乡村治理积分制探索

张付蝶

摘要：乡村治理积分制属于一种重大制度创新，是实现国家基层社会治理的重要法宝。近年来，各地对乡村治理的探索实践呈现多样化，它能够将群众心中所感、眼中所见转化为实实在在的分值。本文通过对上海、河南、宁夏在积分制实践中的典型案例进行比较分析，总结分析积分制运行的经验与不足，为日后积分制大范围展开提供借鉴。

关键词：乡村治理 积分制 案例分析

我国地域辽阔，民族众多，社会群落纷繁复杂，风俗文化良莠不齐，乡村社会的复杂性与乡土文化的淡漠，使乡村治理亟须关注。现阶段我国社会面临的问题，不仅是农村社会生活的贫穷落后、思想观念的封闭保守、发展资金资源的相对匮乏，更是与时代发展、社会进步相悖的治理举措和发展模式的不合时宜。城市化进程加快，流动人口增加，乡村社会出现“空心化”“老龄化”“衰落化”，乡村治理困难重重，乡村社会面临冲突、矛盾与挑战。为破解乡村治理难题，一些地区采用积分制办法，取得了良好的效果，涌现出了一批可借鉴、可吸收的典型案例。本文采用案例比较法，对上海、河南、宁夏三地的实践进行总结分析，提出完善积分制运行的若干建議，为日后积分制的大范围推行提供借鉴。

（一）政策依据

乡村治理与乡村振兴息息相关。自党的十八大召开以来，党和国家为乡村振兴的全面实施指明了方向和道路、提供了基本遵循和理论依据。积分制首先作为脱贫攻坚的有力抓手应运而生，最早写入2018年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，在不断实践的基础上又赋予积分制新的时代内涵与期待。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，倡导建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。2020年7月，农业农村部召开视频会议，提出要在全国范围内将积分制乡村治理模式大范围推广，提倡各地要充分认识积分制在乡村治理中的积极作用，进一步增强国家治理能力和治理体系建设。

在乡村治理中运用积分制，是农村基层在社会实践中的经验总结与升华。积分制作为新鲜事物，由最初的小范围展开到如今的大范围提倡，不仅是适应局势变化与社会发展，还在于其能有效与村民、村务、村官相协调，使三者形成互通、互联、互信的关系，借助外在的物质奖惩与内在的精神赏罚，从而形成一个有机互动的整体，促进乡村社会向着良好的方向迈进。当积分运用于乡村治理，将村民的日常行为与分值挂钩，将行动量化为积分，将乡村治理具体事项细化分类、赋值打分、量化考核，以潜移默化之势营造良好氛围，以制度细化之能促进共建共享，以数字量化之效助力乡村善治。

（二）实践运作：积分制在乡村治理中的三种探索

1.上海市奉贤区“生态村组·和美宅基”，国际化大都市下乡村创新之路

上海市奉贤区，地理位置优越，作为我国经济重心，在国际化大都市头衔下，整体化发展进程备受关注。面对环境质量下降、人口老龄化加剧、城乡发展差距拉大的窘境，整体快速发展倒逼政府不断进行创新。奉贤区以“生态村组·和美宅基”积分制转变社会治理理念，小范围内开展大动作，缩小治理范围，压缩治理难度，从自上而下面上铺开转变为自下而上点上突破，从内部打破由政府主导转变为增强村民小组自治活力。2017年，奉贤区实现以村民小组为基本治理单元，创建“生态村组·和美宅基”活动。明确规定积分奖罚力度，符合要求即可获取相应奖励。同时，聚焦村民小组治理单元，村民之间相互监督、相互促进，一户不达标，整村小组受牵连，村民集体荣辱感大幅增强。除此之外，引导各村组成立自治管理小组，设置奖励阶梯，突出村民小组长的作用。把创建难题转化为热点议题，依靠村民自身约束，党员及其家庭做好带头模范。在长效机制上，坚持党建引领，党员积极带头拆除违建、清理垃圾。各职能部门深入村组、实地指导，推动工作落到基层。将“生态村组·和美宅基”创建纳入奉贤云治理平台和“一网统管”城运平台，进行月度、季度自评审核，建立全覆盖动态监测机制。奉贤区借助“生态村组·和美宅基”积分制度模式，让国际化大都市下乡村振兴发展有章可循、有规可遵。

