河南省科技创新政策执行效果影响因素分析

莫祖英　邝苗苗　杨亚梦

摘 要：本研究首先利用SWOT分析法对河南省科技创新政策的执行效果进行分析，并将R&D投入、科技进步贡献率、高新技术产业增加值占工业增加值的比重和发明专利年授权量四个指标作为衡量科技创新政策执行效果的重要指标。其次，从科技创新政策的制定、执行过程、执行结果对科技创新政策执行效果的影响进行分析。最后，将各因素的影响关系反映到政策执行效果的衡量指标上，并对河南省科技创新政策的实施提出相关建议。

关键词：科技创新政策;执行效果;影响因素;SWOT分析;河南省

中图分类号：G322.0     文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2022）3-0132-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.03.031

Analysis on the Influencing Factors of the Implementation Effect of Science and Technology Innovation Policy in Henan Province

MO Zuying KUANG Miaomiao YANG Yameng

（1. School of Information Management， Zhengzhou Institute of Aviation Industry Management， Zhengzhou 450046，China; 2. School of Management， Hebei University， Baoding 071002，China）

Abstract：Firstly，this paper makes a detailed analysis of the implementation effect of science and technology innovation policies in Henan Province by using SWOT analysis method，and adds R&D investment，contribution rate of science and technology progress，and added value of high and new technology industries to the increase of industry.The proportion of value and the annual authorization of invention patents are four important indicators to measure the implementation effect of science and technology innovation policies.Secondly，according to the time sequence，execution process and execution result of science and technology innovation policy，the factors affecting the execution effect of science and technology innovation policy are analyzed in detail.Finally，the impact of each factor is reflected in the evaluation index of the effect of policy implementation，and relevant suggestions are put forward for the implementation of science and technology innovation policy in Henan Province.

Keywords：science and technology innovation policy;implementation effect;influence factor;SWOT analysis;Henan Province

0 引言

科技創新已成为推动经济发展和社会变革的最大“引擎”，科技创新政策不仅仅是公共政策的重要组成部分，还是科技创新体系建设的重要推手。近年来，科技创新在经济生产中所占的比重越来越大，国内外对科技创新的重视程度也越来越高，科技创新政策体系的建设速度逐渐加快。而政策执行效果作为检验科技创新政策是否准确的唯一指标，是修订和完善科技创新政策的中介变量，各国学者对科技创新政策执行效果的研究也随之增加。

目前，国外对科技创新政策评估的研究主要集中在两个方面。一是评估模式、标准和方法，属于基础理论研究;二是政策测量与评估研究，属于实践研究。相对而言，我国学术界对科技创新政策执行效果的研究起步较晚，且多集中在政策评估的原则、标准和评估指标体系等理论研究上，对政策执行效果的分析与评估方面的研究较少。闫凌州等[1]对政策执行力的影响因素进行了研究;陈冰冰[2]从能力维、制度维和文化维三个维度分析了政策执行的影响因素;于波[3]、周柏春[4]从环境和资源两个维度来分析影响政策执行效果的因素。目前，我国相关政府部门仍无法准确评估科技创新政策的执行效果，究其原因是缺乏完善的政策评估体系以及高效推行政策实施的实践经验。本研究以河南省为例，提出科技创新政策执行效果的衡量指标，并从科技创新政策的制定、执行、结果等阶段分析影响执行效果的因素，构建政策执行效果衡量指标与影响因素之间的关系模型。

1 河南省科技创新政策执行效果的现状分析

我国科技创新政策的实施虽晚，但随着近年来国家对科技创新政策重视度的提高，各省（区、市）科技创新政策的制定和执行正趋于系统化，河南省也不例外。现对河南省科技创新政策的执行效果进行SWOT分析。

1.1 内部优势（S）

河南省对科技创新政策以及科技创新活动的重视程度较高，且积极主动地为科技创新政策的顺利推行和实施营造良好的环境。随着河南省对科技创新重视程度的提升，科技创新政策的出台已经逐渐从经济领域分化出来，成为一个单独体系，河南省科技创新政策法规体系的建设日益完善。良好的政策环境有利于科技创新人才的成长。虽然河南省的科技创新人才相比于科技经济发达的省级行政单位在数量上处于劣势，但是良好的政策环境对提高本省科技创新人才的质量有着直接的推动作用。只有将良好的科技创新政策与高质量的科技创新人才相结合，才能让科技创新政策的执行效果达到理想状态。

