基于财务管理视角下的“揭榜挂帅”制研究

吴怡亭　张纯

摘 要：科技创新是引领发展的第一动力。“揭榜挂帅”就是科技悬赏制，也是最主流、热门的一类研发模式，备受人们的推崇与青睐，能为研发事业带来有力的臂助。然而，对于如何完善“揭榜挂帅”制财务管理使“揭榜挂帅”制能够更加有效落实，国内还未有更深层次的分析。因而，本研究通过文献研究和观察，对“揭榜挂帅”制从内涵和核心要素进行简要阐述，再从财务管理的视角分析“揭榜挂帅”制的优势及面临的挑战，并对完善“揭榜挂帅”制提出一些相关建议。

关键词：揭榜挂帅;财务管理;科研项目

中图分类号：F233     文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2022）3-0141-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.03.033

Based on the Perspective of Financial Management on the System of "Enlisting and Leading"

WU Yiting    ZHANG Chun

（Jingdezhen Ceramic Institute，Jingdezhen 333403，China）

Abstract：Scientific and technological innovation is the first driving force leading development." Enlisting and Leading "is the science and technology appreciation system，which is also the most mainstream and popular research and development mode.It is highly respected and favored by people and can bring powerful support to the research and development cause.However，for how to improve the financial management of the system to make the system more effective implementation，there is no more in-depth analysis in China.Therefore，through literature research and observation，this paper briefly expounds the connotation and core elements of the system，analyzes the advantages and challenges of the system from the perspective of financial management，and puts forward some relevant suggestions for improving the system.

Keywords ：Enlisting and Leading;financial management;scientific research project

0 引言

党的十九届六中全会将落实“揭榜挂帅”成为进一步健全创新制度的重大内容，并写进红头文件内，表明了中央的态度与立场，为研发工作注入新的生机，不让人才被埋没。2021年的政府工作报告里也反复强调科研工作的意义与价值，打算从“揭榜挂帅”等途径着手，加快研发速度，以求在重重角逐下脱颖而出，以最佳的“姿态”接受时代的挑战。这些都充分体现了我国在谋划未来五年、展望未来十五年的发展布局的同时，提升对科研创造的基础实力的重视程度，以更开放的姿态拥抱有兴趣、有实力、有知识的新人才，撕下创新主体“出身”的标签。

显然，对科研资助体制而言，“揭榜挂帅”制突破了纵向委托型科研资助机构的资格限制，是唯结果兑奖的新型科研补助管理模式。“揭榜挂帅”就是利用設榜、揭榜、挂帅、兑奖四项核心要求，来最大程度地调动社会各界的智力潜能，以最快速度找出切实可行的解决办法。在笔者眼中，财务管理是科研资金管理系统的重要组成部分，这种与科研项目密切相关的财务管理方式将会直接影响到科研项目的进程。

“揭榜挂帅”制下的重要支系就是资金费用的运用。资金管理是财务管理的一部分，因而财务管理会贯穿于科研的启动、开展、成果、评审等全过程。无论“揭榜挂帅”制的延伸范围有多大，财务管理都是推动“揭榜挂帅”制度发展的重要推手。为了让“揭榜挂帅”制的财务管理能得到有效配置，本研究立足于我国实际情况，对新形势下我国“揭榜挂帅”机制中财务管理的优势及面临的新问题进行阐述，进而有针对性地提出建议。

1 “揭榜挂帅”的概述及核心要素

1.1 概述

“揭榜挂帅”是指围绕科研目标来选择人才培养的模式，坚持能者上的原则，具有不论资历、不设门槛、唯求实效等特点，使人才培养的要素竞相涌流，且完全以成败论英雄，为社会带来有力的臂助。在该机制中，涉及研发领域、研究队伍、政策、市场、资金、技术资源等诸多要素。建设好该制度，就是要将这些要素进行有机组合，扬长避短，提高生产效率，产出尖端成果，以国家的重大需要为牵引力量，以解决根本问题的效果为评判准则，以社会主义市场经济竞争机制激发创造活力，以共同目标组合各种要素，充分运用设榜、揭榜、挂帅、兑奖四个核心要素。