2.河南轵城镇“道德积分储蓄站”，政商共建共商共享的和谐之路

近年来，济源市轵城镇针对当前农村社会存在的一些职业道德、家庭美德、社会公德、网络道德、责任意识等淡化、缺失的状况，在农村精神文明建设中，轵城镇以“道德积分储蓄站”为载体，为深入践行社会主义核心价值观、大力弘扬社会主义核心价值体系，制定《轵城镇“道德积分储蓄站”实施方案》。通过政商合作，政府作为中间人，在商户和村民之间搭建桥梁，既为商户争取顾客获取利润，又帮助村民自觉改善其行为习惯，变外在的物质奖励为内在的精神认同。道德积分涵盖“孝、善、信、勤、美”6方面内容，逐条赋分。各村村委主任是积分储蓄“行长”，积分以户为单位，采取个人自荐、群众推荐、组织推荐三种方式。对积分评议结果进行公示，实行整村覆盖，按月、季、年等三个层次进行积分评比。区分积分档次，设立善行义举榜、道德星级榜、道德红黑榜等，以此为契机，教育、引导、鞭策该地村民崇德向善、自我反思。延伸积分效用，将积分兑换为礼品券、贷款信用额度、商家优惠额度等。以道德积分储蓄站为抓手，对群众进行正面疏导教育，激发村民内驱力，使村民从内在道德层面认识所行所为是否符合规范、符合现实社会所倡导的价值观。道德积分储蓄站将作为一种能源补给，持续发挥其效用。以“德”易“物”，用有形的物质载体传播时代的价值观念，一定程度上激发了村民做好事的热情，切实增强其获得感、荣誉感、自豪感。

3.宁夏泾源县“5223”模式，以小积分凝聚大合力的精神塑造之路

宁夏回族自治区泾源县先前属于国家级贫困县，在社会转型期，乡村价值多元化，村民对村庄主体感缺失，乡村共同体面临解体，乡村治理困难重重。为有效解决乡村治理中的突出问题，泾源县围绕乡村振兴的五方面，根据各乡镇、村庄情况，依次从脱贫攻坚、功德美德、遵纪守法、移风易俗、环境卫生等与村民生活密切相关的具体问题为基点，设置加减分项。通过先期试点、逐步推广，由最初的“爱心超市”“积分卡”到“5223”模式，提倡村民进行积分兑换，形成了群众参与度高、运行效果好的乡村治理新模式，开辟了重铸乡村治理、打造乡风文明的新方向。将“爱心超市”和“积分卡”两项载体结合，积分卡为兑换依据，由村两委统一制定，建立村民积分登记册，爱心超市作为积分兑换的承担者，采用“一捐四补”方式保证兑换物品的稳定供给。成立“两支队伍”（积分评议小组和监督管理小组），其中，评议小组由村民自治组织人员组成，监督管理小组由村党支部、村委会和村监会成员民主推荐组成，确保积分公平公正，最终实现“三个效果”（增强基层党组织凝聚力和号召力、强化基层综合治理、激发人民群众的自驱力）。目前，“积分卡”制度已拓展到泾源县各行政村，“积分卡”制度使社会治理范围得到不同程度延伸，基层群众的行为习惯和精神面貌有所改善，打造了乡村社会自我组织、自我管理的升级模式。

上海奉贤区、河南轵城镇、宁夏泾源县等地的积分制探索，为我国创新乡村治理模式提供了经验素材。近年来，积分制模式形式多样，如“爱心超市”“道德积分储蓄站”“积分制+”纷纷涌现。各地区的先期实验表明，积分治理模式是可行、便捷的，无论哪种模式均是当地社会实践以及劳动人民智慧的结晶。积分制从无形到有形，无论哪一种形式，均以农民群众为中心、从身边事着手，将村级重要事务量化为具体积分项目，经过各项统计、打分，进行精神和物质激励。本文通过多维比较，发现每一种积分制实践形式，都是在结合本村镇、本地域发展特点、发展状况的基础上进行探索，不同积分制模式的特点都较为鲜明。对比发现，尽管各村经济发展、地缘地域之间有所差别，但是彼此之间的存在些许相似，都是在乡村振兴战略基础之上制定的适合本村发展的路径。

