基于SWOT-AHP的城市生活垃圾分类管理研究

刘细良，胡芳倩

（湖南大学a.马克思主义学院；b.公共管理学院，长沙 410082）

城市治理是推进生态文明建设和国家治理现代化的重要内容，居民生活环境体现着城市治理的水平和服务质量，而生活垃圾分类管理则是优化居民生活环境的重要举措。近年来，我国城市化进程加快带来城市人口激增，从而导致城市生活垃圾产量逐年攀升，“垃圾围城”敲响了警钟。通过分类管理，进一步减轻生活垃圾处理成本、优化城市生态环境是城市治理现代化的必由之路，有利于发展绿色循环经济，实现“无废城市”目标。

2017年3月，国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，明确在直辖市、省会城市、计划单列市和第一批生活垃圾分类试点城市等46个重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类，到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式；2020年7月国家发改委、住建部、生态环境部在《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》中提出目标，到2023年，具备条件的地级以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。虽然重点城市的垃圾分类相关法律法规得到了初步落实，但实施效果离目标仍有一定距离。如何在系统性与重点性相统一的基础上有效优化城市生活垃圾分类管理？本文以此为主题展开研究，以期对未来其他城市更好建成生活垃圾分类管理系统提供理论及实践参考。

1 文献综述

随着城市生活环境问题日益凸显，学术界关于城市生活垃圾分类管理的研究也逐步深化，开展了较多的定性研究。在宏观方面，有学者提出制度设计应保证垃圾分类及处理主体之间形成相互促进、相互监督的关系[1]，分析制度设计存在的缺陷并思考改进方向[2-3]；另有学者由政策分析的角度出发，构建基于源头分类和资源回收的城市生活垃圾管理政策框架[4]，探究垃圾分类政策的全面推广[5]。在微观方面，许多学者围绕城市生活垃圾分类管理的影响因素进行研究，致力于引入不同方法倡导多元主体参与以社区为主要场域的生活垃圾治理[6-8]。此外，亦有学者探究国内外（包括英国、德国、日本、美国、瑞典、中国台湾）的城市生活垃圾分类管理的先进经验[9-14]。

SWOT是典型的定性分析方法，由它分析得出的结论通常带有一定的战略决策性[15]，但缺少对要素的重要性度量。层次分析法（AHP）则是可以在解决多目标复杂问题时将定性与定量相结合的层次权重决策分析方法，有助于弥补SWOT定量分析不足的缺陷。SWOT与AHP的有机结合提供了一种新的尝试和可靠的基础数据[16]，由SWOT-AHP得出的结论，要素之间的联系更紧密，整个过程能体现分解—判断—综合的思维特征[17]。目前SWOT-AHP模型应用于部分领域的决策研究中，包括国家权益[18]、经济发展[19-20]、文化产业发展[21]以及资源保护[22]等，但在垃圾分类管理领域的SWOT-AHP模型应用却所见无几。

综上，目前城市垃圾分类管理的研究所得出的结论涵盖范围尚不够全面，缺乏系统性归纳，且研究方法有待拓展。为此，本文坚持系统性与重点性相统一，先以SWOT模型分析我国城市生活垃圾分类管理的优势和劣势、机遇和威胁等因素，在此基础上引入AHP将定性、定量分析相结合，确定各因素间的权重与联系，最终提出科学化的战略建议。

2 城市生活垃圾分类管理的SWOT分析

2.1 优势因素

（1）中国特色的行政动员与多元参与。城市社区作为市民的基层组织及载体，承载着大量社会服务和社会管理职能。传统社区在进行生活垃圾分类管理时负责宣传、清运回收等一系列事务，工作内容繁杂，而中国特色的行政动员、多元参与的体制是缓解超负荷社区工作状态的良好方式。在行政动员方面，长沙市建立了市、区、街道、社区四级“一把手”联动机制，依照《长沙市生活垃圾管理条例》及收运“一张图”管理[23]，市委书记根据计划流程亲自部署并落实。在多元参与方面，上海市实行了不同生活垃圾分类管理体制，其中包括“强动员、弱参与”“弱动员、强参与”“强动员、强参与”等模式①[24]。依靠灵活的多元参与体制，无论是政策认可度、政策管理成本或是政策落实效果，都能因地制宜得到提升、优化和改良。