1.2 内部劣势（W）

政策内容不完善是影响河南省科技创新政策执行效果的重要因素。河南省在科技创新政策的制定和执行过程中虽然在不断地改进和完善，但由于缺乏实践，且在借鉴发达省级行政单位经验时存在经济和科技等方面受限的实际情况，使河南省科技创新政策的制定缺乏完整性和针对性。近年来，河南省出现科技创新单位的研究人才缺乏、参与科技创新活动的人员增速缓慢等现象，主要是因为缺乏人才引进政策或激励政策，无法吸引与激励科技创新人才。其次，缺少市场和非政府主体对科技创新活动的促进以及河南省科技创新宏观政策体系缺乏协调性等问题也会影响科技创新政策的推进和执行效率，进而影响科技创新政策的执行效果。

1.3 外部发展机会（O）

科技创新政策的推进不仅能快速地提高一个地区的经济水平，而且能从整体上提高一个国家的综合国力。河南省在经济实力以及综合竞争力方面存在着较大的提升空间，对科技创新政策的需求很大，国家和河南省政府对科技创新政策的重视程度都很高。另外，从河南省近年来所颁布的科技创新政策内容以及执行效果来看，政策的适用性越来越好，并且已推行的政策表现出良好的前瞻性。综上所述，河南省科技创新政策具有很大的发展潜力。

1.4 外部发展威胁（T）

党的十八大以来，全国各省（区、市）已经把科技创新摆在地区发展的核心位置，科技政策的颁布使得政府的物力、财力向自主创新的劳动者倾斜，各省（区、市）关于人才的竞争力度将持续增大。相比于发达省级行政单位，河南省在经济方面处于劣势，人才竞争力较小，很容易导致科技创新人才的外流，从而影响河南省科技创新政策的制定、推行和执行。另外，受社会环境的影响，经济发达地区的思想观念较为开放，发展空间大，这也是河南省科技创新人才竞争所面临的外部挑战。

2 科技创新政策执行效果的衡量指标分析

通过对相关文献的研究，结合河南省科技创新政策颁布的内容以及政策执行的现状，将R&D投入、科技进步贡献率、高新技术产业增加值占工业增加值的比重、发明专利年授权量这四个指标作为衡量科技创新政策执行效果的重要指标。

2.1 R&D投入

科学研究与试验发展（R&D）是指在科学技术领域，为增加知识总量以及运用这些知识去创造新的应用而进行系统的创造性活动，包括基础研究、应用研究和试验发展三类活动[5]。在使用R&D投入衡量河南省科技创新政策执行效果时，主要考虑河南省R&D投入占全省GDP的比重，可以通过对比外省的R&D投入占比及统计分析河南省近年来R&D投入占比的发展趋势，能够更加准确地分析河南省科技创新政策的执行效果以及粗略判断河南省的科技创新水平。

2.2 科技进步贡献率

科技进步贡献率是指综合要素生产率的作用导致的经济产出增长中由科技进步所带来的经济增长占全部经济产出增长的比重[6]。正确了解和研究河南省的科技进步贡献率，不仅能用来定量判断科技创新政策执行效果的好坏，而且有助于定性制定切实可行的科技发展战略，从而提高河南省科技创新政策的执行效果。

2.3 高新技术产业增加值占工业增加值的比重

高新技术产业是以高新技术为基础，从事一种或多种高新技术及其产品的研究、开发、生产和技术服务的企业集合，从事这种知识密度比较高的产业往往对技术有比较高的要求，但一旦成功开发，掌握技术核心，所带来的效益远高于一般产业的效益，尤其是经济效益。改革开放以来，我国不断发展壮大企业群体，并一直把提升企业的创新能力作为改革重点，促进企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。所以，高新技术产业增加值在工业增加值中所占的比例可以作为衡量一个区域科技创新水平高度的重要指标。

2.4 发明专利年授权量

发明专利授权不仅表明专利权人获得了其发明技术的排他性产权，也意味着其发明技术转变为受法律保护的无形资产和竞争优势。在各级政府衡量区域创新能力的重要指标中，发明专利年授权量已经成为关键指标，从而被纳入考核指标体系之中。近年来，河南省发明專利年授权量出现逐年增加的趋势。通过对发明专利年授权量的比较分析，可以用来评估区域科技创新水平以及发展状况，将其作为河南省科技创新政策执行效果的衡量指标具有很强的说服力。

3 科技创新政策执行效果的影响分析

3.1 政策执行效果的影响因素分析

在科技创新政策执行效果的影响因素方面，从政策的制定过程、执行过程和执行结果三个方面展开分析。在政策执行效果方面，主要分析这些因素如何通过影响科技创新政策执行的覆盖面、政策的推行力度、政策的执行效率，对科技创新政策执行效果的具体指标产生影响，进而影响科技创新政策的执行效果。