（一）共同点分析

以上三个案例在实践背景、作用力量和推动方式方面都存在共性，具体来说，表现在以下方面：

1.乡村振兴是基础，各地区村庄出谋划策、因地制宜。在实施乡村振兴的大背景下，围绕乡村振兴的五方面要求着手治理。不论是发达的上海区域，还是处于中部地区的河南以及西部偏远地区宁夏，都需要将现阶段的小问题进行梳理完善。上海市奉贤区面对“乡村房子越来越破、人口越来越老、环境越来越差、城乡裂痕越来越大、捧着金饭碗要饭”的窘境，创建“生态村组·和美宅基”制。河南轵城镇针对农村存在的诚信、孝道、正义、善良、政治参与意识淡化等问题，实施道德积分管理。宁夏泾源县为有效解决农村社会存在的矛盾纠纷、环境污染、价值观缺失等问题，引入文明实践积分制，以外在物质的不断积累去影响村民内在价值观，在潜移默化中接受，最终内化于心外化于行。

2.党的领导是关键，各职能部门协同作用、上下联动。只有坚持党的领导，才能让人民群众享有更多获得感、安全感和幸福感。上海市奉贤区发挥村组内党员模范作用，党员带头拆除违建、清理垃圾。干部进村入户走宅基，设立美宅基创建责任区、划片分段、定点包干，推动工作落到基层。河南省轵城镇坚持将党的领导贯穿“道德银行”建设全程，发挥支部带头作用，推动其成为党组织服務群众的有效载体。宁夏泾源县从基层组织与群众之间的信任和了解出发，利用激励手段，将积分与党员干部和家庭相联系，充分发挥党员干部的先锋作用，按照积分先后顺序举荐村级后备干部、先进标杆等。以村民自治为基础、村规民约为依据、各种量化指标为支撑、社会各界组织协同发展为运行手段，不断增强基层社会治理能力。

3.村民小组是重点，各治理单元监督有序、彼此促进。在小的治理单元中更容易推动政策落实，将积分与个人、社会、国家相联系，充分渗透到村庄各项事务中。上海市奉贤区聚焦村民小组治理单元，实现村民之间的相互监督、相互促进，一户不达标整村受牵连，促进组内村民自我管理。河南济源轵城镇把户作为治理单位，建立积分台账，在小组内收集汇总，村庄内部进行评定，村民小组承担汇总上报职责，最终以户的形式在该地区“道德积分储蓄站”办理开户手续。宁夏泾源县将参与积分制管理的对象以户为单位分为本村居民和非本村户籍居民两类，积分档案按户进行分类，因村制宜确定积分内容。

（二）差异分析

积分制作为乡村治理的一个新手段，尽管它是将村民行为与积分挂钩再进行量化，但在具体应用中还存在差别。

1.依托载体方面，东部乡村规范化，中西部侧重乡风文明塑造。东部地区接触外界、吸收创新机会较多，在乡村振兴过程中关注的是村容村貌的改善，乡村的规范化发展。上海市奉贤区以鼓励村民创建“生态村组·和美宅基”积分制为重点，通过生态环境治理、村组风貌改善促进奉贤区发展与上海地区整体进程相一致，使上海经济发展中心的位置更加牢固、现代化进程更加协调、更具有生机活力。中西部地区相对闭塞，思想文化落后，在乡村治理中更关注村民整体素质的改进提高及乡风文明的塑造。河南省济源市以“道德积分储蓄银行”为主导，让公正、诚信、孝顺、善良的社会价值观飘扬在乡村社会。按照“积孝、积善、积信、积勤、积俭、积美”6个部分逐一明确，落细落小，逐条赋分。村民由被动接受向主动吸收、积极改善转变，塑造良好乡风文明，打造乡村治理的典范。宁夏泾源县利用“积分卡”和“爱心超市”，为积分兑换搭建平台。积分是兑换依据，爱心超市则是兑换保障，坚持公益性和市场化并行的原则。