（2）新媒体助力下的宣传教育效果。在新媒体迅速发展背景下，“铺天盖地”式的宣传动员可以极大提升市民对本地政策的了解度和认可度，新媒体与市民线上互动推动了市民潜意识接受宣传，最终与市民自主学习与反馈形成循环，保证政策的科学实用性，也体现了管理过程的民主性。以上海市为例，在颁布了“史上最严垃圾分类条例”——《上海市生活垃圾管理条例》（2019）四个月后，全市1.3万个居住区垃圾分类达标率从上年度的15%上升到80%[25]，这在很大程度仰赖于居民主动通过上海市政府开辟的新媒体途径了解生活垃圾分类的知识信息②，如绿化市容局下属官方微信公众号“垃圾去哪儿了”、微信小程序“生活垃圾怎么分”、上海市政府机关的官方微博、市政府官方APP“上海发布”等平台[26]。同时这些平台也通过评论私信等方式与市民双向互动，答疑解惑，听取反馈意见。

（3）完备高效的基础设施建设能力。垃圾分类不只是简单的前端分类，其工作的效率与长期效果更依赖于运输与末端处理等先进技术和丰富资源。在基础设备提供方面，上海市政府发布的《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018—2020年）》中，对2018、2019、2020年的垃圾分类设备设施的数量都有明确要求，这为垃圾分类后的收运工作提供了有效保障，垃圾分类处理实际效果快速提升：相较于2017年，2019年5月上海市湿垃圾分类处理量增长77%，可回收物资源化回收利用量增加15倍，均已超额提前完成行动计划要求[27]。在大型设施和处理技术方面，自2011年起我国基本舍弃了经济效益和环保效率较低的堆肥厂建设，转为以建设焚烧厂为主，这极大缓解了传统垃圾填埋场与日俱增的存储与用地压力，提升了垃圾处理效率。据2020年《第二次全国污染源普查公报》的统计，“十二五”和“十三五”期间（2011—2020年），我国垃圾焚烧厂的数量增加了303%，焚烧处理量增加了577%。处理技术基本实现了生活垃圾区内消纳[28]。焚烧垃圾产生的蒸汽可用作发电，而焚烧产生的各类有害物质如二噁英、飞灰等，也能通过高温煅烧等技术被分解或成为水泥原料，实现无害化处理。

2.2 劣势因素

（1）法规效力不一且执法监管不严。首先就立法来说，如表1所示，目前46个垃圾分类重点城市，由市人大制定地方性法规的城市有27个、由市人民政府制定地方政府规章的城市有18个，其中地方性法规，有的是以“条例”命名，有的以“办法”命名，例如《长沙市生活垃圾管理条例》和《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》《海口市生活垃圾分类管理办法》，法规名称是地方立法的形式要件，折射出立法者的立法追求和视野[29]；地方政府规章一般以“办法”命名；地方性法规的效力级别高于同级地方政府规章。此外，属于第一批生活垃圾分类示范城市的广元市发布的垃圾分类主要指导文件的效力等级较低，属于非法律行政规范文件。其次是管理主体执法，从实际调研来看，有些垃圾强制分类重点城市虽然颁布了关于生活垃圾管理的地方性法规，但在实施过程中却没有严格按照该条款施行。在这样的情形下，垃圾分类的理念难以深入人心而且会导致恶性循环。