3.1.1 政策制定过程中的影响因素分析。在政策制定过程中，科技创新政策的内容是影响政策执行效果好坏的关键因素之一。首先，科技创新政策内容会对政策的覆盖面产生影响。例如，《河南省技术转移体系建设实施方案》的制定与颁布，使河南省科技创新政策不仅与大中小型企业相关，还与参与科技创新的个人、组织和团体息息相关。科技创新政策的覆盖面越大、涉及的人群越多，那么社会对科技创新的认可度、重视度和支持度就越高，越能激发人们的科技创新意识，使用户的科技创新意识越高，越有利于保证科技创新政策的执行效果。其次，积极制定相关的激励政策和监督政策，将对科技创新政策的推行起着推动作用。从政策服务对象的角度来看，政策内容的可操作性、及时性越强，政策所覆盖的范围就越大。

3.1.2 政策执行过程中的影响因素分析。

①政策实施。在科技创新政策实施过程中，政策实施人员、实施手段和实施机构三个因素会对政策的推行力度产生重要影响。

在实施手段方面，主要包括政策内容所规定的实施手段和政策实施机构所制定的适用于本机构的实施手段。从前者来看，河南省科技创新政策的实施手段主要有三种方式，包括行政、法律和经济方式。法律具有强制性和约束力，主要通过立法的手段来保障科技创新政策的顺利实施，如政府机构发布科技创新成果转化条例等。经济方式主要通过资助、税收优惠和国家扶持等手段来支持政策服务对象从事科技创新活动，通常效果显著、持续性长。行政手段则是通过政府的权威来保障科技创新政策的执行效果。这三种方式通过对政策的推行力度产生影响，进而影响政策执行的效果。从后者来看，政策实施机构对政策的重视程度会影响政策的宣传、推行手段以及实施人员的重视程度，这些会对政策的推行力度产生重要影响。其次，政策实施机构对政策的认可度和接受度越高，其实施手段也会越有效。最后，政策实施人员对政策内容的理解以及其所具有的专业能力是政策能否顺利实施及政策推行力度大小的重要影响因素。当政策实施人员缺乏相关知识和经验时，在政策实施过程中无法发挥良好的引导作用，进而导致政策的推行力度受到影响，甚至可能会造成政策实施偏离预期。

②环境因素。环境因素是在政策实施过程中影响科技创新政策执行效果的重要客观因素，主要包括经济因素、科技因素和社会因素三个方面。环境因素是通过影响政策的覆盖面、政策的执行效率来影响科技创新政策的执行效果。

经济因素。科技与经济的关系是贯穿我国科技创新体系改革40年的核心问题之一。经济实力是衡量一个国家综合国力的重要指标之一。大到国家，小到省（区、市），其经济水平在一定程度上能反映出该区域的科技创新水平，科技创新与经济实力相互影响。因此，要保证河南省科技创新政策的执行效果，就要保证科技创新活动的顺利开展，那么就必须为其提供充分的经济支持。经济因素是影响河南省科技创新政策实施的重要基础因素，经济充实才能保证资金投入所覆盖的领域，保证政策的覆盖面。其次，资金投入对科技创新政策执行效果的促进作用快而有效，只有拥有强大的经济基础才能保证科技创新政策按照既定的方案执行，保证政策的执行效率，进而保障科技创新政策的执行效果。

科技因素。科技因素对科技创新政策执行效果的影响可从两个方面分析：科技创新的能力和科技创新的潜力。科学技术的本质就是创新，河南省科技水平的高低是对创新水平的直接反映，会直接影响科技创新政策的执行效率。科技水平越高，创新基础就越好，政府和公众对科技创新政策的重视度和参与度就会越高，执行效率自然就会越高，科技创新政策的执行效果才会得到提升。

社会因素。社会因素不仅包括社会制度、道德规范，还包括国家法律、风俗习惯等，社会因素对公众态度有着很大的影响。社会因素对科技创新政策执行效果的影响，主要是通过政策的覆盖面和执行效率来产生影响，其中对政策覆盖面的影响主要受限于服务对象的自身能力。其次，当社会制度和国家法律对科技创新给予足够的重视时，公民对科技创新的认可度和支持度就会提高，会更加关注科技创新政策的发布，并积极参与科技创新活动，进而提高科技创新政策的执行效率，提高科技创新政策的执行效果。

