城市高质量发展过程中存有的潜在威胁，面对城市安全突发状况时常常处于被动状态，甚至疲于应对。民众对于城市风险的敏感度不高，且风险治理意识不足，面对城市种种风险慌乱不安，容易导致整个社会陷入混乱状态。天津虽然在城市风险治理中获得了不少宝贵经验，但是社会整体对城市风险精准治理的内涵认知欠佳，对风险治理的手段和方法掌握不足，不利于城市安全规划和风险治理能力的提升。

4 天津城市风险精准治理的新思路

城市治理是一项精密工程，需要注入各方合力，而城市风险的多样性和流动性，要求城市必须坚定不移地走精准化治理的道路。精准化治理要求政府在风险治理中实现机制创新，形成多方参与的协同治理格局。

图2 天津城市风险精准治理体系

4.1 法制保障：完善城市风险精准治理的法律保障制度

健全的法律制度体系是政府开展城市风险精准治理的重要保障，制度的不断完善促进着城市风险精准治理水平的提升。根据我国《国家安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规，调动社会专业人士围绕城市安全规划和风险精准治理领域展开城市风险的评估和防控工作，经实地调研完善城市安全治理立法，制定《天津城市公共安全规划与风险精准治理实施办法》《天津城市风险精准治理战略规划》等地方性法规或行政规章制度。一是明确政府与民众在城市安全规划及风险精准治理过程中的责任和义务；二是加强完善城市安全治理组织机构的设置，总体及专项规划的规范；三是确保城市灾害发生后的应急工作完善及灾后财政补偿工作。确保从相关法律法规上规范城市风险精准治理工作原则和防灾减灾准备、灾前预警、应急处置、灾后重建等工作，以高度科学合理的法律法规保障城市风险精准治理工作的改进和完善。

4.2 机制创新：建立健全城市风险精准治理机制

城市风险的突发性和多样性要求城市风险治理机制必须紧跟时代潮流进行创新，高质量发展视域下，科学合理的城市风险精准治理机制是城市有效治理的关键。首先，建立完备的城市风险预防和监测机制。根据城市风险类型，因地制宜策划相应的城市应急预案，结合城市日常管理工作，提出科学合理的防灾减灾规划和风险预防方案；善于运用信息技术建立风险监测机制，全面掌握天津市各领域的风险数据，及时预测区域内可能发生的风险隐患。其次，完善城市风险评估和控制机制。通过健全专家智库、加强数据分析等方式，建立完备的城市风险评估体系，对已发生的城市风险进行专业分析，有效识别城市风险源；在风险评估的基础上，建立风险防范和应对机制，组织协调各部门落实风险防控工作。最后，强调风险治理的责任追究机制。在风险治理的最后环节，切忌忽略责任追究和经验总结工作的开展，分析各责任部门在突发性风险或常态性风险面前有无工作失职现象，将风险案例总结工作落实到每个部门、每名工作人员，确保提高应对此类风险的预防和处置能力。

4.3 技术赋能：运用大数据提升城市风险监管防控水平

在以“数字化”为重点的国家治理转型升级的大背景下，特大城市的数字化治理探索及其风险防控意义显得尤为突出[3]。城市风险治理存在着诸多不确定性，要想实现城市高质量发展，天津市必须善于运用现代科学技术手段，推进城市智能化治理。城市智能化治理是指借助人工智能、云计算等新兴科学技术，对城市各种常态风险、潜在风险、突发风险进行动态监测，并加以数据治理，智能化治理需要海量数据的即时共享[4]。让“数据发声”是大数据治理的内在运行逻辑[5]。一方面，要打破城市信息壁垒，秉持公开公正的原则，加强新兴技术运用，建立健全多方参与的城市风险精准治理智能机制，全力打造信息共享平台，促进城市智能化监测、令其服务于城市风险精准治理。另一方面，要坚持推进信息技术创新，加强应急管理装备技术支撑，建立健全自然灾害、安全生产、网络舆情等各方面的风险感知网络，善于运用监测数据进行城市风险智能化评估和防控水平。若在天津市运用大数据强化整体安全智能化监测水平，全面推进城市数字化转型，必将有效提升整个城市的核心竞争力。

4.4 多方共治：构建政府、社会多元参与的城市风险治理网络

面对信息化、智能化在推进国家治理现代化中的“双刃剑”作用，需要鼓励民主自治、充分发挥人民的力量，推进多方共治、汇集各方信息与资源[6]。城市风险精准治理是一个多主体相互作用的社会过程，需要政府、社会等多方主体参与，积极打造以政府为主导、以市场为主体、社会广泛参与的长效治理网络，使风险治理达到共治的状态，因地制宜建立具有城市特色的社会参与机制和风险治理网络。从“管理”转向“治理”，体现了政府执政理念、履职方式的转向，更体现了科学精神、民主决策和权利共享[7]。政府需围绕防范化解重大风险，解决城市风险治理的统筹规划难题；市场应主动参与到城市的治理体系中，发挥机制创新功能，评估和把控城市风险，转移和分担城市风险治理压力；成立并完善突发事件应急管理委员会，调动社会各方参与城市风险治理的积极性，重视与天津市各大高校及风险治理科研院所的协商合作，营造人人参与、协同治理的防范风险氛围，尤其要调动社区的主动性，激励市民参与社会治理的行动力，提高社区、城市安全意识和风险防范能力，打造天津市统一协调的城市风险精准治理网络。

4.5 居安思危：培养政府和民众的安全防范与风险治理意识

党的十九大报告明确提出：“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”纵观世界各大城市的发展经验，无一不注重对政府和民众的风险管理意识和安全意识的培养工作。城市风险精准治理离不开城市风险文化的培养，城市风险文化强调政府和市民对风险的理解力和感知力，政府和民众安全防范意识的提高是实现城市风险精准治理的必要条件。首先，政府部门要从强化政府工作人员的城市安全防范与风险治理意识入手，培养各部门公职人员的忧患意识，并提高其风险防控素养和风险治理能力。其次，政府应秉持“防患于未然”的理念，积极培养民众对风险治理的信心和责任感，强化民众的风险防范意识，大力开展城市安全规划和风险精准治理文化教育活动。天津市需着手提升全社会的风险治理意识，定期对广大人民群众进行城市安全风险巡回宣讲教育活动，组织各级部门定期进行人群疏散等安全演练，牢牢树立底线思维，促使城市总体高质量发展理念潜移默化到民众心中。

5 结语

安全是发展的前提，发展是安全的保障。在高质量发展的要求下，城市风险精准治理具有重要的理论意义和实践价值。城市风险精准治理既是一项全局性、系统性、超前性工作，又是一个动态发展的过程，对政府部门安全规划和治理提出了更高的挑战。毋庸置疑的是，大数据的深入发展对我国城市现有的治理思维和治理模式造成了必然的冲击，城市治理朝智能化、数字化转变是大势所趋，也是时代发展的核心课题，各城市政府部门必须要善于将新兴信息技术融入城市风险治理的整个过程。此外，在精准化治理过程中，政府和社会必须提高风险防范意识，积极发挥各自的作用，形成风险防控合力。