1.2 核心要素

1.2.1 设“榜”。榜单的“靶心”是创新主体，关注亟待突破的“卡脖子”科研攻关项目，尤其是数字经济、生命健康、新材料、高端装备等领域。我国设“榜”的需求方包括政府部门、国内重点科研机构、高新技术企业等，针对亟须攻关的关键技术问题、前沿技术难题等进行设“榜”。制定榜单首先要事先摸底，看是不是有相当数量的潜在揭“榜”群体。其次，在精准摸排后，梳理出重大技术的需求难题。设“榜”至少要有揭“榜”项目、与之对应的项目需求方以及技术指标、悬赏金额、攻关周期等信息。最后，再向社会发布“英雄帖”。

1.2.2 揭“榜”。对海内外有能力的机构、科研团队、企业和个人，鼓励其积极对接攻关项目，促进全过程的衔接流畅、沟通有效。此外，根据榜单项目的特点与行业特征，从而确定揭“榜”主体的范围，此外还要强调揭“榜”机制运行流程和兑“奖”标准。科技“揭榜挂帅”制的项目分技术攻关和成果转化两大类。技术攻关是指重要企业提出的技术难题和需求，成果转化是由科研单位、具有重大成果的高校以及创新型平台提出，开展成果推广转化应用，揭“榜”者可以获得相应的财政资金支持。为此，需要揭“榜”者明确自己的揭榜定位，还要正确评估好项目指标参数、时限要求以及产权归属、资金投入等内容，能与设“榜”方达成一致。

1.2.3 挂“帅”。一是公平性原则。首先在选“帅”的过程中，要打破门槛的限制，不论身份、学历、年龄和国籍等，确切地诠释“能者上、智者上”的原则，营造公平的科研环境。二是科学性原则。组织有关学科的多位高级专家进行项目评审会，以科学评议机制对参与揭“榜”的单位或个人进行遴选，多角度衡量参加揭“榜”主体的能力、个性以及发展空间等，择优选择挂“帅”者。三是开放性原则。充分放权，让能者充分发挥自己的潜能，在科研上无后顾之忧，在科研攻关阶段保障挂“帅”者的自主权。四是职责统一原则。在挂“帅”前，明确告知挂“帅”者在科研攻关上的权利与职责，充分显示权责统一性。

1.2.4 兑“奖”。一方面，在攻坚科研难关前，就要合理规划好多方拆分的经费，将挂“帅”者数量和项目特征及项目进行的阶段纳入考虑范围内，多层次拓宽资助渠道，建立适当的科研激励机制，提高挂“帅”者的积极性。另一方面，组织专家对揭“榜”方的资质条件、揭榜方案的可行性、需求方的满意度等进行充分论证与讨论，并按照专家建议提出拟中榜人员名单。另外，如果有挂“帅”者提前完成任务，也要有配套的激励机制，也可以委托设第三方正规机构设立奖金池，这样也可以增加灵活性。

2 财务管理视角下“揭榜挂帅”制的优势

2.1 凸显资金来源的灵活性

从资金发放的角度来看，揭榜项目的资金主要是由政府、需求方和揭榜方三方构成的事前资助与事后补助相结合，具有一定的灵活性[1]。从投放资金总额的占比来看，主要是需求方投放的配套资金，其次是政府拨付的资金（如表1所示）。其中，政府拨付的研发资金占揭榜项目投入总额的25%左右，分两次拨付给需求方，事前资助比例相对较大，为揭榜方的研发资金需求保驾护航。第一次拨付是事前资助，需求方在第一期资金投放到位后，政府以需求方投放的资金为界限，拨付相对应的比例金额;第二次是事后补助，根据揭榜项目的中期评估表现，如果达到相应的要求与标准，政府给予后期资金拨付，或是根据揭榜项目成果验收的表现情况将后期的结余资金一次性拨付给需求方。