2.治理机制方面，东部政治引导化，中西部偏物质、精神培育结合。东部地区思想先进，村民素质较高，参政议政热情普遍高涨，很容易通过政治引导进行政策实施。上海市奉贤区开展“双联双进”和“委局连街镇、干部连村民”活动，转变农民行动方式，变“抱着农民走”为“农民跟着政策跑”，运用智慧化、现代化的治理平台（如“奉贤云和一网通”）。中西部地区村民由于地理位置限制，信息较为滞后，大多数人对村务政务参与性较低。河南轵城镇实施积分动态化管理，道德积分达到一定标准可享受贷款和商家优惠，但下年未达标准就不能享受优惠，以此激励群众持续不断做好事，从而形成崇德向善的良好村风。宁夏泾源县积分细则旨在培育村民参与乡村治理的公共精神，开始村民接受，既因为细则的强制性，也有积分卡背后的物质诱导，随着时间推移，强制性的积分细则所规范的内容已内化为村民的一种生活方式，村民的价值取向趋于统一，从最初的物质奖励到内化于心。

3.经济基础方面，东部经济多元化，中西部较贫瘠、薄弱、单一化。东部优越的地理位置条件造就了其经济环境的相对宽松，中西部地区只能依赖土地和劳动力促进自身的发展，营商环境较差，资金融通不甚明朗。上海是东部沿海地区经济发达的城市，其发展资金、人才以及政策都处于优势。因此在其在积分制实施过程中，更加关注的是整体发展的协调，整个区是否能跟上现代化城市发展的需要，因此其实行“生态村组·和美宅基”积分制治理模式。通过居民居住环境的改善，使发展向现代化步伐靠近。而河南和宁夏属于中西部地区，经济发展受限，物质基础薄弱，在发展中难以实现资金财务自由化，因此在积分制推行过程中，更加关切村民基本的生存发展需要的满足，如环境卫生、邻里关系、村民政治参与等方面，通过这样的积分治理模式，鼓励村民去主动参与，从而外化于心内化于行。

一种制度能否长久适应社会发展，取决于其生命力、适应力、发展力。尽管近年来积分制的推广与应用使一些地区获得了发展，但居安思危其发展中的潜在问题不容忽视。

（一）积分制是持续联动机制，而非“运动式”或“一阵风”

当前，各地积极响应积分制治理模式，积分制探索实践趋向多样化。各地结合乡村发展特色，积分制与乡村发展相协调。如何使积分制焕发生机活力，而不是一时的新鲜事物，这是积分制推广过程中应关注的方面。面对集体经济困难，如“爱心超市”所持有的款項难以支撑运营成本，无法保证持续性积分兑换，则会影响“爱心超市”信誉和政策的继续推行。如果全国范围大搞积分制，其是否能保持初衷而不沦为相互比拼政绩的工具？如何保证支持资金的常态化运营？当然，积分制所带来的成效是不可忽视的，无论从东部沿海地区、中部崛起地区还是西部贫困欠发达区域，都证明了积分制要想实现其效果，不仅仅是一时运动、一阵风似的改革，而是要扎根社会发展实际，与当地面临问题相协调，对症下药、实时监测、适时调整，在不断地磨合探索中形成持久发展的联动机制。

（二）积分制是效用最大化，而非在未来发展中边际效益递减

乡村振兴是造血式振兴，而非输血式振兴。当前脱贫攻坚任务虽然已宣告完成，但还存在一些缺陷与不足，返贫问题依然存在，贫困地区对外界的依赖依然较为严重。积分制运行中对于已有成效的乡镇及村庄，能否继续以量化积分实现其治理目的，而不是在量化的指标体系上会产生越来越小的激励与约束作用，值得各村反思改进。因此，不管是脱贫攻坚中的助贫帮扶，还是乡村振兴中的实践创新，都难以实现精准高效匹配。

（三）积分制是坚持最初轨道，而非广泛开展下各地流于形式

从“道德积分储蓄站”到“爱心超市”再到“三色存折”，从“股份分红+善治积分”到“积分制+”，这些治理模式的探索，无不显示着社会治理的多样化与灵活性。在这种情形下，一些地区很可能会跟随潮流，不考虑地区发展情况而运用积分制。目前全国实行积分制的地区是少数，积分治理整体上还处于探索中，因此积分制实践只是小范围试行尚未大范围铺开。以河南省为例，除了济源轵城镇以及郑州市区周边，其他地方都尚未接触这一新鲜事物。如果全国上下都开始大搞积分制，可能会使积分制只是流于形式，导致反向结果，偏离其最初乡村治理的轨道。