表1 46个垃圾分类重点城市垃圾分类管理法规规章文件

（2）岗位人才体系缺失且动力不足。目前各个城市垃圾分类管理工作的主管部门不尽相同，导致管理主体对自身职责以及主体之间关系没有形成统一认知，在此基础上难以培养专业的人才、形成规范的人才体系。目前大部分城市处于工作实施的初步阶段，“志愿、突击”性质的工作较多，正式岗位的工作人员大部分没有经过官方系统培训，效率、素质参差不齐。另外，从人才留存与供给的角度来说，某些岗位如垃圾投放监督员，常常需要蹲守在垃圾站旁数小时，工作环境较差且性质单一，难以保证这类岗位长期人才留存度以及充足持续的人才供给。在公众参与度不足的地区，对于专业人才的需求则更迫切。

（3）区域发展失衡且与目标不匹配。虽然中央及各地发布了多项有关垃圾分类的法规政策文件，有效传递了环保精神，但各地在具体落实中，由于存在地区间发展失衡的问题，政策落实的效果不一。区域发展失衡使得垃圾分类全国化、常态化进程中各个阶段目标模糊不清，造成部分地区垃圾分类发展程度脱节、发展力度不均衡的情况。比如通过专业工艺处理垃圾有害成分是降低污染的必要条件，这对于经济水平发达的地区力所能及，但对于部分经济不发达、垃圾处理体系还不成熟的地区，这种降低污染反而是一种压力，无论是监督成本还是设备成本，都容易使人从思想上产生退却心理。在工作设备上，部分地区早已拥有配套的监控、垃圾处理设备，而有的地区因为资源有限只能依靠人工处理。

2.3 机遇因素

（1）大数据建设与新兴科技赋能。国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中提出“深化大数据应用，已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择”。“互联网＋大数据”的顶层设计与科技成果的底层实践相结合，为城市垃圾分类工作的进展提供了创新型管理思路。与此同时，各类数据也可用于对未来情况的预测，方便管理主体提前做好相应准备措施。我国已有部分省市在垃圾分类管理过程中结合了大数据技术与新兴科技开展工作。例如，厦门市启用了智能垃圾投放箱和垃圾投放预约服务，对垃圾种类、数量等全自动化监控分析，又辅以“白鹭分”这一个人信用机制（积分除了反映个人社会信用，也可用于兑换一些物品或权益），将垃圾分类的整个流程数据化，便于监督管理，同时对用户个人也有赏罚等激励与约束作用。

（2）全球环保视野下的融合治理。生活垃圾分类管理在国外城市早已耕耘多年，这对于我国开展相关工作提供了评估标准及经验借鉴。例如，德国垃圾分类管理在前端注重法律体系的建设，中端在厂商和消费者之间以押金制的方式建立联系，在末端处理上也有和分类指标对应的设施设备[30]；日本的主要思路是通过严谨细致的垃圾分类将所有能回收的物质尽可能回收，无法回收的再焚烧处理，以此来缓解土地等资源紧张的压力。同时，各类跨国非政府组织如“绿色倡议”等逐渐涌现，这类融合了各国经验文化的公益组织，为城市垃圾分类管理工作提供了有力援助。在垃圾分类管理经验学习上，全球化视角能为城市垃圾分类管理开拓更广视野，在垃圾分类推广过程中提供源源不断的前进策略与优化方案。

2.4 威胁因素

（1）垃圾内涵与数量的动态变化。在关于垃圾分类的各类文献以及各地颁布的法规政策中，绝大部分“垃圾”的概念都是指代“生活垃圾”，而“生活垃圾”在各地划分标准不尽一致。随着人民生活水平不断提高，垃圾的内涵也有了动态性。例如，智能手机及各类电子工业品普及到每个普通人手里，就产生了电子垃圾，而其内部又含有塑料、稀有金属以及电池内部有害成分等等，普通消费者难以完全知晓并将其分离开来。此外，在一些特殊时期，垃圾的种类、数量难以把控。如，2020年初由于新冠疫情，口罩、防护服等医疗垃圾数量激增；每年京东“618”、淘宝“双11”等购物节，也导致快递纸箱数量出现爆炸式增长。