2.2 缩短编制财务预算的时间

国内的科研项目基本是申报制，尽管斩获了不俗的成效，但也暴露出一些短板。一方面，由于研发经费中包括了不少科目，包括仪器设备费用、材料费、分析测试化验加工费，以及国际协作经费、专家咨询经费等，因此申请起来相当烦琐。另一方面，科学研究具有一定的不确定性，经费使用限定过多，预算申报“卡得严”，且不同类别的经费不能混用，耗费了较多时间，导致使用效率降低。而“揭榜挂帅”制的项目一般遵循投入总量控制原则。从财务管理绩效的角度来看，对“榜单”做好了财务预算报表，进行总量目标之后，才公开到社会，实现“一目标，一盘子”，即某项重大科技攻关环节的具体阶段，已確定并提供全部科研经费的总量，后续阶段无论项目进展与经费预算需求在哪个环节，都在已确定的科研经费总金额进行行动，这在一定程度上增加投入规模的可控性，缩短编制财务预算的时间[2]。

2.3 扩大创新主体支配资金的使用权

以往项目申报制大多采用的是“正面清单”管理体系，设立了具体的科研经费具体用途一栏。大多数科研人员会认为规定过严以至于科研资金难以灵活地运用在项目中，导致其积极性难以持久，进而影响项目进展。“揭榜挂帅”是成果导向型，即有成果就能兑奖。根据这一特性，大多“揭榜挂帅”项目对科研资金的管理是“负面清单”[3]。“负面清单”重视科研成果的效果，在清单中明确了不能纳入使用的范围，对于清单之外的领域，科研资金皆可用，是一种“唯成果”的制度模式，不仅明确了科研资金的“红线”，还让创新主体更能大显身手，发挥自己的才能。

3 财务管理视角下“揭榜挂帅”制面临的挑战

3.1 筛选机制、审核机制尚未完善

受限于诸多外在条件的制约，“揭榜挂帅”制迟迟未能创立出详尽、权威的评价机制，无法准确地甄别关键项目，就连企业遇到的技术难关都能挂“榜”，社会效益相当有限。不仅如此，现有的审查模式也暴露出了不少漏洞与盲区，根本无法摆脱资历、地位等交织成的关系网，形成以身份为先、能力为次的不良竞争环境。

3.2 对攻关阶段沉没成本的重视程度较低

“揭榜挂帅”虽然是成果导向型，但是大多数地区对“揭榜挂帅”机制的设计忽视了对阶段型攻关项目成果的奖励和资助。科学研究的方法多种多样，随机性强，结果难料。特别是在技术创新上，越是重要领域的突破，可能产生的沉没成本风险也就越大。在总量可控的前提下，设定悬赏的过程必须要正视沉没成本，允许失败，形成科学有效的容错机制，让尖端人才对重点攻关项目心无旁骛。

3.3 组织“揭榜挂帅”的成本与效益未形成统一

在揭“榜”过程中考虑的成本因素众多，其中组织“揭榜挂帅”的成本也常常被人忽略。在找“挂帅人”的过程中，不仅包括了对政府科研资助机构的直接补助，还包括一定的其他费用支出。其他费用支出的具体金额取决于潜在揭“榜”者在科研项目领域贡献的多少。假如某一科研项目的潜在揭“榜”者数量过寡，从而导致无人揭榜，那么在寻“榜”、发“榜”、揭“榜”、评“榜”等过程中会产生期间费用，这就面临组织“揭榜挂帅”成本与收益未形成统一。

3.4 履约风险难以控制

“揭榜挂帅”机制的主要对象是科研创新成果，但科研项目的创新性又决定了履约风险较难管理。这一类的科研项目大多可量化、规范化程度低，这就意味着能突破该技术瓶颈的人才或团队是极少数的，揭“榜”者可能过度重视奖励机制，对自己能力的评判有误差。此外，由于“挂帅”的筛选制度尚未健全，在由实力尚欠缺或履约意愿较低的人“挂帅”时，容易导致项目进展出现停滞或效果不佳的局面，如此一来导致履约风险过高，可能会让本身需要用最快速度来解决的科研攻关项目的时间一再拖延，影响大局。