（四）积分制要包罗万象，而非不计成本、毫无目的应用实践

实施积分制旨在求真务实，积分制对自身的物质基础有一定要求，其模式运行不是一成不变，而应根据乡村社会存在的问题进行有针对性的分值设计，及时调整做出改变。上海奉贤区自身地理位置就是绝对优势，人财物相对富足，实行积分制很容易推行。河南省轵城镇全镇拥有工业企业163家，雄厚的产业基础是其优势所在，政府对人才的支持吸引政策是保障，对镇上的归乡创业者进行了走访和座谈，听取归乡人对乡村振兴建设的建议和意见等。那么对于没有任何优势的村庄该如何发展？这些村庄是否能够突破限制实现重生呢？这将是今后一段时间内需要重点思考的问题。宁夏泾源县最初是脱贫攻坚，各项具体指标、积分数值围绕致富合理设置，在改变贫困状况后积分制度以及各项指标设计需及时更新，挖掘村民现实需要。

（一）积分制的运用要坚持以人为本，促进治理思维的更新化

人民群众是乡村社会发展的中坚力量，乡村发展归根结底是实现人的全面发展。把人民的意愿和要求放在首要位置，使制度为人民服务，制度为人民所用。每个村庄的经济发展水平、社会基本情况不同，所面临的矛盾问题也不同。积分制运用要因地制宜，不可生搬硬套、简单的“拿来主义”，更不可贪大求全、积分项目过多。要综合考虑各村的经济社会发展状况，实施积分制管理时要不断更新体系、新做法，不要形成固定思维，在创新过程中要先进行小范围试点，不要一开始就大范围普及，最后效果一般、得不偿失。

（二）积分制的运用要坚持党的领导，保证过程的透明化

要时刻坚持党的领导，基层党组织主动请缨，自觉参与到积分制治理实践战斗中去。在积分制运行中，各级部門要对积分内容、指标设计、效果评估、时间推广等各环节做好监察完善，让积分制承载党的主张、执行党的决定，保障积分制沿着党和国家的大政方针推进。积分结果要公平公正，不宜将农民群众享受的普惠政策纳入奖励范围，积分兑换既可以是物质奖励，也可以是精神鼓励，有条件的村庄可以拓展积分结果运用，比如将积分结果与贷款额度、集体分红等挂钩。

（三）积分制的运用要坚持社会协同治理，实现资源信息的共享化

乡村治理之所以强调共治，是因为传统的乡村管理方式已不能满足巨变中的乡村社会现实需求。社会治理强调的是调和，而不是支配，是不同社会群体相互契合持续互动的结果。当今社会各界组织之间由于所属单位、所代表利益、所承担的责任等存在差异，如果不寻求沟通、协商、合作，就难以达成乡村治理的有效性。众人拾柴火焰高，单一群体所掌握的资源和信息、享有的权利是有限的，借助外界力量能够让普通大众更易接受和执行，积分模式推广也更加便捷有利。

（四）积分制的运用要坚持运行机制可持续，严防实现形式的运动化

乡村振兴战略不是一蹴而就，而是一项需要共同构筑、长期持续发展的政策。积分制治理模式不是一项刚性的政策要求，即所有地区都要实现其模式，而是各地区依据其发展需要、当前所存在问题进行深入考究而做出的决策。积分制治理模式不是单纯的量化其过程目标，即一切都作为评判指标，出现劣性需求扭曲其政策目标，而是在定性分析的基础上进行合理的评判、多方决策所做出的正确选择。一味图新鲜，只关注当下效果、单纯看中其新鲜性，以积分制为幌子夺取政策、资金等各方面物质支持的地区，注定不会取得成效。各地区开展乡村治理积分制模式时，要主动发现问题、解决问题，赋予积分制灵活性与实用性。

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（作者单位：天津农学院经济管理学院）

责任编辑：欣文