（2）管理成本等费用分配的难度。随着垃圾分类在全国推广，管理成本、设施成本以及对不达标、不配合的企业或个体的罚款（统称“费用”），都需要以中央财政为核心的各地财政管理部门统筹协调。以管理成本和设施成本为例，这两者本身就存在一定互斥性，管理成本过高，势必影响设施成本的投入，设施成本又需要考虑设备的折旧情况，以及过多设施造成的沉没成本等。对于罚款方面，各地人均收入不一，全国统一处罚难度较大。对于个人处罚而言，通常是交给基层执法人员处理，自由裁量易出现不作为、乱作为等情况；而对于企业的处罚而言，小企业在创建初期易出现安排疏漏，处罚力度过高会影响企业后续的运转及积极性；而大企业则可能出现违法利益高于处罚成本的情况，使其宁愿冒受罚风险也不愿遵守相关分类法规要求。

3 SWOT-AHP定量分析与模型构建

3.1 构建层次模型

根据第二部分对城市生活垃圾分类管理现状的SWOT分析，以城市生活垃圾分类管理为目标层，优势、劣势、机遇、威胁为准则层，SWOT定性分析的各因素为指标层，建立层次分析模型（表2）。

表2 城市生活垃圾分类管理的层次分析模型

3.2 判断矩阵构建、权重计算及一致性检验

将SWOT分析要素通过问卷形式发送给研究环境管理的几位专家学者，让其根据自己的研究认识对模型中各要素重要性进行排序打分，得到判断矩阵（见表3），计算其权重向量，然后进行一致性检验（RI检验值参考表4）。

表3 准则层判断矩阵

表4 RI检验值参考

3.2.1 准则——目标层判断矩阵

归一化特征向量为W1=[0.1467 0.2974 0.1398 0.4161]T

经上述计算，得出准则层指标判断矩阵一致性检验通过。同理可以计算各指标层指标判断矩阵的权重和一致性（结果见表5-表8）。

表5 优势（S）各指标权重及一致性检验结果

表6 劣势（W）各指标权重及一致性检验结果

表7 机遇（O）各指标权重及一致性检验结果

表8 威胁（T）各指标权重及一致性检验结果

3.2.2 指标——准则层判断矩阵

综上，可得出以下权重计算结果（详见表9）。

3.3 基于权重分析结果的四边形构建

在确定SWOT各组群因素相对于最高层的权重以后，下面构造战略四边形以确定未来战略的重点。具体来说，以S、W、O、T四个变量为坐标轴，构建二维坐标系，以AHP分析中综合权重最大的指标为顶点（由表9可知为S3、W3、O1、T2），根据其数值将其标注在坐标轴上，然后依次连接形成四边形S3O1W3T2。如图1所示。

图1 AHP权重分析结果四边形

表9 权重计算结果表

分别计算各个象限三角形的面积，计算结果为：S△O10S3=0.007 3；S△S30T2=0.014 2；S△T20W3=0.017 4；S△W30O1=0.008 9；比较可得：S△T20W3＞S△S30T2＞S△W30O1＞S△O10S3。

4 结论与城市生活垃圾分类管理战略建议

由图1可知，WT、ST所占权重较大，影响力较为深远；而WO、SO权重占比较小，但根据前文的分析仍具有一定的参考意义。综合数据分析及各影响因素之间的逻辑关系，本文提出如下四大战略建议，如图2所示，即优先发展WT战略、重点倾斜ST战略、逐步衔接WO战略以及辅助落实SO战略，以促进城市生活垃圾分类管理战略的优化。

图2 战略示意图

4.1 优先发展WT防御型战略

4.1.1 完善立法标准，严格执法监管

有了城市生活垃圾分类的“知”，才会有自觉正确垃圾分类的“行”。首先，要在地方法规中明确垃圾种类的内涵与外延，地方环境卫生行政主管部门通过编制具体目录的形式向社会公布，并采取便于理解的方式通过新媒体广泛宣传法规，指导居民分辨垃圾种类，使居民产生清晰的认知。在全国垃圾分类类别不尽一致的情况下，各地区只有梳理好管辖范围内的垃圾分类类目，方便居民理解，有清晰的垃圾分类概念与思路，才能将垃圾分类管理措施逐步深入推行。