3.1.3 政策执行结果的影响因素分析。科技创新政策的服务对象是影响科技创新政策执行效果的最直接因素。科技创新政策的服务对象通过影响政策的覆盖面和执行效率来影响科技创新政策的执行效果。作为科技创新政策的覆盖人群，机构与机构之间、群体与群体之间的能力不同，受限于政策服务对象的能力，可能导致政策难以顺利实施，减少政策的覆盖范围。从创新活动主体上看，高校、企业和研发机构是科技创新的三大主体[7]。其作为科技创新政策的服务对象，在很多方面存在着不同，因此政策的执行效果也会有所不同。如针对河南省内高新技术企业所提出的科技创新政策，由于这些企业的科技创新意识及专业能力较高，政策执行的效率会很高，执行效果也相对较好。而对于努力跻身高新技术企业的其他企业来说，同样的政策在这些企业中的执行会相对缓慢，执行的效率也会相对较低，执行效果会相对较差。

综上所述，河南省科技创新政策执行效果的影响因素如表1所示。

3.2 政策执行效果的影响关系模型

根据前文分析，构建河南省科技创新政策执行效果的影响关系模型，如图1所示。

由图1可得到如下研究结论。

①在政策覆盖面上，政策的主要内容、可操作性和及时性，经济和社会环境因素，政策服务对象的用户意识和用户能力会对政策的覆盖面产生影响。而政策覆盖面对政策执行效果的影响则主要体现在两个方面：R&D投入和发明专利年授权量。科技创新政策的覆盖面决定了政策所支持的科学研究和试验发展的领域。政策的覆盖面积大、领域广，R&D的投入就多。政府对各领域的发明创造给予支持并提供经济保障，必然会激发研究人员的研究热情，从而促进发明专利的相关研究，增加河南省内发明专利的年授权量，科技创新政策的执行效果将得到提高。

②在政策执行力度上，政策的主要内容，政策实施的机构、人员和手段都会对政策的执行力度产生影响。而政策执行力度对执行效果的影响主要体现在R&D投入上。要实现对科技创新政策的大力推广，必须为科技创新活动的顺利开展提供充足的资金保障，这就要求在科技创新领域的理论与应用研究上增加投入。

③在政策执行效率上，政策实施的经济、科技和社会等环境因素，政策服务对象的用户意识和用户能力会对政策执行效率产生影响，而政策执行效率对执行效果的影响主要体现在科技进步贡献率和高新技术产业比重两个方面。科技创新政策执行效率越高，其实现政策目的的贡献率就越大，河南省内科技进步贡献率就越高。而且，科技创新政策的高执行效率一方面反映出高新技术产业比重的增大，另一方面将刺激高新技术产业的持续发展。

4 建议

①科技创新政策内容的制定需要综合考虑政策对象需求和河南省科技创新现状。准确分析河南省科技创新现状的基础，了解政策服务对象的需求所在，政策内容的制定既要以河南省实际经济和科技现状为基础，又要以满足政府服务对象的需求和提高科技创新水平为目的。

②科技创新政策的制定与执行需要有较强的针对性和明确的目的性。在科技创新政策的制定中，要根据政策服务对象的不同，选择具有针对性的科技创新政策实施手段，选择适当的政策实施机构，并且加强对政策实施机构的监督和管理工作。

③环境方面需要从政府层面抓起。国家及各省级行政单位政府可通过颁布法律或条例以保证科技政策实施环境的稳定性，营造良好的执行环境需要一定的政策支持。

④提高政策执行人员的专业素质。定期对政策实施人员进行相关培训与考核。

⑤提升政策服务对象的能力。通过宣传和教育提高政策服务对象的意识和能力，提升科技创新活动中高水平科技创新人才的比例，强化科技创新政策执行效果。

参考文献：

[1] 闫凌州，孙虹.国外科技与产业创新政策演变趋势研究[J].科技进步与对策，2010（12）：41-44.

[2] 陈冰冰.地方政府技术创新政策的执行力研究[D].西安：西安工程大学，2012.

[3] 于波.科技型中小企业技术创新能力的影响因素与对策研究[D].苏州：苏州大学，2005.

[4] 周柏春.中国科技政策发展的历程、战略重点、存在问题及其对策[J].科技管理研究，2010（11）：21-23.

[5] 方虹，潘博，張瑞洋.环境规制下的企业创新机制与创新行为研究[J].产权导刊，2014（9）：49-52.

[6] 鲁亚运.基于时滞灰色生产函数的我国海洋科技进步贡献率研究[J].科技管理研究，2014（12）：55-59.

[7] 贺德方，唐玉立，周华东.科技创新政策体系构建及实践[J].科学学研究，2019（1）：3-10，44.