4 完善“揭榜挂帅”机制财务管理的建议

4.1 完善资金流向的监督机制

一方面，在遵循国家法律法规总体要求的基础上，完善以自身能力、创新思维、效果为导向的价值标尺。另一方面，“揭榜挂帅”项目的科研资金数额一般过大，必须要保证政府、需求方、揭榜方能相互监督，规范监督机制，尤其是对“挂帅人”使用资金的监督，可用责权约定的原则和“一事一議”制度，标准化“挂帅人”使用科研资金的方法，同时将其纳入对“挂帅人”的绩效评价的参考因素中。此外，对重点项目的认定，要有严格的资金管理标准。从根本上来说，可以是一个体系或者是由一些大集成的产品来引领，下面将其分为若干个系统、若干个层次、若干个阶层来进行资金流向的管理，进而从根本上由点到线、由线到面，真正实现高效管理，构成一个完善的资金流向轨迹。

4.2 注重经费核算编制的科学合理性

“揭榜挂帅”制与以往的申报制在资金管理方面还是有着较大的不同，不能照抄照搬申报制的经费管理办法，要着重把握财务预算方面，包括现金预算、经费使用预算和过程经费预算。其中，不容忽视的是组织“揭榜挂帅”的成本与效益的统一性以及沉没成本。此外，“揭榜挂帅”制的经费预算要考虑到给科研单位或人员对经费的使用有更大的自主权，如涉及稀有材料进口、样本采集、关键零部件的采购、特殊调研、外出咨询、培训等经费耗用时，只要在遵循会计法和国家安全支出的前提下，给予其灵活处置经费的权利。因而，更要重视经费编制的合理与科学，对“揭榜挂帅”制下的项目资金增添专款专户专项管理环节。

4.3 在可商业化的技术领域尝试引入社会资本

社会资本在后期拥有对揭榜科技的优先所有权以及对整个科研项目的所有权，所以对不同研究的项目及具体的悬赏项目的整个技术和使用权存在着一定的差距。其中一些悬赏项目也存在着一定的应急性，主要源于整个社会的需要，所以相对来说整个商业界更有活动力，并逐渐形成商业化的营销模式让整个科技成果与社会需求之间完美地融合在一起。

4.4 优化绩效评价设计

对科研项目成果的验收环节要秉承定性和定量指标相结合的绩效评价原则，遵循以确凿问题为导向，以解决问题成效为衡量标准。在科技项目推进的过程中，绩效评价的范围也须包含成果的产出、应用与转化，形成全面的评价体系。在财务管理情况一级指标下，设立配套资金到位率、支出相符率、支出合规率等多个二级指标。“揭榜挂帅”成果项目不仅要有专业技术专家的同行评议机制，还要有组织产业经济、知识产权、人力资源等多领域多行业人员参与评价，这样才能更加系统性地评估创新研发项目的社会价值、潜能空间、科研价值。

5 结语

构建新的发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，因此必须要更加重视自主创新，并且要全面加强对整个科学技术的不断创新和相关决策的部署，要在整个科研过程当中注重科技成果，同时也要考虑到科研投入的相关效能以及具体产生的效率。引入“揭榜挂帅”制，相当于给现阶段科研体制引入一定的“鲇鱼效应”。这对未来整个科研管理的整体观念的改革以及制度上的创新都具有重要意义。从设榜选帅到最终的研发支持，再到论功行赏，都需要完善体系来加以监督和保障，进而建设强有力的体制体系，这都离不开“揭榜挂帅”制对财务管理的重大考虑。从财务管理的视角探析“揭榜挂帅”制，在实践中发挥科研资金的合理优化配置，实现效益最大化，让财务为“揭榜挂帅”制保驾护航，为研发事业助力。

参考文献：

[1] 曾婧婧，黄桂花.科技项目揭榜挂帅制度：运行机制与关键症结[J].科学学研究，2021（11）：1-18.

[2] 邹轶君，郝加全.成果导向的“揭榜挂帅”中的科研经费管理策略[J].中国高校科技，2020（S1）：27-29.

[3] 纪开芳.高校应主动探索适应“揭榜挂帅”的财务管理新模式[J].经济师，2021（8）：97-99.