其次，严格执法监管。目前存在各地区垃圾分类法律法规效力不同的情况，这在一定程度上反映了地区间党政领导的重视力度不一。不论之前是以何种形式推出，当下都务必按照法律法规严格执行。设立专门的垃圾分类管理区域监管执法队伍，严查不按规定执行的情况，对于不履行垃圾分类义务的居民，以教育为主，辅以罚款；对于不履行分类义务的企事业单位，尤其是公共场所的负责人，必须严厉处罚，勒令整改。规范生活垃圾投放，严格的执法监管是推动形成全社会共同参与的有力保障，是达到共同维护整洁城市环境目的的必要手段。

4.1.2 健全学科体系，规范市场结构

校园是培养青少年养成垃圾分类习惯的主要场所，在提高学生环保意识与能力、促进可持续发展方面发挥着至关重要的作用。因此，健全垃圾分类的学科体系刻不容缓。垃圾分类涵盖了环保、经济、管理、化学等多学科知识，目前并没有形成严谨完整的学科知识体系，各学科应共同打造健全的垃圾分类学科体系，在此基础上，以本地区校园为起点，利用多元形式推广，必要时进行知识考核。对地区高校而言，应以实现垃圾分类管理为目标导向，充分发挥现有学科优势，融合各类学科特色，与地区内企业共同打造学习、实践、创新、教育一体化平台，满足社会的多样化需求。

从经济社会的角度看，垃圾分类这一过程除了环保要旨，很大程度上是由经济效益驱动。根据以往经验，垃圾分类所带来的市场光靠“拾荒大军”的自主调节是低效且行不通的，这就要求国家进行有效规制，确保其运转符合市场与经济社会发展规律。具体而言，垃圾收集、清运、处理以具备专门资质的主体为主，充分释放市场有效需求，开放市场准入；同时，政府也要发挥“有形之手”的作用，避免废旧品的市场价格剧烈波动，对企业相关责任予以细化和量化，对拾荒者行为予以规范，避免造成危害性更大的二次污染。管理主体还需要根据时代发展、周期性规律来总结相应时段的垃圾处理对策，更要求整个流程处理系统有应对突发事件的能力，保障整个系统持久稳定地运转。

4.2 重点倾斜ST多元化战略

4.2.1 融合多元渠道，优化费用分配

在分类实践下，可以将垃圾分类处理的成本按一定比例分配到生产企业、消费者、管理主体上（见图3）。

图3 垃圾处理费用多元优化平衡

首先，在生产企业和消费者之间，可以通过“押金制”将部分费用转移给消费者。通过立法规定企业提高罐装饮料0.1～0.5元的售价作为押金，同时在自动售货机或是超市设置回收点。如果消费者将空罐回收，便可拿回押金。同样，政府也可以鼓励生产企业举办以旧换新类的活动，让利消费者的同时节约整体的处理费用，达到共赢局面。

其次，在管理主体与消费者之间，可以使用“积分制”。消费者通过垃圾分类获得积分兑换奖品。同时发挥管理主体的权威性，采取按量收费的方式，将费用平均分配到每一个消费者手中，辅以罚款等强制措施填补漏洞。

最后，在管理主体与生产企业之间，对没有能力处理垃圾的企业，实行等额、差额并存的收费制（根据垃圾处理量）。等额收费制可用于分布较广的大型企业，督促其自查自纠；差额收费制可运用于中小企业，并给予部分刚起步或困难企业一部分补贴。

4.2.2 强化分类意识，鼓励企业创新

垃圾分类的概念虽提出多年，但多以政府政策为精神指导，这决定了很多地方会出现局限性、滞后性特征。养成社会垃圾分类意识是缓解城市环境资源压力、助推城市绿色发展的需要，作为管理核心的政府，应该将眼光投出去，鼓励“绿色倡议”等环保公益组织的产生，其举办的活动、提出的倡议通常更具实践性与创新性，能为城市垃圾分类发展提供持久化的动力，政府可以与这类公益组织一同进行宣传活动，尤其是要强化企业的垃圾分类意识，树立企业的社会责任感。

强化企业行业自律，按照垃圾分类产业化发展思路、不断创新技术，研发新设备。通过鼓励发明创造、放开专利审核等方式，激发企业和民众创造热情和参与积极性。鼓励企业产业培育和整合，促进产业融合发展，不断完善生活垃圾产业生态链，提升垃圾分类的可持续性。当前智能垃圾分类技术在我国专利申请总量上呈逐年上升趋势，这也会促进企业与投资者把目光转向垃圾分类，实现企业的绿色发展。

4.3 逐步衔接WO扭转型战略

4.3.1 开拓全球视角，细化立法标准

在落实WT、ST战略的基础上，WO战略主要可以考虑衔接WT战略，以全球化视角细化立法标准。按照目前大多数城市的生活垃圾管理条例，生活垃圾分类标准总体上为单级分类标准，如：可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾，缺乏更为细致的二级、三级标准。在以全国性分类标准为标杆的前提下，借鉴国际化经验，各城市和地区可以根据各地的区位特征、处理方式等，制定细化的、便于居民快速认知的生活垃圾分类指导图。

4.3.2 发挥协同优势，推动“两网融合”

“两网融合”指的是城市环卫系统与再生资源系统两个网络有效衔接、在垃圾分类管理流程中融合运行。依托当前大数据技术及新兴科技设备，着力推进三方面的融合优化。一是垃圾处理商品化。全面统筹城区运输、回收处理网点的选址建设，以购买外包服务的方式，选择综合性较强的垃圾回收再制造企业辅助环卫部门，针对成分简单的垃圾，建立专门的回收网络和专业化加工生产基地，打造一体化的产业链。二是平台管理一体化。利用“互联网＋”新兴科技，将各部门工作在统一平台上整合可视化，每个管理人员的位置、运输车辆的行进路线、设备的运行状态等，通过统一平台集中管理。三是人才管理体系化。环卫部门可以搭建“一岗多职”制度，工作成效纳入统一云平台管理。

4.4 辅助落实SO增长型战略

4.4.1 依托网格管理，促进管理成效

网格化管理是将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，由网格管理员进行区域统一管理。明确各个网格负责人与参与主体的职责，实现网格成员主体共治，在每个网格设立垃圾分类投放点，配备垃圾分类联络员、宣传员、指导员、监督员，并制定考核与监管机制。通过建立双向联络机制，共同管理、宣传、指导、考评各自网格中的垃圾分类相关工作，推进居民生活垃圾全程精细化管理，协助构建多元参与体制。

4.4.2 借助科技发展，提升处理技术

目前城市垃圾分类的处理设施数量虽然每年呈现稳定化增长，但是在种类方面仍有欠缺。因此，应该利用技术创新为设备创新赋能，建立企业之间系统化的处理工程。在垃圾分类前端通过科技手段进行垃圾溯源，追踪其具体流向；在处理末端加大建设能源发电厂、生物处理厂、资源再生综合处理厂等更细化设施的力度，最终实现源头可溯化、处理专业化的改革目标。

注 释：

①“强动员、弱参与”是指政府拥有较强权威而政策受众缺乏政策认同；“弱动员、强参与”是指居民具有参与意愿和能力时政府放松控制；“强动员、强参与”是指政府行政控制能力强且受众具有较强连带关系。

② 百度指数可以反映居民对上海市垃圾分类的关注度，笔者查询到“垃圾分类”关键词在条例颁布前后3天内的搜索日均值接近60万，相比日常搜索量提升了近400倍。